Augusti 2013 Kvalitetspremie till skolan
Innehåll Anders Morin och Helene Norberg Sammanfattning... 2 Inledning... 3 Skolan blir allt sämre.... 3 Det behövs förslag för bättre skolresultat... 4 Erfarenheter av ersättningssystem för måluppfyllelse, kvalitet och goda prestationer inom skolan... 6 Kvalitetsbaserade ersättningssystem till skolor och lärare... 6 Slutsatser från de internationella erfarenheterna... 8 Svenskt perspektiv... 9 Tänkbara utformningar av kvalitetspremie till skolan... 11 Vårt förslag på kvalitetspremie till skolan... 15 Vi föreslår en statlig kvalitetspremie för högre kvalitet, bättre skolresultat och förbättrad likvärdighet... 15 Referenser... 16 1
Sammanfattning Resultaten i den svenska grundskolan har kontinuerligt försämrats jämfört andra OECD-länder sedan 90-talet. I den senaste PISA undersökningen som genomfördes år 2009 framkommer att de svenska resultaten försämrats och att svenska 15-åringar är på en genomsnittlig nivå i ett internationellt perspektiv, både vad gäller läsförståelse och matematik. De svagare eleverna har dessutom blivit fler i den svenska skolan. Andelen som inte når upp till basnivån i läsförståelse har ökat från knappt 13 procent till knappt 18 procent sedan år 2000. Även på våra nationella prov är resultaten för låga. År 2011 klarade inte en av fem det nationella provet i matematik i årskurs 9. År 2003 var motsvarande andel knappt en av tio. Utvecklingen för alla huvudmän för skolan behöver föras framåt och den svenska grundskolan bör stimuleras att uppnå bättre skolresultat för att vi ska kunna upprätthålla vår konkurrenskraft och välfärd. Att uppnå goda skolresultat handlar inte enbart om att satsa resurser på skolan utan om att också använda dem rätt. Denna rapport handlar därför om ett viktigt komplement till att främja kvalitetsutvecklingen i skolan, nämligen att utforma ersättningssystem som stimulerar till och ger incitament för att uppnå bra kvalitet och prioriterade målsättningar. Forskning visar att aktörer på en marknad reagerar på ekonomiska incitament. De förslag vi framför här bygger på att detta faktum är styrande även hos utförare av välfärdstjänster, och att ersättningsmodellerna inom denna sektor bör utformas så att de främjar god kvalitet. Vi föreslår att statligt finansierade kvalitetspremier för god kvalitet i undervisningen och goda förbättringar av skolresultaten införs på försök i grundskolan i några län. Belöningar av detta slag kan öka värdet på goda insatser inom skolan och höja statusen för dem som strävar efter högre kvalitet och ökade ambitioner i skolundervisningen. Ett verksamt medel för bättre skolresultat tror vi kan vara en kvalitetspremie till huvudmän för skolan - kommuner och friskolor - som arbetar bättre än förväntat och som har förbättrat sina resultat. Vi föreslår att kvalitetspremien riktas till skolans huvudmän, dvs kommuner och friskolor, eftersom de är ansvariga för skolans styrning och resursfördelning. Dessa huvudmän fördelar därefter i sin tur dessa medel, för att på bästa sätt främja goda skolresultat. Vi föreslår att kvalitetspremien baseras på nationella prov i årskurs 9, att dessa prov utvidgas till fler ämnen, att rättningen kvalitetssäkras och att premien väger in elevunderlaget. Eftersom goda skolresultat baseras på en komplex process över tid som beror av en mängd faktorer föreslår vi att kvalitetspremier till skolan ska vara av två olika slag; en som baseras på att belöna goda skolresultat i absolut bemärkelse och en som baseras på förbättring av skolresultaten. I båda fallen krävs att huvudmannen också samtidigt har ett provresultat där andelen godkända elever på proven överskrider ett visst bestämt värde, alternativt att det genomsnittliga meritvärdet på proven överskrider det nationella genomsnittet. Detta förslag bör inte ses som ett alternativ till kommunernas finansiering utan en statlig tilläggsfinansiering på toppen. Förslaget ska inte leda till ett permanent resurstillskott till skolan, utan på några års sikt ska kvalitetspremierna ha finansierats genom en motsvarande mindre uppräkning av det generella statsbidraget. 2
Inledning Skolan blir allt sämre Resultaten i den svenska grundskolan har kontinuerligt försämrats jämfört andra OECD-länder sedan 90-talet. I den senaste PISA undersökningen som genomfördes år 2009 framkommer att de svenska resultaten försämrats och att svenska 15-åringar är på en genomsnittlig nivå i ett internationellt perspektiv, både vad gäller läsförståelse och matematik. 1 I alla tidigare PISA-undersökningar har svenska elever presterat över genomsnittet av OECD-länderna. I naturvetenskap presterar svenska 15-åringar i PISA 2009 för första gången under OECD-snittet. Även på våra nationella prov är resultaten för låga. År 2011 klarade inte en av fem det nationella provet i matematik i årskurs 9. År 2003 var motsvarande andel knappt en av tio. 2 De svagare eleverna har dessutom blivit fler i den svenska skolan. PISA 2009 visar att nästan en femtedel av de svenska eleverna inte når upp till basnivån i läsförståelse. Enligt OECD är det en kunskapsnivå som kan ses som grundläggande för fortsatt lärande. Andelen har ökat från knappt 13 procent till knappt 18 procent sedan år 2000. Bland pojkar är det nästan en fjärdedel som inte når upp till den grundläggande nivån. Både pojkar och flickor har tappat, men pojkar har tappat mer och de svagpresterande pojkarna mest. Skolverket konstaterar även att spridningen mellan skolors genomsnittliga resultat har ökat markant sedan slutet av 1990-talet. 3 Även spridningen i resultat mellan elever har ökat, men inte i samma omfattning som spridningen mellan skolor. Skolverket hävdar vidare att endast en del av dessa resultatskillnader mellan skolor kan förklaras med skolornas elevsammansättning, såsom de mäts med gängse statistiska mått, men att skolorna verkar bli alltmer segregerade utifrån egenskaper som inte fångas i statistiken, som elevernas studiemotivation och föräldrarnas engagemang, oavsett socioekonomisk bakgrund. Kamrateffekter och lärarnas förväntningar förstärker därefter de skillnader som uppkommit och bidrar till att ytterligare öka betydelsen av vilken skola en elev går i. Resultaten av PISA studierna uppvisar också en motsvarande utveckling där skillnaden mellan skolor ökar; PISA 2000 visade att den svenska skolan i ett internationellt perspektiv var relativt likvärdig. En analys av resultaten i PISA 2009 visar att Sverige inte längre är mer än ett genomsnittsland när det gäller likvärdighet. Skolverket konstaterar även att det inte finns något givet mått på om skolsystemet är likvärdigt; det kommer alltid att finnas bättre och sämre skolor och lärare liksom mer eller mindre studiemotiverade elever och varierande föräldraengagemang. De fastställda målen ska emellertid uppnås och det ska finnas en strävan att kompensera för sämre förutsättningar att nå målen. 1 Skolverket, 2010, Rustad att möta framtiden, PISA 2009 om 15-åringars läsförståelse och kunskaper i matematik och naturvetenskap, Rapport 352. 2 Skolverket, 2011, Resultat från ämnesproven I årskurs 9, vårterminen 2011, Dnr 71-2011:14. 3 Skolverket, 2012, Likvärdig utbildning i svensk grundskola, Rapport 374. 3
Det behövs förslag för bättre skolresultat I en global värld, där vi inte i första hand vill konkurrera med låga löner utan med kompetent arbetskraft, är utöver likvärdigheten också nivån på vår skolutbildning avgörande. Kompensation för sämre förutsättningar bör ges för att garantera alla en likvärdig livschans, men utvecklingen för alla huvudmän bör föras framåt och alla huvudmän bör stimuleras att uppnå bättre skolresultat för att vi ska kunna upprätthålla vår konkurrenskraft och välfärd. Att uppnå goda skolresultat handlar inte enbart om att satsa resurser på skolan utan om att också använda dem rätt. Ekonomiska incitament till skolans huvudmän i form av belöning för en resursanvändning som leder till bättre kvalitet i undervisningen kan vara ett sätt att stimulera till bättre skolresultat. Det läggs jämförelsevis stora resurser på den svenska skolan. Totalt satsar Sverige 4,0 procent av BNP på utbildning (exklusive högre utbildning) medan OECD:s genomsnitt är 3,8 procent. 4 Hur resurserna kan användas för att uppnå bättre skolresultat är en komplex fråga där forskningen indikerar vissa svar, men där svaren också kan bero av lokala variationer och förutsättningar. I denna rapport läggs förslag som fokuserar på att de resurser som läggs på skolan ska ge så bra kvalitet i undervisningen som möjligt, utan att specificera hur enskilda huvudmän och skolor ska fördela och använda resurserna. Behovet av att använda de skattefinansierade resurserna så effektivt som möjligt, och att säkra den kvalitet som förväntas på välfärdstjänsterna, delar skolan med andra sektorer, exempelvis sjukvården. 1990-talet präglades av införande av marknadsmekanismer i produktionen av välfärdstjänsterna, med syftet att använda resurserna effektivt, öka medborgarnas valfrihet och genom ökad konkurrens stimulera till goda resultat. Också skolans värld har konkurrensutsatts genom friare skolval och tillträde för nya aktörer i syfte att genom ökad konkurrens stimulera till bättre skolor och samtidigt ge medborgarna ökade möjligheter att välja utifrån egna preferenser. Skolgång är dock en tjänst man inte alltid lättvindigt kan byta om det blivit fel. Att byta skola kan vara förenat med betydande omstartsproblem. Konkurrens, valfrihet och marknadstillträde bidrar till att uppnå kvalitetsutveckling i skolan, men skolan är ett relativt trögrörligt system. Denna rapport handlar därför om ett viktigt komplement till att främja kvalitetsutvecklingen i skolan, nämligen att utforma ersättningssystem som stimulerar till och ger incitament för att uppnå bra kvalitet och prioriterade målsättningar. Det krävs åtgärder för att förbättra de låga resultaten i skolan och det kan vara en god idé att använda både piska och morot. De åtgärder som genomförts under de senaste åren med intensifierad skolinspektion är exempel på den förstnämnda kategorin. Belöning för god kvalitet på undervisningen är exempel på den sistnämnda, och god undervisningskvalitet är en målsättning som vi anser kan och bör belönas. Forskning visar att aktörer på en marknad reagerar på ekonomiska incitament. De förslag vi framför här bygger på att detta faktum är styrande även hos utförarna av välfärdstjänster, och att ersättningsmodellerna inom denna sektor bör utformas så att de främjar god kvalitet. Här ges förslag med ambitionen att förstärka incitamenten till en undervisning med hög kvalitet och goda skolresultat. Det görs genom att lyfta fram en viktig marknadsmekanism på vanliga marknader; att bli belönad och få bättre betalt när man levererar riktigt bra än när man levererar mindre bra. I flera andra länder har dessa metoder praktiserats länge och det finns erfarenheter att lära av. 4 OECD, Education at a glance 2011. 4
De offentliga välfärdstjänsterna är speciella marknader som endast delvis kan liknas vid vanliga marknader. Det är en lärdom, både från tidigare decenniers reformarbete och internationella erfarenheter, att systemen ska utformas så att de styr mot de värderingar och målsättningar som gäller, och bidrar till att lösa de problem som kan uppstå. Rätt utformat kan ersättningssystem som belönar undervisningens kvalitet även komma skolor och elever med sämre förutsättningar tillgodo. Om skolenheter med svårare elevsammansättning har möjligheter att genom ökade resurser belöna god kvalitet i lärarnas undervisning, borde det leda till både förbättrade resultat i skolan och en mer likvärdig livschans för alla elever oberoende av bakgrund. Det förslag vi lägger fram här syftar till att förbättra resultaten, men också likvärdighet kan förbättras om skolor med sämre förutsättningar kan få ekonomisk belöning för förbättrade skolresultat, bättre skolresultat än förväntat och höga ambitioner i undervisningen. Denna rapport handlar således om att presentera förslag om att utforma ersättningssystem, som komplement till skolpengen till huvudmän och skolor, i syfte att skapa bättre förutsättningar och öka motivationen för förbättrade skolresultat. Förslagen bygger inte på något långsiktigt tillskott av ytterligare medel, utan på att kvalitetsaspekten och att belöna god undervisning är en viktig parameter i fördelningen av de befintliga resurserna till skolan. Vi föreslår även att det kompletterande, kvalitetsbaserade ersättningssystemet, som ska vara statligt finansierat, ska vara ett försöksprojekt i ett antal utvalda län. Systemet bör vetenskapligt utvärderas. Jämförelse med andra län där systemet inte har införts bör därvid göras. Är utfallet gott bör systemet införas generellt. I denna rapport redovisas erfarenheter från olika länder av ersättningar för kvalitet och goda prestationer i skolan samt ett svenskt perspektiv på denna typ av ersättningar. Därefter presenteras och diskuteras förslag för en kvalitetspremie till skolan. Det är vår förhoppning att rapporten ska leda fram till nytänkande diskussioner och debatt inom en viktig fråga som kan ge nya möjligheter för skolans utveckling. 5
Erfarenheter av ersättningssystem för måluppfyllelse, kvalitet och goda prestationer inom skolan I detta avsnitt redovisas erfarenheter av olika ersättningssystem baserade på goda prestationer inom skolan. Belöning för måluppfyllelse och bra kvalitet kan ges i olika former, exempelvis stöd i form av extra personalresurser, mer skolautonomi, förbättring av arbetsmiljön, mindre klasser, bättre undervisningsmaterial, bättre skollokaler, bättre löne- och kvalitetsmätningssystem, eller direktersättning till lärare. I detta avsnitt ligger fokus på ersättningssystem som riktas till lärarna. Denna redovisning bygger till stora delar på en sammanställning som gjorts av Tegle Research avseende bl a OECD-material 5, på uppdrag av Svenskt Näringsliv. Kvalitetsbaserade ersättningssystem till skolor och lärare Lärarens insatser har i forskning visat sig vara en viktig faktor för skolresultaten. Exempelvis visar utbildningsforskaren John Hattie i sin studie Visible Learning vilken anses vara världens största forskningsöversikt om vad som påverkar elevers studieresultat att lärarens undervisning och förmåga är den mest avgörande faktorn för goda skolresultat. 6 Det är också ersättningar till lärare som står i fokus i många av de ersättningssystemen som finns i olika länder. Nedan redovisas några av de ersättningssystem som finns i olika länder och som fokuserar på lärarens undervisning, resultat och förmåga. Direkta ersättningar till lärarna kan baseras på uppvisade kunskaper hos lärarna eller baseras på elevernas prestationer. Många delstater i USA och i länder som Storbritannien, Brasilien, Chile och Mexiko har system med ersättning till läraren eller skolan som baseras på nationella prov av samma typ som de svenska. Ersättning för kunskaper och skicklighet hos lärarna skiljer sig från formella meriter och utbildningsbaserade ersättningar genom att ofta bygga på en extern utvärdering av läraren som skall visa att hon eller han erhållit nya kunskaper. Exempelvis i Singapore som har det mest utvecklade ersättningssystemet av alla OECD-länder kan de bästa lärarna i varje skola varje år få 1-3 månadslöner extra som bonus baserat på skolledningens bedömning. I England och Wales infördes år 2001 ett system med en prestationströskel där lärare kan få löneökningar om de anmäler sig till och klarar en granskning av utomstående expertis. Till lärarens ansökan om att få passera tröskeln ska bifogas bevis på att hon/han har kvalifikationer inom flera områden såsom: uppdaterad kompetens inom sitt ämnesområde, pedagogisk kompetens, bra skolresultat hos eleverna, personliga egenskaper och värderingar som bidrar till gott lärande samt ansvarstagande för att vidareutveckla sin skola. I praktiken har skolledningen stor inverkan på denna bedömning av lärarna. 5 OECD (2009), Evaluating and Rewarding the Quality of Teachers, International practices. 6 Hattie, J.A.C., 2009, Visible Learning: a synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement, Routledge. 6
De fackliga lärarorganisationerna har överlag varit negativa till denna reform då man anser att de inte leder till ökad motivation hos lärarna utan snarare till problem 7. Man anser också att reella effekter av reformen uteblivit och att bedömningen av lärarna inte varit tillräckligt rättvisande 88. Även utvärderingar av reformen påvisar bl.a. att en majoritet av lärarna var negativa, särskilt till kopplingen mellan lön och betyg. Det framkommer dock också positiva effekter i utvärderingar, såsom att skapa en förändring i värderingar hos personalen att deras prestationer och resultat spelar roll, också för deras lön, att reformen bidragit till att skapa ett omvandlings- och effektiviseringstryck på både skolledning och skolstyrelser samt att det blivit en mer tydlig dialog kring mål och medel. 9 I Chile har man sedan 1997 ett system (SNED) som vartannat år ger ersättningar till de skolor i varje region som placerar sig bland de 25 procent bästa i nationella prov. Systemet är således relativt och inte baserat på absoluta kvalitetsmått. Utvärderingar visar att detta inte har gett några incitament till de skolor som alltid respektive aldrig hamnar i denna grupp men att de skolor som ligger i mitten har fått ökade incitament att prestera bättre resultat. För dessa skolor visar utvärderingarna att betygen är högre än det skulle varit utan programmet och att lärarna har högre arbetstillfredsställelse än lärare i andra skolor. Det finns många delstatliga kvalitetsbaserade lönesystem i USA, men bara ett fåtal har utvärderats på ett tillförlitligt sätt. I de flesta program ingår löneökningar till läraren om man uppfyller vissa villkor, som att genomgå en årlig utvärdering, göra vissa extra insatser i skolan, genomgå kurser av olika slag, etc. I t.ex. North Carolina utdelas årlig bonus på mellan 750-1.500 USD till lärare som har goda resultat baserat på elevernas betygsutveckling i framförallt läsning och matematik, utifrån en statistisk databas. Utvärderingen av detta program pekar på blandade resultat. Effekten är tydlig i matematik men inte i läsning. Samtidigt har programmet inneburit nackdelar för svagare elever och antalet lärare som slutar på skolor med sämre resultat har ökat. I New York City startade man år 2007 tillsammans med lärarnas fackföreningar ett särskilt belöningssystem för lärarna utifrån vissa uppställda mål. Målen gällde elevnärvaro, mål för trivselmätningar bland elever, föräldrar och lärare, elevresultat i särskilda prov i engelska och matematik samt förbättringar i elevernas betyg i dessa ämnen. Varje lärare på skolor som nådde 100 procent av sina mål fick 3.000 USD i ersättning per år. På skolor som nådde 75 procent av målen fick lärarna 1.500 USD per år. Deltagande i belöningssystemet var frivilligt för skolorna men krävde att minst 55 procent av lärarna röstade för att delta. Utvärderingen visade att det fanns ett positivt samband mellan elevbetyg och belöningssystemet. I Denver startades år 2006 ett ersättningssystem för lärare i partnerskap mellan Denver Public School District (DPS) och lärarfacket. Ersättningen till lärarna i detta system bygger på fyra olika delar; meriter, inriktning, vilken skola läraren arbetar i samt elevernas resultat. Ersättningen kan kombineras om exempelvis läraren arbetar inom ett bristämne, får goda vitsord, har elever som får högre betyg än genomsnittet, samt arbetar i en problemskola eller i en skola som presterar bland de bästa. Utvärderingar visar att betygen har ökat sedan programmets införande och att nyanställda lärare både hade en mer positiv inställning till programmet och att programmet 7 Richardson, Ray (1999), Performance Related Pay in Schools: an Evaluation of the Government s Evidence to the School Teachers Review Body, A Report Prepared for The National Union of Teachers, October 1999, London School of Economics and Political Science. 8 NUT, Briefing PRP, October 2005. 9 Tomlinson, Harry (2000), Proposals for Performance Related pay for Teachers in English Schools, School leadership & Management, vol 20, No 3, 2000. 7
för dem gav en större positiv effekt på elevernas resultat, än för äldre lärare. Läraromsättningen minskade för de lärare som fått del av incitamenten för att de arbetade inom särskilda skolor eller bristämnen. I delstaten Andhra Pradesh (med 86 milj inv) i Indien gjordes ett kontrollerat experiment där två olika försökspaket till skolor jämfördes med ett slumpmässigt urval skolor som undervisade som vanligt. I det ena paketet fick deltagande skolor antingen en extralärare eller ett kontantbidrag för ytterligare skolresurser. I det andra paketet fick skolornas lärare delta i ett gruppbaserat bonussystem baserat på skolans betygsutveckling, eller ett individuellt bonussystem baserat på betygsutvecklingen för respektive lärares egna elever. Utvärderingen visar att alla de fyra incitamentmetoderna hade en signifikant effekt på elevernas betygsutveckling. Dock kunde man inte se någon skillnad mellan det gruppbaserade och det individuella bonussystemet för lärare. I Israel genomfördes år 1996 ett experiment ibland lärare i gymnasiet som undervisade i engelska, matematik och hebreiska. Lärarna fick ekonomisk ersättning beroende på utvecklingen av genomsnittsbetyg, andelen elever som fick diplom och andelen drop-outs. Experimentet var inte frivilligt utan 62 skolor valdes ut. De bästa skolorna fick bonus att fördela bland lärarna. Någon specifikation av vilka målnivåer som skolorna skulle uppnå behövdes därför inte göras eftersom måluppfyllelsen var relativ och de bästa fick all bonus. Utvärderingen, som baserades på en jämförelse med liknande skolor utan bonussystem, visade på positiva effekter av bonusförsöket. Lärarna ändrade både sin undervisningsstrategi och ökade sina insatser gentemot eleverna såväl under som efter ordinarie lektionstid. Ersättningar för kvalitetsbaserad undervisning behöver dock inte enbart ges till lärare. Ett område som särskilt lyfts fram i OECD-översikten gäller stöd till lärare i form av extra personal som tar hand om delar av lärarens administrativa arbete eller som hjälper till som hjälp- och stödlärare i speciellt behövande klasser. Sådana system finns i Storbritannien och har i utvärderingar visat sig ha positiva effekter. Slutsatser från de internationella erfarenheterna Ersättningar baserade på mål, kvalitet och/eller prestationer till skolor och lärare är relativt vanligt världen över och många länder har haft dessa system i många år. I flera länder har man gjort ambitiösa utvärderingar av systemen som ofta visar positiva resultat, men också påvisar svårigheter. Den främsta svårigheten består av att konstruera rätt system som inte ger bakslag i form av vantrivsel bland lärare och därmed risk för försämrade skolresultat. Det är viktigt att konstruera ett system som på ett balanserat sätt integrerar ersättningen i ett synsätt på vad skolan ska prestera och samtidigt har utrymme för flexibilitet utifrån lokala förutsättningar. En av slutsatserna i OECDs översikt av är att det behövs särskilda insatser vid införande av nya ersättningssystem. Det krävs en väl genomtänkt process och goda förberedelser med alla berörda parter (huvudmän, skolledning, lärare, politiker, föräldrar) kring beslut och implementering av kvalitetsbaserade ersättningssystem. Detta innebär att det också krävs information och utbildning till berörda aktörer, och en god process för förankring av systemet. 8
Vad ska belönas? En viktig fråga vid utformning av systemet är vad som ska belönas. Ersättningen kan baseras på mätning av input, på output eller på någon kombination. Generellt kan skolan beskrivas som en traditionell produktionsprocess med input och output. Input är då lärarna och deras agerande, formella meriter, erfarenhet, vidareutbildning, skicklighet, samarbeten mm. Även eleverna och deras socioekonomiska bakgrund och övriga förutsättningar är input i denna process. Output är ökningen av humankapitalet mätt som exempelvis betyg eller resultat från centrala prov, men det kan även vara faktorer som närvaro och uppförande. Själva produktionen i klassrummet att dock svår att beskriva eller mäta. OECD (2009) visar att vanliga inputmått är lärar- och elevnärvaro, lärarens professionella skicklighet och utveckling, utvärderingar av lärare mm. Det inputmått som visat sig förklara studieresultaten bäst är utvärderingar av läraren av rektor, andra lärare eller externa inspektörer. 1010 Mått på output baseras vanligen på ökning av elevernas betyg eller på mätningar i särskilda prov. Det finns flera nackdelar med sådana system varav ett teach-for-test är det mest uppenbara, men även att duktiga lärare flyttar från skolor i socialt utsatta områden. En aspekt att komma ihåg är att goda skolresultat ofta baseras på ett samarbete som byggts upp under flera år. Det är ofta svårt att isolera enskilda lärares insatser och goda resultat i ett ämne kan även baseras på färdigheter från ett annat ämne. Gruppbaserade ersättningar kan dock skapa nya problem t.ex. gratis-åkare och att högpresterande individer på sikt kan riskera att lämna gruppen. I USA finns sedan 1999 ett federalt system (TAP, Teacher Advancement Program) som ger bonus till skolor baserat på standardiserade tester med resultat fördelade på både individuella lärare och på hela skolan. Varje skola bestämmer dock själv fördelningen mellan grupp och individ. Svenskt perspektiv Det förslag vi för fram här handlar om en statlig kvalitetspremie till huvudmän, dvs kommuner och friskolor. Kommunerna är huvudmän för det offentliga skolväsendet, finansiärer av friskolorna, och de utformar också ersättningssystemen till skolorna. Det är i lag reglerat att det ska råda lika villkor mellan kommunala och fristående huvudmän, vilket kommunen måste beakta när kommunen fördelar resurserna till skolorna. Några bestämmelser därutöver hur ersättningssystemet ska utformas finns inte. Det finns redan idag i löneavtalet för lärare i Sverige relativt stora friheter att skapa ersättningar för goda prestationer och uppnådda målsättningar. I HÖK 12 (bil 1, 1) anges: Lönebildning och lönesättning ska bidra till att arbetsgivaren når målen för verksamheten. Lönen ska stimulera till förbättringar av verksamhetens effektivitet, produktivitet och kvalitet. Därför ska lönen vara individuell och differentierad och avspegla uppnådda mål och resultat. Även förutsättningarna för att rekrytera och behålla personal påverkar löneoch anställningsvillkoren. 10 OECD (2009), Evaluating and Rewarding the Quality of Teachers, International practices. 9
I realiteten verkar förekomsten av ekonomiska incitament och belöningar till både skolor och lärare vara mycket begränsade. Lärarnas Riksförbund (LR) kritiserar kommunerna i en skrift med rubriken: Efterlysning: - vart tog kopplingen hög måluppfyllelse för eleverna och bättre lärarlöner vägen? och menar att kommunerna inte levt upp till de möjligheter som finns i avtalet för att belöna och skapa incitament för bättre skolresultat och måluppfyllelse. 11 LR har gjort en statistisk undersökning av löneökningen 2010 för lärarna i kommunerna och relaterat denna till en definition av skolans resultat och måluppfyllelse som mäter förändring 2007-09 i andelen elever i grundskolans årskurs 9 som uppnått målen i alla ämnen. Man finner inget samband mellan löneutvecklingen och förändring i måluppfyllelse. För de 56 kommuner som förbättrat sin måluppfyllelse 2007-09 (enligt definitionen ovan) var löneökningen 2,16 procent och för de 65 kommuner som försämrat sin måluppfyllelse mest var löneökningen 2,15 procent. Golvet i löneavtalet var 2,0 procent. LR har också analyserat löneutvecklingen under fem år (2005-09) i de 19 kommuner som varje år 2005, 2007 och 2009 tillhört de 50 bästa kommunerna vad gäller måluppfyllelse (enligt definitionen ovan). I endast fyra kommuner av dessa 19 blev den årliga löneökningarna högre än riksgenomsnittet. 12 Det är således en svag koppling mellan lärarnas löner och skolans måluppfyllelse, trots att förutsättningarna finns juridiskt. Det finns inte heller någon koppling alls mellan skolresultat och ersättning till huvudmännen; kommuner och friskolor. 13 Det är en tanke bakom denna rapport och dess förslag att en särskild ersättning som är baserad på kvaliteten i den undervisning som bedrivs och de resultat som uppnås, borde leda till att utbildningsanordnarna i högre grad fokuserar på att förbättra resultaten och utbildningskvaliteten. 11 Lärarnas Riksförbund, (2011), Efterlysning vart tog kopplingen hög måluppfyllelse för eleverna och bättre lärarlöner vägen?, mars 2011. 12 De fyra kommunerna var Lomma, Pajala, Partille och Grästorp. 13 Visserligen innebär systemet med fritt skolval att eleven har rätt att byta skola om denne inte är nöjd till exempel med kvaliteten i undervisningen. Och eftersom intäkten i form av skolpeng kommer med eleven borde det vara angeläget för alla skolor att upprätthålla hög kvalitet för att attrahera och behålla elever. Skolan är dock en trögrörlig sektor. Det kan ta tid innan man upptäcker att den egna utbildningen inte duger. Detta är också ofta svårt att bedöma för elever och föräldrar och informationen om olika skolors resultat är också svårtillgänglig. Benägenheten att göra aktiva skolval är också sannolikt lägre i familjer där utbildningsnivån hos föräldrarna är lägre. Dessutom är valmöjligheterna ibland begränsade. 10
Tänkbara utformningar av kvalitetspremie till skolan Ersättning till skolor för god undervisningskvalitet och goda skolresultat kan utformas på en mängd olika sätt. Här diskuteras olika tänkbara utformningar av kvalitetspremier till skolan utifrån vem som ska belönas, för vad och hur. En kvalitetspremie till vem? En fråga att ta ställning till är vem som ska få premien. Internationellt är det ofta skolor som är mottagare, alternativt lärare i olika former av lönesystem med bonusar där fackliga föreningar varit deltagare i processen. Detta förslag är dock inte ett förslag rörande lärarlöner även om det också är en viktig fråga - utan det är ett förslag om en premie för goda skolresultat. Bakom goda skolresultat ligger en mängd faktorer som ofta samverkat under flera år. Vi bedömer därför att det är mest rimligt att ge denna premie till dem som ansvarar för skolans resultat och dess fördelning av resurser, för vidare fördelning lokalt. I Sverige är det huvudmännen, dvs kommuner och friskolor som har ansvaret för både skolans resultat och dess resursfördelning. De har därmed ett ledarskap för att använda resurserna på bästa sätt för att skapa så goda skolresultat som möjligt. Vi föreslår därför att huvudmännen för skolan, kommuner och friskolor, är mottagare av premien. Vi föreslår vidare att det är upp till huvudmännen att fördela ersättningen utifrån lokala förutsättningar för att belöna och stimulera så goda resultat som möjligt. Vid den fördelningen kan ersättning till lärare och/eller lärarlag komma i fråga, liksom extra resurser i form av personal och/eller material, lokaler mm. Då är också de internationella erfarenheter som redovisats ovan av betydelse, och viktig för huvudmännen att ta del av. Det är de huvudmän som mottar ersättningen som avgör vad som i just deras fall ska främjas och belönas, och hur skolorna bäst stimuleras för att skapa de bästa förutsättningarna för god kvalitet i undervisningen och goda skolresultat. Hur dessa medel fördelas till skolorna och hur skolorna i sin tur använder dessa resurser definieras således inte i detta förslag, men kräver en genomarbetad process och behandling på lokal nivå. En kvalitetspremie för vad? Nästa fråga att ta ställning till är vad som ska belönas. Att mäta kvalitet på skolundervisning är komplext och olika modeller har sina för- respektive nackdelar. Ersättningssystem som fokuserar på output dvs resultat baserat på betyg eller nationella prov har nackdelen att de innebär risk för betygsinflation respektive att lärandet fokuseras alltför mycket till proven. Utvärderingar av system i andra länder visar dessutom att lärare som får del av premier för goda skolresultat, och som belönas utifrån elevernas skolresultat i form av prov eller betyg tenderar att, beroende på hur systemet utformats, satsa mindre på de svagare eleverna och söka sig från skolor med sämre resultat. De internationella erfarenheterna visar att ersättningssystem som baseras på en kombination av kriterier, såväl output som input, dvs bedömning av lärare och elever utifrån olika perspektiv och förutsättningar, kan ge goda resultat 11
och minska ovannämnda negativa effekter. Dock finns också erfarenheten att lärarfack och särskilt äldre lärare kan vara negativa till system som bedömer deras förmåga, och att dessa system kan vara administrativt belastande och subjektiva. För att systemet ska vara administrativt välfungerande och på ett rättvist sätt avspegla de resultat som de facto uppnås, föreslås här att huvudmännen belönas för deras skolresultat, output, snarare än den process som givit upphov till dessa resultat. Output är mätbart, jämförbart och finns tillgängligt i den nationella statistiken till rimlig kostnad. När huvudmännen i sin tur fördelar dessa medel inom kommuner är det tänkbart att huvudmännen använder såväl output-mått som input-mått utifrån lokala förutsättningar och preferenser, för att i högsta möjliga utsträckning stimulera och vidareutveckla den goda undervisningskvaliteten. Output kan mätas på olika sätt. De två vanligaste är resultat på nationella prov och betyg. Betyg som mätare av output har nackdelen att de riskerar att leda till betygsinflation. Resultat på nationella prov kan vara en mer jämförbar enhet, givet att det är en rättvisande och jämförbar rättning på dessa prov. En nackdel med nationella prov är den klassiska risken som i den internationella litteraturen benämns teach for test. Här gäller att proven utformas så att de fångar upp en tillräcklig bredd i respektive ämne. För att undvika att premien endast premierar kunskaper i några få ämnen krävs därför att proven ges i tillräckligt antal ämnen. En tänkbar utformning av kvalitetspremien till huvudmännen är att kvaliteten på skolundervisningen mäts utifrån resultaten på de nationella proven, för att komma ifrån risken för betygsinflation. För att undvika att undervisningen enbart inriktas mot ett fåtal ämnen, skulle i så fall de nationella proven behöva utvidgas till fler ämnen. En sådan utveckling är på gång idag ändå. Idag görs nationella prov i årskurs 9 i engelska, matematik, svenska och svenska som andraspråk samt ett av ämnena biologi, fysik eller kemi. Skolverket har i uppdrag att förbereda införandet av nationella prov i SO-ämnena i årskurs 9. Om även samtliga NO-ämnen ingick skulle dessa prov ha en ännu bättre bredd. För att bedömningsprocessen för premien ska kunna vara rättvis behöver också proven rättas på ett likvärdigt sätt. En nationell rättning skulle säkerställa detta även om det är relativt dyrbart jämfört med dagens system. Skolverket har dock också i uppdrag av regeringen att kvalitetssäkra de nationella proven, så även när det gäller detta problem är sökandet efter bättre lösningar än dagens en pågående process. Trots kostnaden talar mycket för att nationell, eller central, rättning är den mest lämpliga ordningen för att erhålla ett rättvist system som stimulerar kunskapsresultat. En kvalitetspremie hur utformad? Som redovisats ovan finns mångåriga internationella erfarenheter från ersättningssystem för att stimulera och belöna god kvalitet i skolan. Det finns även erfarenheter från andra sektorer. Det finns dock inga svenska erfarenheter från skolans värld. För att skapa erfarenheter från svenska förhållanden är en lösning att initiera ett pilotprojekt i ett antal utvalda län och studera dess effekter. Dessa utvalda län skulle kunna jämföras med andra län där försöket inte initierats, för att få ett mer tillförlitligt beslutsunderlag inför ett eventuellt permanent införande av kvalitetspremier i den svenska skolan. Det kan diskuteras om kvalitetspremien ska belöna förbättringar eller nivå på resultat. Att uppnå goda skolresultat är en process. Om man endast belönar dem som har goda absoluta resultat missar man dem som genom god undervisningskvalitet och 12
höga ambitioner kraftigt förbättrar sina resultat. Samtidigt ska man inte få en premie för att man tidigare misskött sitt uppdrag som huvudman, men nu sköter det medelmåttligt, vilket talar för att en viss absolutnivå kan vara nödvändig. En tänkbar modell är att två typer av premier används; en som belönar förbättringar, för att fånga upp dem som har höga ambitioner även om den uppnådda nivån ännu inte ligger i topp, och en som belönar dem som lyckas skapa en hög nivå på skolresultaten. Skolor har skilda förutsättningar i elevunderlaget. Vi vill inte föreslå en modell som belönar huvudmän, som till följd av gynnsamt elevunderlag, men trots medelmåttig undervisningskvalitet, redovisar goda resultat. Vi vill inte heller föreslå en modell som belönar huvudmän med ogynnsamt elevunderlag, vilka i och för sig kan redovisa resultat över förväntat med hänsyn till elevunderlaget, men som inte uppnår vissa absoluta miniminivåer. I sådant fall finns det nämligen en risk att premien medverkar till att skolorna har otillräckliga förväntningar på eleverna. Detta innebär att SALSA 1414 eller motsvarande metod som tar hänsyn till elevernas förutsättningar skulle behöva utvecklas till att även kunna tillämpas på nationella prov. SALSA skulle även behöva förfinas, exempelvis så att det går att särskilja mellan de elever som är födda utomlands och har kommit till Sverige före skolåldern, och de som kommer under skolåldern. SALSA-värdena beräknas idag utifrån en modell som tar hänsyn till samvariationen mellan elevernas resultat och ett antal bakgrundsfaktorer. Bakgrundsfaktorerna är föräldrarnas utbildningsnivå, född i Sverige med utländsk bakgrund, född utomlands samt andelen pojkar. Av dessa variabler är det föräldrarnas utbildningsnivå som visat sig ha störst betydelse. De bakgrundsfaktorer som ingår i den statistiska modellen för genomsnittligt meritvärde förklarade 62 procent av variationen i skolors resultat läsåret 2010/11 och 43 procent av variationen i resultat mellan kommunerna. Det innebär att 38, respektive 57 procent av variationen i genomsnittligt meritvärde mellan skolor respektive kommuner beror på andra faktorer. Dessa andra faktorer kan dels ha med kvaliteten i själva utbildningen att göra, dels kan det vara helt andra, icke-identifierade, faktorer. Det bör därför bäras i minnet att SALSA har begränsningar i träffsäkerheten när det gäller att fånga upp alla skillnader i förutsättningar mellan huvudmän. Ett tänkbart sätt att beräkna bedömningsunderlaget för premien är att utgå från de genomsnittliga betygsvärdena på nationella proven i årskurs 9 15 hos huvudmannen och jämföra med det modellberäknade provresultatet enligt SALSA. Huvudmän med en positiv avvikelse, dvs att det faktiska resultatet är högre än det modellberäknade, skulle enligt detta tänkbara beräkningssätt kvalificera till kvalitetsbaserad ersättning. Mot bakgrund av begränsningarna i SALSA kan det diskuteras hur hänsyn ska tas till bakgrundsfaktorer som har betydelse för skolresultaten. Kvalitet i undervisning och goda skolresultat är komplexa frågor som beror av en mängd faktorer. En premie till skolan får inte riskera att belöna huvudmän som har relativt dåliga resultat, och som får bättre resultat än förväntat endast genom att elevunderlaget har svaga förutsättningar. Vi bör ha en skola med höga förväntningar på allas förmåga, oavsett bakgrund. 14 SALSA är en statistisk modell som jämför kommuners och skolors betygsresultat i årskurs 9 efter att viss hänsyn tagits till elevsammansättningen. 15 Det genomsnittliga meritvärdet erhålls genom poängsättning av betygsstegen, precis som när man idag beräknar genomsnittligt meritvärde. Med den nya betygsskalan innebär det att A ger 20 poäng, B 17.5, C 15, D 12.5, E 10 och F 0. Det sammanlagda antalet uppnådda poäng hos huvudmannens elever (som deltagit i provet) divideras med antalet elever för att erhålla det genomsnittliga meritvärdet. 13
Ett sätt att undvika belöningar till huvudmän med relativt dåliga resultat, är att kräva att huvudmannens elever sammantaget ska ha godkänt i minst ett visst antal procent av ämnesproven. Vilken andel som rimligtvis ska vara godkända bör analyseras. Alternativt kan kravet vara att ha ett genomsnittligt provresultat som är över det nationella genomsnittet. Skolor och lärare ska inte slå sig till ro och belönas med resultat där många elever inte uppnår målen, bara för att de har positiva avvikelser från ett modellberäknat SALSA-värde. En kvalitetspremie för god undervisning bör baseras på en tilltro till att alla kan lära. Även en kvalitetspremie baserad på förändringen i resultaten kan med fördel kompletteras med krav på att en viss miniminivå ska uppnås gällande andel godkända prov, alternativt ett genomsnittligt provresultat som ligger över det nationella genomsnittet, för att komma i fråga för att motta en kvalitetspremie. 14
Vårt förslag på kvalitetspremie till skolan Vi föreslår en statlig kvalitetspremie för högre kvalitet, bättre skolresultat och förbättrad likvärdighet Vi föreslår att kvalitetspremier för god kvalitet i undervisningen och goda förbättringar av skolresultaten införs på försök i grundskolan i några län. Bakgrunden till detta förslag är behovet av att bryta den svenska skolans nedåtgående utvecklingstrend vad gäller resultat samt att minska skillnader som beror på skola, social bakgrund m m. Vi anser att det vore fördelaktigt för skolans resultat att använda sig av det faktum att ekonomiska incitament är generellt styrande för aktörers beteenden, genom att belöna de huvudmän som lyckas skapa en särskilt god undervisningskvalitet eller tillhör dem som förbättrat sina resultat mest. Vi hävdar att belöningar av detta slag kan öka värdet på goda insatser inom skolan och höja statusen för dem som strävar efter högre kvalitet och ökade ambitioner i skolundervisningen. Ett verksamt medel för bättre skolresultat tror vi kan vara en kvalitetspremie till huvudmän för skolan kommuner och friskolor som arbetar bättre än förväntat och som har förbättrat sina resultat. Vi föreslår att kvalitetspremien riktas till skolans huvudmän, dvs kommuner och friskolor, eftersom de är ansvariga för skolans styrning och resursfördelning. Dessa huvudmän fördelar därefter i sin tur dessa medel, för att på bästa sätt främja goda skolresultat. Vi föreslår att kvalitetspremien baseras på output, förslagsvis nationella prov i årskurs 9, att dessa prov utvidgas till fler ämnen, att rättningen kvalitetssäkras och att premien väger in elevunderlaget. Eftersom goda skolresultat baseras på en komplex process över tid som beror av en mängd faktorer föreslår vi att kvalitetspremier till skolan ska vara av två olika slag; en som baseras på att belöna goda skolresultat i absolut bemärkelse och en som baseras på förbättring av skolresultaten. I båda fallen krävs att huvudmannen också samtidigt har ett provresultat där andelen godkända elever på proven överskrider ett visst bestämt värde, alternativt att det genomsnittliga meritvärdet på proven överskrider det nationella genomsnittet. Detta förslag bör inte ses som ett alternativ till kommunernas finansiering utan en statlig tilläggsfinansiering på toppen. Förslaget ska inte leda till ett permanent resurstillskott till skolan, utan på några års sikt ska kvalitetspremierna ha finansierats genom en motsvarande mindre uppräkning av det generella statsbidraget. 15
Referenser Hattie, J.A.C., (2009), Visible Learning: a synthesis of over 800 meta-analyses relating to achievement, Routledge. Lärarnas Riksförbund, (2011), Efterlysning vart tog kopplingen hög måluppfyllelse för eleverna och bättre lärarlöner vägen?, mars 2011. NUT, Briefing PRP, October 2005. OECD (2009), Evaluating and Rewarding the Quality of Teachers, International practices. OECD, Education at a glance 2011. Richardson, Ray (1999), Performance Related Pay in Schools: an Evaluation of the Government s Evidence to the School Teachers Review Body, A Report Prepared for The National Union of Teachers, October 1999, London School of Economics and Political Science. Skolverket, (2010), Rustad att möta framtiden, PISA 2009 om 15-åringars läsförståelse och kunskaper i matematik och naturvetenskap, Rapport 352. Skolverket, (2011), Resultat från ämnesproven I årskurs 9, vårterminen 2011, Dnr 71-2011:14. Skolverket, 2012, Likvärdig utbildning i svensk grundskola, Rapport 374. Sveriges Kommuner och Landsting, (2010), Bra måste bli bättre, Dagens skola och hur den kan bli bättre. Sveriges Kommuner och Landsting, (2012) Öppna jämförelser - grundskola 2012. Tomlinson, Harry (2000), Proposals for Performance Related pay for Teachers in English Schools, School leadership & Management, vol 20, No 3, 2000. 16
www.svensktnaringsliv.se Storgatan 19, 114 82 Stockholm Telefon 08-553 430 00