Rapport avseende granskning av Diariehantering Timrå kommun Mars 2015
Innehåll Sammanfattning 1 1. Inledning 2 Uppdrag och bakgrund 2 Revisionsfråga 2 Revisionskriterier 2 Avgränsning 2 Metod 2 2. Granskningsresultat 3 Allmänna handlingar 3 Arkivreglemente 4 Registrering av allmänna handlingar 4 Rutiner för hantering av post 5 Rutiner för arkivering 5 Utlämnande av allmän handling 5 3. Bedömning och rekommendationer 8 Rekommendationer 9 4. Bilagor 10
Sammanfattning Uppdrag och bakgrund Grundläggande för alla medborgare är rätten att ta del av allmänna handlingar. Kommunen har att registrera allmänna handlingar för att tillgodose medborgarnas rättigheter att tillämpa offentlighetsprincipen. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Timrå kommun har Deloitte granskat diariehanteringen. Revisionsfråga Syftet med granskningen har varit att besvara om kommunens hantering av allmänna handlingar är ändamålsenlig. Revisionskriterier I denna granskning har revisionskriterierna huvudsakligen utgjorts av tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen, förvaltningslagen kommunövergripande policys och riktlinjer. Svar på revisionsfrågan Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att kommunens hantering av allmänna handlingar inte är ändamålsenlig. Iakttagelser Det arkivreglemente som finns inom kommunen innehåller inaktuella laghänvisningar och behöver uppdateras. Av reglementet framgår även att det ska finnas både arkivbeskrivningar, arkivförteckningar och dokumenthanteringsplaner. Granskningen visar att det saknas aktuella arkivbeskrivningar och arkivförteckningar för kommunstyrelsen och nämnderna. Vi har noterat att myndigheternas dokumenthanteringsplaner i vissa fall strider mot gällande lagstiftning. De rutiner som gäller vid sekretessprövning och beslut om att inte lämna ut allmänna handlingar behöver förtydligas. Det är endast för kommunstyrelsen och socialnämnden som har en delegation för beslut om offentlighet och sekretess kunnat uppvisas. Rekommendationer att kommunens arkivreglemente ses över och uppdateras utifrån gällande lagstiftning. att styrelsen och nämnderna upprättar aktuella arkivbeskrivningar och arkivförteckningar enligt gällande arkivreglemente. att arkivbeskrivningar, arkivförteckningar och dokumenthanteringsplaner utformas i enlighet med samrådsgruppens råd. att den kommunövergripande rutinen för utlämnande av handling förtydligas när det gäller sekretessprövning och beslut om att inte lämna ut allmänna handlingar. att gällande rutiner och regler görs tillräckligt kända bland förtroendevalda och berörda tjänstemän. att styrelsen och nämnderna säkerställer att beslut om att ej lämna ut allmänna handlingar sker i enlighet med myndighetens arbetsordning/särskilt beslut. Timrå 2015-03-20 DELOITTE AB Marianne Harr Certifierad kommunal revisor Kundansvarig Mattias Holmetun Projektledare 1
1. Inledning Uppdrag och bakgrund Grundläggande för alla medborgare är rätten att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän när den förvaras hos kommunen. Kommunen har att registrera allmänna handlingar för att tillgodose medborgarnas rättigheter att tillämpa offentlighetsprincipen. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Timrå kommun har Deloitte granskat diariehanteringen. Revisionsfråga Syftet med granskningen har varit att besvara om kommunens hantering av allmänna handlingar är ändamålsenlig. Följande underliggande frågeställningar besvaras: Hanteras handlingar i enlighet med gällande grunder? Finns övergripande riktlinjer/policys? Har kommunen ändamålsenliga rutiner för hanteringen? Fungerar registrering och diarieföring tillfredsställande? Revisionskriterier Revisionskriterierna är de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser och bedömningar. I denna granskning har revisionskriterierna huvudsakligen utgjorts av tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sekretesslagen, förvaltningslagen, kommunövergripande policys och riktlinjer. Avgränsning Granskningen har omfattat kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden, kultur- och tekniknämnden, miljö- och byggnadsnämnden och socialnämnden. Metod Granskningen har genomförts genom intervjuer, dokumentanalys och stickprov. Stickprovet har genomförts i syfte att kontrollera efterlevnaden till lagkrav avseende utlämnande av allmänna handlingar samt hur offentlighetsprincipen tillämpas. De intervjuade framgår av bilaga 1. Fungerar tillämpningen av bestämmelserna vid utlämnande av allmän handling? 2
2. Granskningsresultat Allmänna handlingar Tryckfrihetsförordningen Med handling förstås framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel 1. Enligt tryckfrihetsförordningen är handlingen allmän om den förvaras hos en myndighet, är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. En handling är upprättad när den har expedierats till någon utanför myndigheten eller när ärendet till vilket handlingen hör har behandlats av myndigheten eller när den på annat sätt har färdigställts. Diarier, register och journaler räknas som upprättade så snart de är färdiga att tas i bruk. Det är inte nödvändigt att det börjat föras in uppgifter i dem. Förvaltningslagen Varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning och råd till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Ärenden som inkommer till myndigheten ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. En handling anses ha inkommit till en myndighet den dagen då handlingen anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. 2 Offentlighets- och sekretesslagen Allmänna handlingar som innehåller sekretessbelagda uppgifter ska alltid registreras. Allmänna handlingar som är offentliga behöver inte registreras. De ska dock hållas ordnade så att det kan fastställas om handlingen är inkommen till eller upprättad hos myndigheten. 3 Lagstiftningen är teknikneutral vilket innebär att det inte har någon betydelse hur handlingar lagras. Alla allmänna handlingar omfattas, oavsett om det är traditionella pappershandlingar, e-post, databaser eller andra medier. Varje myndighet ska organisera sin dokumenthantering så att myndigheten upprätthåller god offentlighetsstruktur. Med det menas bland annat att inte blanda sekretesskyddade handlingar med offentliga, att alla handlingar i ett ärende ska finnas samlade och att ingen okontrollerad gallring sker. En ökad användning av e-post och IT-stöd har inneburit ett ökat behov av struktur på dokumenthanteringen och att fler personalgrupper får utbildning i offentlighetslagstiftningen. Arkivlagen Inom den kommunala förvaltningen ska det finnas en arkivmyndighet. 4 Kommunstyrelsen är arkivmyndighet om fullmäktige inte beslutat något annat. Arkivmyndigheten 1 2 kap, 3, Tryckfrihetsordning (1949:105) 2 Förvaltningslag (1986:223) 3 5 kap, 1, Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) 4 7, Arkivlag (1990:782) 3
ansvarar för slutarkivet och har till uppgift att utöva tillsyn över att kommunens övriga myndigheter följer rådande lagstiftning och bestämmelser. Varje myndighet ansvarar för vården av sitt arkiv och är skyldig att upprätta en arkivbeskrivning över vilka handlingar som finns i arkivet och för hur arkivet är organiserat. Arkivreglemente Kommunens arkivreglemente 5 gäller för kommunfullmäktige och kommunens myndigheter. Med myndigheter menas bland annat kommunstyrelsen, övriga nämnder och andra kommunala organ med självständig ställning, till exempel fullmäktigeberedningar och nämndutskott. Av reglementet framgår bland annat vilket ansvar respektive myndighet har för vården av arkiven. Kommunstyrelsen utpekas som arkivmyndighet. Varje myndighet ska upprätta en arkivbeskrivning som beskriver vilka slag av handlingar som kan finnas i arkivet och hur arkivet är organiserat. De ska också upprätta en arkivförteckning med en systematisk förteckning över de handlingar som förvaras i myndighetens arkiv. Vidare ska myndigheterna upprätta en dokumenthanteringsplan som beskriver myndighetens handlingar och hur dessa hanteras. Arkivbeskrivningar och arkivförteckningar Den arkivbeskrivning som vi tagit del av är från 1994 6. Några arkivbeskrivningar och arkivförteckningar enligt gällande arkivreglemente har inte kunnat presenteras för den nuvarande kommunorganisationen. Kommunstyrelsen och nämnderna har upprättade dokumenthanteringsplaner som uppdateras årligen. Registrering av allmänna handlingar Samtliga myndigheter, förutom Miljö- och byggnadsnämnden använder dokument- och ärendehanteringssystemet Lex för registrering av handlingar. I detta system är det i stort sett endast registratorerna som har behörighet att registrera ärenden och händelser. Inom socialförvaltningen har dock handläggarna behörighet att registrera händelser. Miljö- och byggnadsnämnden använder sig av systemet Miljöoch byggreda. I detta system är både registratorerna och samtliga handläggare behöriga att lägga upp ärenden och registrera händelser. Som stöd vid registreringen finns tillgång till lathundar. Huvuddelen av registreringen sker dock av registratorerna och det är endast i enstaka fall som handläggare har registrerat nya ärenden. Utöver ovan nämnda system finns ett antal andra system som används för registrering av specifika ärendetyper, till exempel e-avrop som används för upphandlingar, ecompanion som används för personalärenden, Procapita som används för personärenden. I de fall det kan antas att en uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut på grund av sekretess markeras detta genom en särskild anteckning systemen. 5 Arkivreglemente, reviderad av kommunfullmäktige 1995-04-03, 16 6 Kommunfullmäktige och kommunstyrelse med underorgan arkivbildande enheter 1994 och Beståndsförteckning 1994 4
Rutiner för hantering av post För hanteringen av post har det inom kommunen tagits fram en särskild kommunövergripande manual. 7 Vikten av att vara medveten om reglerna om offentlighet och sekretess framhävs även i en IT-säkerhetsinstruktion. 8 Av manualen framgår att all post som kommer till kommunen ska öppnas och ankomststämplas av registrator, under förutsättning att det finns en giltig fullmakt för öppnande av personligt adresserad post. Saknas fullmakt ansvarar den anställde för att inkomna handlingar skickas vidare för registrering. Inkomna eller upprättade handlingar ska enligt manualen alltid och skyndsamt lämnas till registratorn i den aktuella förvaltningen. I manualen betonas att handlingar som omfattas av sekretess alltid måste registreras. Vidare framgår exempel på vad som inte räknas som allmänna handlingar och vad som inte behöver registreras. Vid osäkerhet om hur en handling ska hanteras uppmanas de anställda att rådfråga registrator. Inom socialförvaltningen har det tagits fram en egen rutin för posthanteringen. 9 Denna rutin motsvarar i allt väsentligt den kommunövergripande rutinen. Rutiner för arkivering Av den kommunövergripande manualen för hantering av post framgår även att registrator ska meddelas när ett ärende är avslutat. Av arkivreglementet framgår att handlingar ska övertas av kommunarkivet när handlingarna inte behövs för den löpande verksamheten hos myndigheterna. Utlämnande av allmän handling I tryckfrihetsförordningen föreskrivs att en begäran om att få ta del av allmän handling ska behandlas skyndsamt. 10 För att uppfylla skyndsamhetskravet bör myndigheter lämna besked i en fråga om utlämning samma dag som begäran gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan undantagsvis vara nödvändigt för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Om begäran avser ett omfattande material är ytterligare dröjsmål ofrånkomligt. I första hand är det den som, enligt arbetsordning eller på grund av särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska denne låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. 11 En föredragande eller annan handläggare av ett ärende bör i normalfallet anses ansvara för vården av de handlingar som lämnats till denne. Samma sak bör anses gälla exempelvis en registrator eller arkivarie beträffande de handlingar som dessa har hand om. Den enskilde har rätt att vara anonym vid begäran om att få ta del av en allmän handling 12. 7 Manual för din hantering av post/e-post i ditt dagliga arbete 8 Författningssamling Nr KS 15a, Vägledande råd och bestämmelser för säkerhet, IT-säkerhetsinstruktion användare 9 Rutiner för post- och e-posthantering för socialförvaltningen 10 2 kap, 12, Tryckfrihetsordning (1949:105) 11 6 kap, 3, Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) 12 2 kap 14, Tryckfrihetsförordning (1949:105) 5
I de fall någon del av handlingen eller hela handlingen inte lämnas ut med hänvisning till sekretess ska den enskilde informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas. Även vid begäran om att få ett överklagbart beslut om sekretess kan göras anonymt. 13 Beslut om att inte lämna ut en handling ska vara skriftligt och inbegripa en beskrivning över hur man går tillväga för att överklaga beslutet. Beslutet ska fattas av myndigheten/nämnden eller av en tjänsteman på delegation 14. I Timrå kommun finns en kortfattad rutinbeskrivning för utlämnande av allmän handling. 15 Av rutinbeskrivningen framgår att Den befattningshavare som har hand om handlingen prövar i första hand utlämnandefrågan. Vid tveksamhet ska befattningshavare som har behörighet enligt delegation pröva utlämnandefrågan. Rutinbeskrivningen omfattar även exempel på beslut att inte utlämna handling inklusive överklagandehänvisning samt en beskrivning av hur överklagande ska hanteras. Test av rutiner för utlämnande av allmän handling För att kontrollera efterlevnaden till lagkrav avseende utlämnande av allmänna handlingar samt hur offentlighetsprincipen tillämpas har ett begränsat test av kommunens rutiner genomförts. Allmänna handlingar ur ett ärende per nämnd har begärts ut via e-post. För att kunna utesluta att utlämnandet av handlingarna sker mot bakgrund av revisorernas rätt att ta del av uppgifter 16 har begäran skickats från en anonym e-postadress. I samtliga fall har begäran besvarats samma dag eller dagen därpå och utan att rätten att vara anonym inskränktes. Begäran om att få ta del av handlingar har omfattat handlingar som antagits innehålla sekretessbelagda uppgifter. Det visade sig dock endast förekomma sådana uppgifter i två av de begärda handlingarna. Dessa ärenden avsåg ansökan om bostadsanpassningsbidrag samt parkeringstillstånd för rörelsehindrad. Bostadsanpassningsbidrag Ärenden om bostadsanpassningsbidrag lyder under sekretessbestämmelse där offentlighet är huvudregel och sekretess endast gäller om det kan antas att det uppkommer skada eller men om uppgiften röjs. 17 Frågan om utlämning hanterades av handläggaren av ärendet i samråd med chef och registrator. Samråd skedde även med jurister vid Sveriges Kommuner och Landsting och Boverket. Prövningen av om handlingarna kunde lämnas ut gjordes även mot bakgrund av dom i kammarrätten i Sundsvall 18. Handlingarna lämnades ut av nämndsekreterare/registrator inom föreskriven tidsfrist. Parkeringstillstånd för rörelsehindrade Ärenden om parkeringstillstånd för rörelsehindrade omfattas av 26 kap, 1, 4 st. i offentlighets- och sekretesslagen, en sekretessbestämmelse med strängare skaderekvisit. För dessa 13 KamR 7164-09 Beslut den 2009-11-16 14 6 kap, Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) 15 Tillvägagångssätt vid begäran om utlämnande av allmänna handlingar. 16 9 kap, 12 Kommunallag (1991:900) 10 kap, 17 och 11kap. 1 Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) 17 26 kap, 12 Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) 18 Mål nr 778-06 6
ärenden är sekretess huvudregel och sekretess råder om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. Begäran om att få ta del av handlingarna besvarades med ett beslut om avslag på begäran med tillhörande överklagandehänvisning. I beslutet hänvisades till sekretess enligt 21 kap, 1 i offentlighets och sekretesslagen. Denna paragraf innefattar ett svagare skaderekvisit än den paragraf som gäller för ärendetypen. Beslutet var undertecknat av ansvarig handläggare. Någon särskild delegation eller arbetsordning för denne handläggares rätt att fatta beslut om att inte lämna ut handling har inte kunnat uppvisas. Beslutsrätten har uttolkats av den kommunövergripande rutinen för utlämnande av handling utifrån att handläggaren både har hand om handlingen och delegation på att fatta beslut avseende ansökan om parkeringstillstånd. 7
3. Bedömning och rekommendationer Vi bedömer att kommunens hantering av allmänna handlingar inte är ändamålsenlig. Det arkivreglemente som finns inom kommunen har inte uppdaterats sedan 1995. Detta gör att hänvisningar till lagrum är inaktuella. Bland annat görs hänvisningar till sekretesslagen. Denna ersattes av offentlighets- och sekretesslagen i juni 2009. Av reglementet framgår även att det ska finnas både arkivbeskrivningar, arkivförteckningar och dokumenthanteringsplaner. Det är dock svårt att utläsa vad som skiljer mellan arkivförteckningar och dokumenthanteringsplaner. Granskningen visar att det saknas aktuella arkivbeskrivningar och arkivförteckningar för kommunstyrelsen och nämnderna. Viss information om kommunens arkiv och vart man ska vända sig för att få ta del av allmänna handlingar finns dock på kommunens webbplats. Syftet med lagkravet på beskrivning av myndigheternas allmänna handlingar 19 är den så kallade likställighetsprincipen, att allmänheten i stort sett ska ha samma möjligheter att söka efter allmänna handlingar som anställda vid myndigheten. Det är därför viktigt att kommunen har aktuella arkivbeskrivningar och arkivförteckningar/dokumenthanteringsplaner för att öka allmänhetens tillgång till allmänna handlingar. Vi har noterat att myndigheternas dokumenthanteringsplaner till viss del avviker från de råd som utges av samrådsgruppen (Sveriges Kommuner och Landsting och Riksarkivet) 20. I vissa fall strider dokumenthanteringsplanerna även mot gällande lagstiftning, exempelvis upphandlingslagstiftningens bestämmelser om bevarande av information och handlingar 21. De rutiner som kommunen har för utlämnande av allmänna handlingar behöver förtydligas. De stickprov som vi genomfört har visat att handlingar lämnas ut skyndsamt. Däremot finns behov av att förtydliga de rutiner som gäller vid sekretessprövning och beslut om att inte lämna ut allmänna handlingar. Om ett beslut att vägra att lämna ut en allmän handling fattats på lägre nivå än vad myndighetens arbetsordning/särskilt beslut föreskriver har inte sekretessprövningen skett på ett behörigt sätt. Konsekvensen av detta är att ett överklagbart beslut inte föreligger. Det är endast för kommunstyrelsen och socialnämnden som en delegation för beslut om offentlighet och sekretess har kunnat uppvisas. Beslutsrätten har i dessa fall delegerats till kommunchefen respektive biträdande förvaltningschef. Granskningen tyder även på att rutinerna för utlämnande av allmän handling inte är tillräckligt känd inom kommunen, endast 19 4 kap, 2 Offentlighets- och sekretesslag (2009:400) 20 www.samradsgruppen.se 21 9 kap., 13, Lag (2007:1091) om offentlig upphandling 8
två av förvaltningarna har hänvisat till denna rutin vid frågor om rutiner för utlämnande av allmän handling. Rekommendationer Utifrån genomförd granskning rekommenderar vi: att kommunens arkivreglemente ses över och uppdateras utifrån gällande lagstiftning. att gällande rutiner och regler görs tillräckligt kända bland förtroendevalda och berörda tjänstemän. att styrelsen och nämnderna säkerställer att beslut om att ej lämna ut allmänna handlingar sker i enlighet med myndighetens arbetsordning/särskilt beslut. att styrelsen och nämnderna upprättar aktuella arkivbeskrivningar och arkivförteckningar enligt gällande arkivreglemente. att arkivbeskrivningar, arkivförteckningar och dokumenthanteringsplaner utformas i enlighet med samrådsgruppens råd. att den kommunövergripande rutinen för utlämnande av handling förtydligas när det gäller sekretessprövning och beslut om att inte lämna ut allmänna handlingar. 9
4. Bilagor Bilaga 1 Intervjuade Maud Löfström Sandberg, Informationsassistent, Kommunledningskontoret Ewa Westberg, Informationsassistent, Kommunledningskontoret Annika Sjödin, Kommunsekreterare, Kommunledningskontoret Kristina Olofsson, Nämndsekreterare, Kultur- och teknikförvaltningen Rigmor Edelryd, Nämndsekreterare, registrator, Barn- och utbildningsförvaltningen Carina Hansson, Nämndsekreterare, registrator, Miljö- och byggkontoret Kerstin Åström, Registrator, administratör, Miljö- och byggkontoret Inger Ytterström, Nämndsekreterare, Socialförvaltningen 10
Med Deloitte avses en eller flera av Deloitte Touche Tohmatsu Limited, en brittisk juridisk person (Eng: limited by guarantee ), och dess nätverk av medlemsfirmor, som var och en är juridiskt åtskilda och oberoende enheter. För en mer detaljerad beskrivning av den legala strukturen för Deloitte Touche Tohmatsu Limited och dess medlemsfirmor, besök www.deloitte.com/about. Deloitte erbjuder tjänster inom revision, skatterådgivning, business consulting och finansiell rådgivning till offentliga och privata klienter inom en mängd branscher. Med ett globalt nätverk av medlemsfirmor i mer än 150 länder, kan Deloitte erbjuda spetskompetens av världsklass och djup lokal expertis för att hjälpa klienter med de insikter de behöver för att ta itu med sina mest komplexa utmaningar. Deloitte har 210 000 medarbetare i nätverket alla fast beslutna att bli standard of excellence. Detta dokument innehåller endast allmän information. Varken Deloitte Touche Tohmatsu Limited, dess medlemsfirmor eller deras närstående företag (gemensamt kallade "Deloittes Nätverk") lämnar råd eller tjänster genom denna publicering. Innan beslut fattas eller åtgärd vidtas som kan påverka din ekonomi eller din verksamhet, bör du konsultera en professionell rådgivare. Inget företag inom Deloittes Nätverk är ansvarigt för någon skada till följd av att man har förlitat sig på information i detta dokument. 2015 Deloitte AB