Miljödepartementet Naturmiljöenheten 103 33 Stockholm Ert remissnummer: L2013/2023/JFS NATURSKYDDSFÖRENINGENS SYNPUNKTER PÅ MILJÖDEPARTEMENTETS REMISS AV HAVS- OCH VATTENMYNDIGHETENS REDOVISNING AV REGERINGSUPPDRAG OM ENSKILDA AVLOPP - STYRMEDEL FÖR ATT NÅ EN HÅLLBAR ÅTGÄRDSTAKT. Sammanfattning av Naturskyddsföreningens synpunkter Föreningen välkomnar förslagen från Havs och vattenmyndigheten. Dåligt fungerande små avlopp har en oacceptabelt stor negativ inverkan på våra vatten och arbetet med att försöka förbättra situationen tar orimligt mycket resurser från våra lokala myndigheter. Hela området har också länge präglats av otydlighet, otillräcklighet och frustration hos alla berörda aktörer. Specifikt stöder föreningen det presenterade förslaget på olika reningskravnivåer för olika vattenområdet, kopplat till vattendirektivet och havsmiljöförordningens miljökrav samt till badvattendirektivet. Att på detta sätt styra åtgärder mot prioriterade områden är både kostnadseffektivt och rimligt ur ett miljöperspektiv. Detta förslag bör genast omsättas i praktik. Därför stödjer föreningen Havs- och Vattenmyndighetens framställan om ändring i miljötillsynsförordningen samt hemställan om föreskriftsrätt rörande små avlopp. Det finns behov av att samla alla de regler som gäller för små avloppsanläggningar och att reningskraven blir juridiskt bindande. Dessutom behöver resurser i form av personaltimmar tillföras lokala och regionala myndigheter för att på ett effektivt sätt kunna möta en ökad åtgärdstakt. Föreningen välkomnar också förslaget att införa ekonomiska incitament till fastighetsägaren för att vidta åtgärder mot dåligt fungerande avloppsanläggningar. En snabbt tillsatt utredning behövs för att belysa exakt hur dessa incitament ska utformas, föreslå ett system för statusdeklaration och registrering av små avloppsanläggningar, hur återvinning av näring från små avlopp kan gynnas samt hur spridning av läkemedelsrester från enskilda avlopp kan minimeras. Inledning Havs- och vattenmyndigheten (HaV) har haft i uppdrag från regeringen att bedöma omställningstakten för enskilda avlopp med bristfällig rening och föreslå hur omställningstakten kan ökas. Avsikten är att minska de negativa effekterna på människors hälsa och miljön och att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. I uppdraget har ingått att utreda nödvändiga förändringar i regelverket kring enskilda avlopp och ta fram kostnadseffektiva författningsförslag med en konsekvensanalys. De dokument som Naturskyddsföreningen har valt att kommentera är:
1. Styrmedel för en hållbar åtgärdstakt av små avloppsanläggningar - Slutrapportering av regeringsuppdrag enskilda avlopp. 2. Konsekvensanalyser av nya styrmedel för små avloppsanläggningar. 3. Framställan om ändring i miljötillsynsförordningen (2011:13), M2012/2674/Nm. 4. Hemställan om föreskriftsrätt rörande små avlopps miljöpåverkan, M2012/1777/Nm. Bakgrund Övergödningen av sjöar och hav är ett av våra mest allvarliga hot mot biologisk mångfald i vatten då det kan leda till storskaliga och långvariga ekosystemförändringar. Den största källan till utsläpp av fosfor i Sverige är jordbruket, därefter kommer reningsverken och de små avloppsanläggningarna. För fosfor är nettobelastning till havet från små avloppsanläggningar ca 200 ton, vilket motsvarar 30% av punktkällorna och 14% av den antropogena nettobelastningen. Små avloppsanläggningar med bristfällig rening riskerar också att förorena dricksvatten och badvatten med bakterier och parasiter. De kan även vara en källa till utsläpp av syreförbrukande- och miljöfarliga ämnen från hushållskemikalier och läkemedel. Samtidigt sker utsläpp från små avloppsanläggningar ofta i omedelbar närhet till var människor bor, badar och dricker vatten och inte sällan i instängda och grunda vatten med liten genomströmning. Dessa utsläpps effekt på människors och djurs välbefinnande är därför oproportionerligt stor i relation till utsläpp från kommunala reningsverk. Nära hälften av de 700 000 fastigheter i Sverige som har enskilt avlopp bedöms ha anläggningar som inte är godkända. Ca 450 000 är äldre än 15 år och bör enligt HaV ses över. Ungefär 130 000 av dem har enbart slamavskiljning och är därmed direkt olagliga. Med nuvarande åtgärdstakt (1-2% per år) för tillsyn och åtgärder kommer det ta minst 70 år att förbättra alla nuvarande dåliga avlopp. Dessutom ökar antalet små avloppsanläggningar som behöver åtgärdas för varje år. HaV bedömmer att en nödvändig åtgärdstakt behöver ökas till ca 6% för att inkludera såväl upphämtningen av de avloppsanläggningar som inte uppfyller miljöbalkens krav, de befintliga anläggningar som kommer att behöva åtgärdas i framtiden samt nya anläggningar som tillkommer vid nybyggnation. Naturskyddsföreningen anser att en ännu högre åtgärdstakt skulle vara önskvärd, åtminstone initialt. Därför är det viktigt att snarast hitta lämpliga styrmedel i form av tydligare regler, skatte- eller avgiftssystem samt effektiv tillsyn och prövning. Generella kommentarer Naturskyddsföreningen välkomnar HaVs förslag på en ny hantering av små avloppsanläggningar. Det som föreningen uppfattar som det slutliga förslaget S3: med kravnivåer på 50/85/100 samt ekonomiska incitament till fastighetsägaren, är väl genomarbetat och föreningen stöder det i princip fullt ut. 2
Det har under flertalet år blivit alltmer uppenbart att nuvarande system, med otydliga riktlinjer från myndigheter och kommuner och uppsökande och föreläggande verksamhet, inte är funktionell. Dels tar det orimligt mycket resurser från kommuner, dels går det emot de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken som stipulerar att den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska känna till de risker för miljön och människors hälsa som verksamheten kan tänkas orsaka samt att vidta de skyddsåtgärder och försiktighetsmått som inte är orimliga. Det är den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som är skyldig att visa att bestämmelserna iakttas (omvänd bevisbörda). Föreningen anser också att det är positivt att HaV tagit ett större grepp än uppdraget krävde genom att inkludera alla små avloppsanläggningar i sitt analys- och åtgärdspaket, inte bara de som saknar längre gående rening än slamavskiljning. Föreningen stödjer därför också HaVs framställan om ändring i miljötillsynsförordningen samt hemställan om föreskriftsrätt rörande små avlopp. Det finns behov av att samla alla de regler som gäller för små avloppsanläggningar och att reningskraven blir juridiskt bindande. Hushållning med näringsämnen och naturresurser I avloppsvatten finns värdefulla och ofta ändliga resurser såsom fosfor, kväve, kalium, svavel och mikronäringsämnen. Genom att separera näringsrika fraktioner vid källan möjliggörs ett kretslopp av dessa ämnen samtidigt som utsläppen minskas. Källsorterande toaletter som skiljer av urin och/eller fekaliefraktionen minskar också utsläpp av hormoner och läkemedel. Enligt 2 kap. 5 MB ska alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd hushålla med råvaror och energi samt utnyttja möjligheterna till återanvändning och återvinning. Men trots att miljöbalken varit i kraft sedan 1999, ställer kommuner sällan krav på resurshushållning och kretslopp i arbetet med små avloppsanläggningar. Vissa kommuner har dock börjat ställa krav på och underlätta för källsortering. Föreningen anser att det är viktigt att denna aspekt av avloppsfrågan och den kompetens som redan utvecklats inom kommunerna tas tillvara inom det fortsatta arbetet. Ekonomiska styrmedel Idag är det kommuner som bedriver områdesinventeringar, kontaktar fastighetsägare och driver ärenden med förelägganden om åtgärder och förbud trots att det är enligt miljöbalken är fastighetsägare som har det primära ansvaret för att bedriva egenkontroll och vidta åtgärder. Detta har hållit åtgärdstakten för små avloppsanläggningar nere. Dessutom saknar fastighetsägare ofta ekonomiska incitament för att åtgärda sin anläggning. Inom myndighetsvärlden har det tidigare funnits en uppfattning att om fastighetsägarna bara får information om att deras avloppsanläggning är bristfällig så kommer de att börja göra åtgärder. Forskning visar dock att informativa styrmedel har liten effekt på beteendet när åtgärdskostnaderna är höga. Istället är det hårda styrmedel i form av tillsynsbesök, förelägganden och förbud enligt miljöbalken som har lett till högre åtgärdstakt. Problemet är bara att detta system kräver stora resursinsatser från myndigheternas sida. 3
Naturskyddsföreningen stödjer därför HaVs förslag att införa ekonomiska styrmedel som för över incitamentet att åtgärda avloppsanläggningar och kostnaderna för att åtgärda avloppet till fastighetsägaren där det hör hemma. HaV föreslår två varianter på ekonomiska styrmedel. Det ena är en miljöskatt med skattebefrielse för åtgärder enligt samma princip som den kommunala fastighetsavgiften. Det andra var ett avgiftssystem med återföring i form av bidrag för åtgärder. Föreningen har inga starka åsikter om vilket styrsystem som väljs men det är viktigt att det blir ett långsiktigt system eftersom anläggningar som behöver förbättras p g a ålder kontinuerligt kommer att tillkomma. Dessutom behöver resurser i form av personaltimmar tillföras lokala och regionala myndigheter för att på ett effektivt sätt kunna möta en ökad åtgärdstakt. HaVs konsekvensanalysrapport visar också att källsorterande tekniker som t.ex. urinsortering ofta är mer kostnadseffektiva ur ett samhällsperspektiv än traditionella markbaserade anläggningar eftersom reduktionen av fosfor och kväve är mycket större. Men utan ett pris på utsläpp riskeras att fastighetsägaren väljer den teknik som är billigast för att precis klara kraven på rening. Föreningen stöder därför den lösning som presenteras av HaV, nämligen att ekonomiskt stimulera tillgången och efterfrågan på kretsloppsanpassade lösningar, och därmed också skapa efterfrågan och ekonomiskt utrymme för lokalt omhändertagande. Målbilder reduktionskrav Naturskyddsföreningen välkomnar att utsläppen från små avlopp nu kopplas till vattendirektivet och havsmiljöförordningen, dess åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer. Det är naturligt att dessa är vägledande för framtida prioriteringar av val av skyddsnivåer. Det är bra att HaV gjort en konsekvensanalys över kostnaderna för att rena bort kväve och fosfor ur avloppsvatten i små anläggningar och jämfört dessa med kostnaderna för att rena samma mängd näring ur avloppsvatten i kommunala reningsanläggningar. Dock anser föreningen inte att dessa kostnader alltid är direkt jämförbara. Många av de utsläpp som kommer från små avloppanläggningar hamnar i grunda instängda vatten, i fallet med sommarstugor under en känslig period för akvatiska organismer, och alltid nära människors hus. Föreningen anser därför att denna rening borde värdesättas högre än sådan rening som sker på kommunal nivå och med utsläpp i en större recipient. Föreningen välkomnar förslaget att införa olika krav för rening på tre olika skyddsnivåer. Det är viktigt att åtgärder styrs till de områden där åtgärder framförallt behövs för att nå målen i vatten- och havsmiljödirektivet. Det är dock viktigt att den förhöjda skyddsnivån verkligen kommer att gälla för alla de avloppsanläggningar som finns inom tillrinningsområden anslutna till en vattenförekomst eller havsområde som inte uppnår god ekologisk status p g a övergödning, och som påverkas av de aktuella utsläppen. Endast då kan föreningen acceptera att grundkraven på fosforrening som ska gälla för alla områden minskar från 70 % till 50 %. Föreningen anser också att det är viktigt att den högsta skyddsnivån, precis som föreslaget, ska inkludera krav på källsorterande system för toalettavloppsvatten. Vidare är det givetvis positivt att det nu införs miljöskyddskrav och med olika nivåer också för dessa. 4
Vidare utredning Naturskyddsföreningen stöder HaV:s förslag att regeringen skyndsamt bör tillsätta en utredning som ska titta på förutsättningarna för införandet av ett skatte- eller avgiftssystem samt föreslå ett system för statusdeklaration och registrering av små avloppsanläggningar. Utredningen bör också titta på certifiering vid installation av små avloppsanläggningar, kretsloppsfrågan med näringsåterföring och problematiken med spridning av läkemedelssubstanser i vattenmiljön. Dock bör de förändringar av systemet som inte behöver utredas mer, som tex nya kravnivåer för rening genom föreskrifter, ökad tydlighet i regelsystemet, samt ökade anslag till myndigheter, genast realiseras för att öka åtgärdstakten. Stockholm den 11 april 2014 Naturskyddsföreningen Mikael Karlsson Ordförande Ellen Bruno Sakkunnig marina ekosystem och fiske 5