RIKTLINJER RIKTLINJER FÖR MASTLOKALISERING Miljönämnden 2002-11-12 130
1. INLEDNING Utbyggnaden av den nya mobiltelekommunikationsnätet UMTS (Universal Mobile Telecommunications Systems), eller 3G, (tredje generationens mobiltelenät) kommer att gå fort och kräva stora arbetsinsatser av handläggande myndligheter. Av den anledning har Länsstyrelsen i Västra Götaland tagit fram Riktlinjer för mastlokaliseringar med syftet att skapa tydliga och effektiva rutiner för handläggningen som kan fungera för mobiltelefonoperatörerna, kommuner och Länsstyrelsen. Riktlinjer för utbyggnad av mobiltelenätet i Vårgårda kommun har tagits fram av en arbetsgrupp med tjänstemän från miljöförvaltningen i Vårgårda kommun. Syftet med det framtagna dokumentet är att kommunen skall ha en handlingsberedskap inför hanteringen av lokaliseringsärenden som gäller utbyggnaden av kommande mobiltelefonnät. Riktlinjer syftar också till att stärka operatörernas samverkan kring master m.m. och därmed minska påverkan på miljön. Den gäller i första hand för mobiltelefonnätens master, men kan också tillämpas på andra liknande typer av master. 2. BAKGRUND På regeringens uppdrag har Post- och Telestyrelsen (PTS) lämnat fyra företag/operatörer tillstånd att bygga ut rikstäckande UMTS-nät med väsentligt högre överföringshastighet än föregångaren, GSM-nätet. Jämfört med GSM som i huvudsak är en teknik för att överföra tal och text, är UMTS mer likt bredbandsutbyggnaden vilket gör att mobiltelefonen kan fungera som en dator med långt fler användningsområden. Operatörerna har förklarat sig beredda att bygga sammanlagt ca 60 000 basstationer med tillhörande master och antenner. Utbyggnaden skall före utgången av 2003 ge nästan 100 % av befolkningen tillgång till UMTS-näten och en möjlighet att använda sig av de nya mobila teletjänsterna. Uppgifterna om hur många nya master som behöver byggas varierar. Kommunförbundet har uppskattat att det i en medelstor kommun kan bli fråga om 30 50 nya master för en operatör. Utan samordning mellan operatörerna kan det bli fråga om väsentligt fler master. Hur tätt masterna kommer att placeras beror också bl. a på terrängförhållanden, masternas höjd och sändarnas effekt. Basstationer I båda systemen byggs basstationer som består av sändare och mottagare som är kopplade till ett antal antenner. Teknikdelen kan inrymmas inne i byggnader eller i små fristående byggnader, 6-7 kvadratmeter stora. Antennerna kan placeras på tak och fasader, eller bäras av fristående torn eller stagade master. Det nya UMTS-systemet kräver betydligt fler sådana basstationer än det tidigare, eftersom det ställs större krav på samband mellan sändare och mottagare. Avståndet mellan basstationer kan variera från ett par hundra meter i stadsmiljö till 5-7 km på landsbygden.
3. KOMMUNENS MÅL Kommunen har ett ansvar för den fysiska planeringen och avgör markanvändningen och utformningen av den lokala miljön. Vårgårda kommuns tre mål för kommande mobiltelefonnät är: att erhålla en god täckning och därmed goda kommunikationsmöjligheter inom hela kommunen. att operatörerna samverkar och samutnyttjar de mobiltelemaster som byggs eller redan finns så att det inte byggs fler master än nödvändigt. att utbyggnaden medför så liten påverkan som möjligt på landskapsbild, stadsbild och miljön i övrigt. 3.1 Utgångspunkter Natur- och kulturvärden Grundprincip. Allmänt gäller att master, torn, antenner, teknikbyggnader och kabeldragningar skall placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stadsoch landskapsbilden (Plan- och Bygglagen 3:14). De skall ha en form och färg som är estetiskt tilltalande och som ger en god helhetsverkan. All byggd miljö skall omhändertas varsamt. Kulturvärden. I bebyggelseområden som är särskilt känsliga får byggnader och miljöer inte förvanskas. Områden med särskilt värdefull bebyggelse behandlas i : Program för kulturminnesvård för Vårgårda(1985) och Kulturhistorisk utredning för Vårgårda kommun (1974) Detta program är handlingsprogram och kunskapsunderlag för bland annat detaljplanearbete och handläggning av bygglov. Programmet beskriver vad som är särskilt värdefullt eller karaktäristiskt i ett stort antal byggnader och miljöer både i tätorten och på landsbygden. Naturvärden. I Vårgårda finns vidare områden som är av riksintresse på grund av sina naturoch kulturvärden, eller deras betydelse för friluftslivet. Sådana områden skall enligt Miljöbalken skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada dessa värden. Vidare finns naturreservat och Natura 2000-områden. I Länsstyrelsens inventeringar av ängs- och hagmarker, lövskogar samt våtmarker i Vårgårda kommun (1994) finns beskrivningar av dessa och andra intressanta områden. I de särskilt känsliga områdena krävs alltså ingående studier av hur master och antenner kan placeras och utformas. I vissa fall bör nya master inte komma ifråga, eftersom de alltför påtagligt kan störa natur- och kulturvärden samt friluftslivets intressen. Tidiga kontakter med Miljöförvaltningen är önskvärda för att klargöra om ett visst projekt är lämpligt att bearbeta vidare. Samråd med Länsstyrelsen. Master och torn är exempel på anläggningar som kan anses ändra naturmiljön avsevärt på en plats. I förekommande fall skall anmälan för samråd med Länsstyrelsen göras av respektive operatör, enligt Miljöbalken 12 kap 6.
I vissa fall kan det vara önskvärt att kunna samordna lokalisering i större områden än i de enskilda kommunerna. Se vidare Riktlinjer för mastlokaliseringar i Västra Götalands län, Länsstyrelsen Västra Götaland 2001:56. 3.2 Riktlinjer och placering av master Varje enskild mast och nätet av nya master måste lokaliseras och utformas så att konflikter och påverkan kan begränsas. Därför bör: Befintliga master, andra lämpliga höga byggnadsdelar eller kraftledningsstolpar utnyttjas så långt som möjligt. Nya master skall samnyttjas av så många operatörer som möjligt. 3.3 Bedömning av lämplig lokalisering Offentliga platser för barn och ungdomar samt områden där människor ofta uppehåller sig bör undvikas med hänsyn till nedfallande is, oro för strålning m.m. Avståndet från bostäder och ovannämnda platser bör vara minst 200 meter. Detta bör gälla framförallt i områdena, där platsens förutsättningar tillåter detta (t. ex. landsbygden). Om möjligt bör master lokaliseras i närheten av industrianläggningar samt på befintliga kraftledningsstolpar m. m. Lokalisering inom Vårgårda tätort Vid lokalisering av master och höga antenner m m inom Vårgårda tätort skall särskild hänsyn tas till stadsbilden och att det i övrigt blir så liten påverkan på omgivningen som möjligt. Känsliga områden i samhället skall undvikas. Det gäller bl. a områden av riksintresse för kulturminnesvård, friluftsliv och naturvård, områden/byggnader som finns medtagna i kommunens kulturmiljöprogram och/eller är q-märkta i kommunens kulturhistoriska utredning samt områden för vilka det finns planer på nya bostäder. Skulle en placering ändå bli nödvändig inom ett känsligt område måste särskilt stor omsorg läggas på utformningen av anläggningen. Vid alla lokaliseringar skall hänsyn tas till de förutsättningar som finns på platsen. Alla åtgärder skall t ex anpassas till byggnadens utformning så att bl. a material och färg stämmer överens. Lokalisering av master och teknikrum kan komma i konflikt med gällande detaljplaner. Detta kan medföra att nya detaljplaner behöver upprättas. Teknikrum som tillbyggnad eller nybyggnad bör göras små och diskreta.
Lokalisering utanför Vårgårda tätort Vid bedömning av bygglov för master m m utanför Vårgårda tätort gäller att åtgärden skall innebära så liten störning och påverkan på omgivningen och landskapsbilden som möjligt. Nya master bör undvikas inom: områden med riksintressen för friluftsliv, kulturminnesvård och naturvård. Områden som har dokumenterade natur- och kulturvärden (det gäller framförallt områden som omfattas av förordnanden enligt 7 kap miljöbalken och där master kan vara direkt otillåtna och kräva tillstånd liksom naturreservat, fågel- och sälskyddsområden, Natura 2000-områden, strandskyddsområden. Områden där lanskapsbilden har pekats ut som värdefull (stora öppna slätter; ålderdomliga jordbrukslandskap, värdefulla ängs- och hagmarker, våtmarker) Små områden som har särskilda värden, t. ex. fornlämningar, nyckelbiotoper hotade arter m m. områden med särskilt landskapsskydd m m samt nya områden för bostäder i enlighet med kommunens översiktsplan. 4. PLANERING, BYGGLOV OCH BYGGANMÄLAN Aktuell lagstiftning Uppförande av master med teknikbodar samt tillfartsvägar och luftledningar/ kabeldragningar omfattas av olika lagstiftningar. I huvudsak Länsstyrelsen prövar frågor avseende miljöbalken, samt Kulturminneslagen och kommunerna prövar frågor enligt Plan- och Bygglagen. Prövning enligt miljöbalken innebär i första hand anmälan för samråd enligt 12 kap 6 MB för åtgärder som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Planering Avsnittet om planering gäller i första hand mobiltelemaster/-torn. Vid utbyggnaden av de nya UMTS-näten är det av väsentlig betydelse att operatörerna samverkar med varandra, samutnyttjar master och därmed inte bygger fler än vad som är nödvändigt. I första hand bör befintliga master användas som utgångspunkt för varje operatörs nätuppbyggnad för att på så sätt begränsa antalet nya master. Därefter eftersträvas att befintliga höga byggnader, skorstenar och belysnings-/ kraftledningsmaster utnyttjas. Mindre bra är höga stolpar med antenner på lägre hus. För utbyggnad av master som bedöms innebära betydande påverkan på omgivningen eller där lokaliseringen planeras inom områden där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse kan detaljplan krävas. I de fall en mastutbyggnad strider mot gällande detaljplan krävs att en ny detaljplan upprättas. För varje mobiltelemast/-torn krävs bygglov. Om operatören bedömer att naturmiljön på platsen kan bli väsentligt ändrad skall anmälan för samråd också göras till länsstyrelsen i
enlighet med 12 kap 6 miljöbalken. På plats med känd eller trolig fornlämning krävs också samråd med länsstyrelsen enligt 2 kap kulturminneslagen. Bygglov och bygganmälan Det är viktigt för kommunen att ha kännedom och kontroll över var nya basstationer, master och antenner lokaliseras. Detta bl. a mot bakgrund av anordningarnas omgivningspåverkan och för att vid förfrågningar kunna upplysa allmänheten om var de är placerade. Förutom att det krävs bygglov för alla mobiltelemaster och torn är det också viktigt med bygganmälansplikt för basstationernas antenner och teknikrum. I tabellen i slutet av avsnittet visas för vilka anordningar det krävs bygglov respektive bygganmälan. Vid ansökan om bygglov för master kommer kommunen i ett första skede att kräva att: masten ges en konstruktion och höjd som gör att den också kan rymma övriga operatörers antenner m m. Kommunen kommer att informera de övriga operatörerna om bygglovsansökan och kommunens önskemål om samlokalisering och begränsning av det totala antalet nya master. Skulle det trots detta inte bli något samutnyttjande kan mastens höjd sänkas. När en operatör lämnar in ansökan om bygglov för en mast avser kommunen också att begära en presentation av operatörens utbyggnadsplan för samtliga master inom kommunen och dess närområde så att den berörda masten kan prövas i ett större sammanhang. (Lokaliseringen av en mast kan t ex innebära låsningar för läget av en annan mast.) Operatörens utbyggnadsplan och förslag till lokalisering av master skall också utan krav på sekretess av konkurrensskäl kunna diskuteras med övriga operatörer för att möjliggöra största möjliga samordning och samutnyttjande. För en del bygglovsärenden kan det bli aktuellt med samråd med grannkommuner och/eller länsstyrelsen. Länsstyrelsen ansvarar bl. a för att tillvarata olika statliga intressen. Det är i detta sammanhanget viktigt att bl. a totalförsvarets och flygtrafikens intressen beaktas. Yttranden från försvarsmakten och luftfartsverket skall därför bifogas bygglovsansökan. Före beslut om bygglov skall också sakägare och boende som kan anses berörda av en mastlokalisering ges tillfälle att yttra sig. Bedömningen av vilka som är berörda görs av miljönämnden. Omfattar bygglovsansökan flera master kan de berörda ges kännedom om ärendet via kungörelse i lokal-tidningen. Krav på handlingar i bygglov resp. bygganmälan Till bygglovansökan skall följa situationsplan, planer och fasadritningar i den utsträckning som behövs i det enskilda fallet. När det gäller master och torn görs situationsplanen med hjälp av en enkel nybyggnadskarta. Situationsplanen skall redovisa omkringliggande bebyggelse, vägar etc., alltså inte bara en plan över själva basstationen. Till
situationsplanen följer förteckning över berörda fastighetsägare. Bilder, exempelvis i form av fotomontage, underlättar bedömningen i de flesta fall. Till bygganmälan, som skall inlämnas till Miljönämnden senast tre veckor innan byggstart, bifogas ett förslag till kontrollplan som redovisar hur byggherren avser att utföra kontrollen av att kraven i lag resp. förordning om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk uppfylls. Bygglov Bygganmälan Mast eller torn ja ja Antenn och antennbärare med sändare, högre än 5 m, på befintligt byggnadsverk ja ja Antenn och antennbärare med sändare, mindre än 5 m, på befintligt byggnadsverk nej ja Anordning som innebär väsentlig fasadförändring eller berör byggnad som finns med i kommunens kulturmiljöprogram och/eller är q-märkt i detaljplan ja ja Teknikrum inom byggnad: a) industri-/kontorsbyggnad nej ja b) flerbostadshus ja ja (annat ändamål enligt PBL 8:1) Teknikrum som tillbyggnad eller nybyggnad. ja ja Formell handläggning i bygglov resp. bygganmälan Bygglovbefrielsen för antenner och kabeldragning på tak och fasader bygger i hög grad på ett gemensamt synsätt mellan företag och miljönämnd om var gränsen för bygglovplikten går. Aspekter inbegriper (men är inte begränsade till) byggnadens kulturhistoriska värde, exponering i stadslandskapet samt antennernas och antennbärarnas placering och utförande. En ansökan om bygglov prövas mot övergripande planers riktlinjer och de bestämmelser i detaljplan som gäller för fastigheten. Om ansökan kan anses innebära en mindre avvikelse från planbestämmelserna och den i övrigt är godtagbar skall berörda fastighetsägare underrättas för att kunna lämna synpunkter. En bygglovansökan om en mast eller ett torn kungörs dessutom vanligen för att allmänheten skall kunna lämna synpunkter. I sådana fall kan handläggningstiden förlängas avsevärt. För flerbostadshus gäller ofta en detaljplanebestämmelse om att huset är avsett för bostadsändamål. Ett teknikrum inom bostadshuset definieras som annat ändamål vilket inte kan räknas som en mindre avvikelse från detaljplanen. Alternativet till att upprätta en ny detaljplan är att ge ett tidsbegränsat bygglov om maximalt tio år med möjlighet till
förlängning i ytterligare två femårsperioder efter omprövning. Prövningen av lämpligheten innefattar att de boende som är berörda ges möjlighet att lämna synpunkter. Miljöförvaltningen upplyser vidare sökanden om vilka tillstånd som behövs från andra myndigheter och vilka kontakter som kan behöva tas. När en bygganmälan har inkommit med ett förslag till kontrollplan bedömer handläggaren om ärendet kräver ett samråd. En god kvalitet på förslaget till kontrollplan underlättar ärendets hantering väsentligt. Bygglov för andra åtgärder än master och torn är, som framgår av tabellen ovan, aktuellt för antenner och antennbärare högre än 5 m på befintligt byggnadsverk, anordningar som innebär väsentlig fasadförändring eller berör byggnad som finns med i kommunens kulturmiljöprogram och/eller är q-märkt i detaljplan samt teknikrum i vissa fall. Bygganmälan skall lämnas in till kommunen i de fall som redovisas i tabellen ovan. Bygganmälan är bl. a motiverad för att bedöma om åtgärderna uppfyller de tekniska egenskapskraven och mot bakgrund av åtgärdernas omgivningspåverkan. Bygganmälan innebär att kommunen kommer att ha kännedom om var de nya basstationernas antenner och teknikrum är lokaliserade. Fastighetsrättsliga aspekter Villkoren för att etablera en basstation på en viss fastighet kommer i de allra flesta fall att regleras i avtal mellan företaget och fastighetsägaren. När det gäller master och torn kan det dock bli aktuellt i vissa fall att tillskapa en ledningsrätt för att exempelvis garantera rätten att ledningar dras över annans mark. En tidig kontakt med lantmäterimyndigheten är i så fall lämplig. Bygglovshantering/ elektromagnetiska fält Det finns människor som oroar sig för riskerna och som anser att antenner i närheten av deras bostad eller arbetsplats är olämpliga. I det här avseendet kan miljönämnden uppmärksamt följa utvecklingen inom forskningen, men med nuvarande kunskapsläge och rättspraxis kan bygglovansökningar inte avslås enbart av det skälet. (Boverket har inte behandlat denna problematik i sin rapport kring mobiltelenätet som lämnades till regeringen den 11 maj 2001). Två aspekter vad gäller strålning är särskilt viktiga i samband med bygglov och bygganmälan för basstationer: Strålningsnivåerna skall understiga de värden för allmänhetens exponering som antagits av EU. Sökanden skall tillämpa försiktighet samt utreda alternativa placeringar för att minimera exponeringen av radiovågor för närboende så långt det är möjligt. Världshälsoorganisationen WHO ger det allmänna rådet välbetänkt undvikande. Vad gäller elektromagnetiska fält innebär det att man vidtar enkla, lättuppnådda och billiga åtgärder för att minimera exponeringen, även om ingen risk kan demonstreras. ( Enkla, lättuppnådda och billiga definieras inte.)
5. STRÅLNING/ELEKTROMAGNETISKA FÄLT Sverige har föreskrifter om arbete med radiofrekvent strålning och högfrekventa elektromagnetiska fält (ASF 1987:2). För allmänheten finns det inga myndighetsföreskrifter. Däremot finns det en Europanorm, vilken 1995 också fastställdes som Svensk standard. I den ges rekommendationer både för yrkesexponering och för exponering av allmänheten. Gränsvärdet för allmänheten vid frekvensen 900 MHz är 4,5 W/m 2 uttryckt i strålningstäthet eller 41 V/m uttryckt i fältstyrka. På avstånd längre än 5 meter från antennen avtar strålningsstyrkan (W/m 2 ) med kvadraten på avståndet från själva antennen. Eftersom antennerna oftast har riktverkan utstrålas inte effekten likformigt i alla riktningar. Gränsvärdena är baserade på den uppvärmningseffekt som radio- och mikrovågor ger upphov till i människor. Alla fastställda hälsoeffekter från radiovågor är relaterade till uppvärmning av kroppsvävnad. Radiovågor kan påverka kroppsvävnad vid nivåer som är för låga för att orsaka upphettning men ingen studie har ännu visat några skadliga effekter vid exponering vid nivåer under gränsvärdena. Man har även börjat diskutera om det finns andra effekter som kan vara skadliga. Det finns ännu inga forskningsresultat som visar detta men utvecklingen på mobiltelefonområdet gör att forskarna ständigt får nya frågor att besvara. Flera studier med djurförsök tyder på att det är osannolikt att radiovågor som alstras från basstationer för mobiltelefon skulle orsaka cancer. Det finns dock studier som visar att det finns ett samband. Man är även osäker på eventuella långtidseffekter. Det finns alltså luckor i kunskapen om hälsoeffekter. Flera kompletterande studier pågår runt om i världen men det kommer att ta 3-4 år till innan man kan säga något med bestämdhet om riskerna. Enligt SSI (Statens strålskyddsinstitut) överskrids gränsvärdena på ca en meters avstånd rakt framför antennens strålande yta. Om antennen är placerad på hustak så att t ex en sotare eller en plåtslagare kan komma nära vid arbete på taket så måste man stängsla in den eller liknande. För antenner placerade på husfasader är strålningen i utrymmen bakom antennen enligt SSI klart under gränsvärdena eftersom antennerna har låg utstrålning i andra riktningar än framriktningen. SSI:s uppfattning är att basstationer för mobiltelefoni inte innebär någon risk ur strålskyddssynpunkt. Elöverkänslighet (elkänslighet) beskrivs ofta som hudrodnad, stickningar, klåda, yrsel, huvudvärk och hjärtklappning i närheten av elektrisk utrustning men har nu också börjat sättas i samband med mobiltelefonantennernas radiovågor. Vad elöverkänslighet exakt beror på vet man inte idag. Troligen är det flera faktorer som samverkar. Några faktorer förutom elektriska och magnetiska fält som har diskuterats är bl. a flimmer från bildskärmar och lysrör, torr luft, hög rumstemperatur, vissa luftföroreningar, psykologiska orsaker och stress. Kommunen avser att vid bygglovsprövning/bygganmälan begära in uppgifter om tillkommande strålning i närområdet p g a att basstationen tas i drift. Mätvärden och aktuellt gränsvärde skall redovisas i ansökan. Miljönämnden skall vid bygglovsansökan ta hänsyn till om konstaterat fall av elöverkänslighet finns och har bekräftats. Dessutom skall särskild hänsyn tas vid prövningen om placeringen gäller offentliga platser där barn och ungdomar ofta befinner sig.