Utredningsuppdrag 1 (43) Upprättad av Väg- och järnvägsavdelningen Dnr/Beteckning TSG 2013-1541 Möjligheter att minska utsläppen av sot från arbetsmaskiner Uppdrag att analysera ett nationellt krav på partikelfilter i stora arbetsmaskiner
Utredningsuppdrag 2 (43) Innehåll FACKORDLISTA... 4 SAMMANFATTNING... 5 Uppdraget... 5 Inventering av stora arbetsmaskiner... 5 Partikelutsläpp från stora arbetsmaskiner... 5 Samhällsekonomisk analys... 6 Transportstyrelsens förslag... 6 1 INLEDNING... 7 1.1 Uppdraget... 7 1.2 Uppdragets genomförande... 8 2 BAKGRUND... 9 2.1 Avgränsningar... 9 2.2 Inventering av stora arbetsmaskiner... 9 2.3 Beräkning av partikelutsläpp... 10 2.4 Samhällsekonomisk analys... 12 2.4.1 Beskrivning av kostnader... 13 2.4.2 Resultat... 14 2.5 Förhållande till EU rätt... 15 2.5.1 Frirörlighet av vara... 15 2.5.2 Miljöskydd... 16 2.5.3 Nationellt krav på utsläpp av partiklar från stora arbetsmaskiner... 16 2.6 Emissionskrav för arbetsmaskiner... 17 2.6.1 Gemensamma EU bestämmelser... 17 2.6.2 Övriga... 18 2.6.3 Kommande krav i EU... 20 2.7 Partikelfilter... 20 2.7.1 Eftermontering av emissionsreningssystem... 21 3 TRANSPORTSTYRELSENS FÖRSLAG... 22 3.1 Synpunkter från branschen... 22 3.2 Analys... 23 3.3 Sanktionsavgift... 25 4 KONSEKVENSUTREDNING... 26 4.1 Vad är problemet/anledningen till regleringen?... 26 4.2 Vad blir effekterna om någon lösning på problemet/någon reglering inte kommer till stånd... 26 4.3 Vad ska uppnås... 27 4.4 Vilka möjliga lösningar finns... 27
Utredningsuppdrag 3 (43) 4.4.1 Regleringsalternativ... 27 4.4.2 Alternativ som inte innebär reglering... 28 4.5 Samhällsekonomisk analys... 28 4.5.1 Företag... 28 4.5.2 Konsumenter... 31 4.5.3 Statens finanser... 31 4.5.4 Samhället i övrigt... 31 4.5.5 Myndigheter och övrig offentlig förvaltning... 31 4.5.6 Sammanställning av de samhällsekonomiska konsekvenserna... 31 4.6 Fördelningsanalys... 33 4.7 Analys av transportpolitisk måluppfyllelse... 33 4.8 Vad är förslaget... 33 4.9 Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler Sverige ska följa... 34 4.10 Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser... 35 5 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG... 37 6 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR... 41 BILAGA... 43 1. Rapport IVL... 43 2. Samhällsekonomisk analys... 43
Utredningsuppdrag 4 (43) Fackordlista I rapporten används följande begrepp. Begrepp Mobila maskiner Traktorer Arbetsmaskiner EUF fördraget Stora arbetsmaskiner EU direktiv 97/68/EG EU direktiv 2000/25/EG BC IVL Betydelse Transportabel industriell utrustning, eller ett mobilt fordon med eller utan karosseri som inte är avsett att användas för transporter på väg av personer eller gods som drivs av en förbränningsmotor. Militära maskiner, fartyg och lokomotiv är exkluderade. Jordbruks- och skogsbrukstraktorer. Generellt begrepp. Omfattar mobila maskiner och traktorer oavsett effekt. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Mobila maskiner och traktorer med en effekt över 560 kw. Europaparlamentets och Rådets direktiv 97/68/EG av den 16 december 1997 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från förbränningsmotorer som skall monteras i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg. Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/25/EG av den 22 maj 2000 om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga föroreningar från motorer avsedda för jordbruks- eller skogsbrukstraktorer och om ändring av rådets direktiv 74/150/EEG. Sot (Black Carbon) Svenska Miljöinstitutet, tidigare Institutet för vatten- och luftvårdsforskning. UNECE CO 2 NO x United Nations Economic Commission for Europé, FN organ som bland annat tar fram tekniska reglementen på transportområdet. Koldioxid Kväveoxider
Utredningsuppdrag 5 (43) Sammanfattning Uppdraget Transportstyrelsen har i detta uppdrag: Inventerat antalet och granskat hur stora arbetsmaskiner används i Sverige. Beräknat utsläppen av partiklar från de identifierade stora arbetsmaskinerna. Gjort en samhällsekonomisk analys av införandet av ett nationellt krav på användning av partikelfilter på stora arbetsmaskiner. Baserat på detta har Transportstyrelsen tagit fram författningsförslag av hur ett nationellt krav på partikelutsläpp från stora arbetsmaskiner kan införas i Sverige. Underlaget kan användas för att senare anmäla författningsförslaget till EU kommissionen. Inventering av stora arbetsmaskiner I Sverige används cirka 180 stora arbetsmaskiner inom den avgränsning som gjorts i uppdraget. Det vill säga arbetsmaskiner som har en motoreffekt överstigande 560 kw samt där maskintypen omfattas av EU regelverket om emissioner från arbetsmaskiner. EU regelverket är idag dock begränsat till motorer mellan 19 och 560 kw när det gäller dieseldrivna motorer. Det pågår en revidering av regelverket med ambition att stora arbetsmaskiner ska omfattas av EU gemensamma emissionskrav. Av de identifierade stora arbetsmaskinerna används cirka 80 i gruvindustrin. Den årliga drifttiden för maskinerna i gruvindustrin är dominerande, där de har en årlig drifttid mellan 6500 och 7000 timmar per maskin och används främst som hjullastare och truckar för lastning respektive transport av malm. Partikelutsläpp från stora arbetsmaskiner Beräkningar av partikel- och sotemissioner har genomförts dels utifrån IVL:s inventering och dels utifrån branschens egna uppgifter. Dessa beräkningar visar att de inventerade maskinerna släpper ut mellan 52 och 141 ton sotpartiklar årligen. Anledningen till olikheten i uppgifterna består främst i vilken emissionsfaktor som används. Den lägre emissionsfaktorn representerar laboratorieförhållanden medan den högre speglar verklig drift i fält. Om partikelfilter installeras på dessa maskiner så skulle emissionerna istället hamna på mellan 5 och 14 ton årligen.
Utredningsuppdrag 6 (43) Samhällsekonomisk analys En ansats har gjorts för att beräkna de samhällsekonomiska kostnader och nyttor som uppstår till följd av en reduktion av utsläppen. Dagens utsläpp av sot från dessa maskiner beräknas kosta samhället mellan ca 40 till ca 376 miljoner kronor årligen. En uppskattning av kostnader och nyttor till följd av en reglering av partikelutsläpp från stora arbetsmaskiner har med avseende på statens finanser, företagens kostnader och myndigheternas administrativa kostnader. Den totala samhällsekonomiska nyttan av att reducera dessa utsläpp med partikelfilter efter avdragna kostnader beräknas till mellan ca 372 och ca 6 531 miljoner kronor över en 20-årsperiod. Transportstyrelsens förslag Transportstyrelsen bedömer att det är förenligt med EU rätten med hänsyn till miljöskydd att införa ett nationellt krav på partikelutsläpp från stora arbetsmaskiner. Det finns fördelar med att införa ett krav på partikelutsläpp jämfört med att införa krav på att använda partikelfilter. Regelverket blir då teknikneutralt och är i linje med principerna för hur emissionsregelverk ser ut för andra arbetsmaskiner inkluderat vägfordon. Kravet på partikelutsläpp från stora arbetsmaskiner införs i förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner. Istället för att införa ett krav på att partikelfilter ska användas på stora arbetsmaskiner föreslår Transportstyrelsen att det för att använda en stor arbetsmaskin införs ett gränsvärde för partikelutsläpp på 0.04 g/kwh. Förordningen innehåller idag emissionskrav för de arbetsmaskiner som omfattas av de gemensamma EU bestämmelserna. När ändringen av förordningen träder i kraft kan en användare av stora arbetsmaskiner i praktiken välja mellan att installera ett godkänt partikelfilter eller använda en motor som uppfyller emissionskrav motsvarande de som gäller för steg 4 i USA. Steg 4 blir obligatoriskt krav från 2015 för motorer till stora arbetsmaskiner i USA. Under slutfasen av uppdragets beredning har frågan väckts om behovet av att Transportstyrelsen ska ges ett bemyndigande att även kunna utfärda föreskrifter om och därefter kunna påföra sanktionsavgift baserat på efterlevnaden av de krav som det föreslagna regelverket föreskriver. Transportstyrelsens bedömning är att det bör göras och att det kräver en egen och mer detaljerad utredning. Det har dock ansetts viktigt att påpeka detta i den här rapporten.
Utredningsuppdrag 7 (43) 1 Inledning 1.1 Uppdraget I ett regeringsbeslut av den 7 november 2013 har Transportstyrelsen fått i uppdrag att analysera hur ett nationellt krav på partikelfilter i stora arbetsmaskiner förhåller sig till EU-rättens regler om fri rörlighet på den inre marknaden. I uppdraget ingår att analyserade samhällsekonomiska konsekvenserna av ett införande av ett nationellt krav på partikelfilter i stora arbetsmaskiner. En analys som särskilt ska beakta kostnaderna för de företag som använder stora arbetsmaskiner. Redovisningen ska innehålla följande: en inventering av antalet stora arbetsmaskiner i Sverige samt en granskning av hur de används, nödvändiga författningsförslag för att införa nationella krav, en konsekvensutredning som särskilt beaktar förslagets konsekvenser för handel med andra länder, och det underlag som senare behövs för en anmälan av författningsförslaget till EU kommissionen. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljödepartementet) senast den 30 maj 2014, denna tidpunkt har dock ändrats till 13 juni 2014 enligt överenskommelse med Regeringskansliet. Transportstyrelsen redovisade den 28 maj 2013 uppdraget från regeringen att göra en kartläggning av utsläppen av sot från arbetsmaskiner vilket inkluderade förslag till åtgärder för att minska utsläppen av sot från dessa. Ett av förslagen till åtgärder som bedöms ha störst potential att över tid minska utsläppen av sot från diesel drivna arbetsmaskiner är att införa ett nationellt krav att installera partikelfilter på motorn i stora arbetsmaskiner. Arbetsmaskiner med en motoreffekt som överstiger 560 kw omfattas idag inte av EU bestämmelserna om utsläpp från arbetsmaskiner. En nationell reglering i Sverige kan fungera som förebild för utvecklingen av regelverket i EU. EU kommissionen har nyligen meddelat att en revidering av EU direktiv 97/68EG har påbörjats, men förväntar inte att ett förslag kommer att presenteras under de närmaste åren.
Utredningsuppdrag 8 (43) Sot i luften är en kortlivad klimatpåverkande luftförorening som har en betydande hälsopåverkan. Aktuell forskning har visat att utsläppen av svart sot också väsentligen påverkar klimatet. Utsläpp av sot påverkar hälsan hos dem som utsätts för utsläppen men har även betydelse för möjligheterna att nå flera av miljökvalitetsmålen, till exempel Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft och God bebyggd miljö. Sot omfattas inte av några internationella bestämmelser på klimatområdet, men i maj 2012 beslutades att sot ska inkluderas bland de ämnen som regleras av FN:s konvention om långväga gränsöverskridande luftföroreningar (Convention om Long-Range Transboundary Air Pollution, CLRTAP). Sverige är engagerade i CLRTAP men även i koalitionen om kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (CCAC), vilket även inkluderar sot. Initiativet till CCAC togs av Sverige tillsammans med FN:s miljöprogram (ENEP), Mexico, USA, Canada, Ghana och Bangladesh. Medverkande i koalitionen bygger på att de deltagande länderna vidtar åtgärder för att minska utsläpp av kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar och ger finansiellt stöd till insatser i utvecklingsländer. Utsläpp av sot från stora arbetsmaskiner utgör en stor del av utsläppen av sot till luften. Det finns därför potential att ett införande av ett nationellt krav på partikelfilter i stora arbetsmaskiner kan ge betydande effekter i minskade utsläpp av sot till luften. 1.2 Uppdragets genomförande Uppdraget har genomförts i en mindre arbetsgrupp på Transportstyrelsen. Under arbetets gång har synpunkter inhämtats från ägare, användare och leverantörer av maskiner samt partikelfiltertillverkare. Inventering och granskning av hur stora arbetsmaskiner används har IVL utfört på uppdrag av Transportstyrelsen.
Utredningsuppdrag 9 (43) 2 Bakgrund 2.1 Avgränsningar Arbetsmaskiner med motorer som har en motoreffekt överstigande 560 kw används i många olika applikationer. Detta uppdrag har avgränsats till de arbetsmaskiner som faller under definitionen i EU direktiv 97/68/EG, trots att motorn idag inte omfattas av det regelverket. Direktivet omfattar endast motorer med motoreffekt mellan 19 och 560 kw för kompressionstända motorer (dieseldrivna) och motorer med motoreffekt under 19 kw för gnisttända motorer (bensindrivna). Motorer till militära maskiner, fartyg och lokomotiv har uteslutits från uppdraget. Det vill säga uppdraget har fokuserat på arbetsmaskiner och mobila generatorer. För att beräkna utsläppen av sot används emissionsfaktorer. För detta uppdrag har emissionsfaktorerna hämtats från Guidebook 1. På grund av att motorer till stora arbetsmaskiner saknar emissionskrav har en emissionsfaktor för oreglerade motorer valts. Endast en region i världen har emissionskrav på motorer till stora arbetsmaskiner. Det har inte kunnat styrkas att motorer är emissionsreglerade i Sverige eller den del av världen som saknar emissionskrav. Därför är det rimligt att använda en emissionsfaktor för oreglerade motorer. 2.2 Inventering av stora arbetsmaskiner För inventeringen har information samlats in via kontakter med branschorganisationer, arbetsmaskinleverantörer och användare. Ytterligare information om hur inventeringen gjorts återfinns i bilaga 1, Rapport IVL. De typer av arbetsmaskiner som påträffades vid inventeringen var hjullastare, gruvtruckar, slaghackar, exakthackar samt generatorer. I Tabell 1 anges resultatet av inventeringen som antal av varje maskintyp, var de används, motoreffekt, geografisk placering, om de används i stad eller på landsbygd samt uppskattad årlig driftstid. 1 Guidebook 2013. EMEP/EEA air pollutant emission inventory guidebook 2013. Non-road mobile sources and machinery
Utredningsuppdrag 10 (43) Bransch Typ Antal Installerad Effekt (kw) Geografisk placering Tätort/ Landsbygd Typisk drifttid per maskin (h/år) Gruv industri Hjullastare 10 597-1176 Främst norra Sverige Truck 72 700-2536 Främst norra Sverige Landsbygd 6500-7000 Landsbygd 6500-7000 Jordbruk Slaghack 2 565-793 Södra Sverige Exakt hack 2 650 Södra Sverige Landsbygd 150 Landsbygd <150 Elnäts bolag Generator Ca 22 616-1516 Hela Sverige Tätort och Landsbygd 50-209 Övriga Generator Ca 75 576-950 Hela Sverige Tätort och branscher a Landsbygd 50 a Övriga branscher inkluderar byggindustrin, flygplatser, telecom, event, industrier, kraftbolag, asfaltsläggning och bergkross. Tabell 1: Resultat av inventering uppdelat på bransch, maskintyp, motoreffekt, placering och drifttid. 2.3 Beräkning av partikelutsläpp I uppdraget har emissionsberäkningar genomförts för att kunna bestämma storleken på klimatpåverkan. Detta i sin tur ligger till grund för de samhällsekonomiska beräkningarna. Beräkningen av emissioner har dels genomförts av IVL på uppdrag av Transportstyrelsen och dels en alternativ beräkning genomförd av Transportstyrelsen genom de uppgifter branschen har inkommit med. IVL har utifrån sina insamlade uppgifter om beståndet och användningen kunnat beräkna emissioner med hjälp av för Europa vedertagna bränsleförbruknings- och emissionsfaktorer via Guidebook 2013 2. Branschen har lämnat in uppgifter där de mer i detalj analyserat driftsdata från de maskiner som används. Här finns uppgifter om medelbelastning, bränsleförbrukning, drifttid, med mera. Utifrån dessa uppgifter har Transportstyrelsen kunnat utföra den alternativa beräkningen av partikelemissionerna. Branschuppgifterna täcker inte alla inventerade 2 EMEP/EEA air pollutant emission inventory guidebook 2013. Non-road mobile sources and machinery.
Utredningsuppdrag 11 (43) maskiner så de som ligger utanför branschens uppgifter har beräknats enligt samma metod som IVL använt. För att utifrån partikelemissionerna få fram mängden sot så har en faktor 50 procent från Guidebook 2013 använts. I tabellen nedan redovisas resultatet av emissionsberäkningarna och här är det emissionerna i nuläget som avses. IVL 141 Branschen 52 BC ton/år Tabell 2: Emissioner av sot i nuläget (2014) från stora arbetsmaskiner i Sverige (>560 kw) enligt IVL och enligt uppgifter från branschen. Av central betydelse i sammanhanget är vilken emissionsfaktor som används vid emissionsberäkningarna. Den faktor som IVL använder representerar ett uppskattat genomsnitt av de befintliga maskinerna vid verklig användning. Man har alltså bedömt hur mycket de släpper ut vid drift i fält och inte i laboratorium. Det är stor skillnad mellan vad en motor presterar i form av emissioner i ett laboratorium jämfört med när den arbetar i en maskin ute i fält där temperatur, körmönster och annat har en stor påverkan. Beräkningarna utifrån branschens uppgifter tar inte hänsyn till dessa yttre faktorer utan dessa har gjorts med emissionsfaktorer i enlighet med vad motorerna skulle klara som nya vid ett motorprov i laboratorium. Branschen har rapporterat att deras motorer ska klara USA-kraven enligt steg II vilket ger en emissionsfaktor för partiklar på 0.2 g/kwh. IVL har istället använt emissionsfaktorn 1.03 g/kwh. Häri ligger den stora skillnaden mellan beräkningarna. För att begränsa dessa emissioner av sot kan ett partikelfilter eftermonteras. I beräkningarna har Transportstyrelsen antagit att dessa filter reducerar partikelmassan med 90 procent. Även det är en vedertagen faktor att räkna med och den används i UNECE och Schweiz regler för eftermontering av partikelfilter. Appliceras denna reduktion av partiklarna så kommer emissionerna att bli enligt tabellen nedan. Ett ytterligare sätt att reducera partikelemissionerna vore att kräva att alla maskiner ska uppfylla krav motsvarande steg 4 i USA vilka träder ikraft 2015. I tabellen nedan redovisas även det alternativet. Dock ska det sägas att även denna beräkning representerar laboratorieförhållanden och är alltså betydligt mer optimistisk än IVL:s siffra.
Utredningsuppdrag 12 (43) IVL DPF Branschen DPF BC ton/år Steg IV 5 Tabell 3: Emissioner av sot (BC) efter att partikelfilter installerats på samtliga stora arbetsmaskiner. Steg IV innebär att alla maskiner klarar USA:s kommande krav enligt steg 4. 2.4 Samhällsekonomisk analys I uppdraget har det gjorts en ansats för att beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna och nyttorna till följd av en reglering av partikelemissionerna för stora arbetsmaskiner. För att kunna beräkna nyttan av minskade partikelemissioner så krävs att det går att bestämma ett pris för samhället när det gäller utsläppen av partiklar. Hittills har samhällsekonomiska kalkyler endast tagit hänsyn till kostnader knutna till hälsoproblem till följd av partikelemissioner. Därmed har dessa kostnader endast uppstått i tätbebyggelse. I det här uppdraget fokuseras det på den delmängd av partikelemissionerna som orsakar uppvärmning av klimatet, svarta sotpartiklar. Eftersom de maskiner som har inventerats i det här uppdraget uteslutande opererar utanför tättbebyggt område så är det enbart klimateffekten som beaktas här. För att bestämma priset på ett kg utsläppt sot så har en koppling till CO 2 etablerats. För CO 2 finns det ett accepterat pris som används vid samhällsekonomiska analyser inom ASEK-samarbetet. För att kunna göra kopplingen mellan CO 2 och sot så har klimateffekterna jämförts på olika tidshorisonter. Eftersom sot har en klimateffekt som avtar snabbare jämfört med CO 2 så blir det olika samband beroende på vilken tidshorisont man räknar med. Klimateffekten mäts i GWP 3 som anger vilken potentiell uppvärmningsförmåga utsläppet har. Med hjälp av GWP går det att jämföra klimatpåverkan mellan olika klimatpåverkande gaser vid en viss tidshorisont. I tabellen nedan presenteras GWP för CO 2 och sot för 20 respektive 100 års tidshorisont. 14 5 3 Global Warming Potential
Utredningsuppdrag 13 (43) GWP (20 år) GWP (100 år) CO 2 1 1 BC (sot) 2900 830 Tabell 4: Global uppvärmningspotential (GWP) för CO 2 och BC (sot) på 20 respektive 100 års sikt [referens]. Här kan man se att sotet påverkar klimatet 2900 gånger mer än CO 2 på 20 års sikt och 830 gånger mer på 100 års sikt. Därmed kan man räkna om priset för CO 2 med dessa faktorer och få fram ett pris på sot, se tabellen nedan. Värde 20 år Värde 100 år CO 2 (enl ASEK) 1.27 kr/kg 1.27 kr/kg Sot 3683 kr/kg 1054 kr/kg Tabell 5: Samhällsekonomiskt värde av utsläpp relaterat till klimatpåverkan. Transportstyrelsen har valt att göra beräkningar med både 20- och 100- årsvärdena på grund av att det kan finnas stora osäkerheter inbyggda i dessa värden. Osäkerheterna består främst i att det finns ganska varierande forskningsresultat när det gäller klimatpåverkan från sotpartiklar. De värden som används här kommer från endast en vetenskaplig publikation, även om den i sin tur baserades på ett flertal studier. Det är också den enda identifierad publikation som redovisar sambandet i GWP mellan olika klimatdrivande ämnen. Det finns också osäkerheter när det gäller andelen sot i emissionerna. Det beror på att det inte har gjorts någon större mängd mätningar. Dock är sotandelen för dieselavgaser som används här vedertagen inom Europa och finns med i Guidebook 4. 2.4.1 Beskrivning av kostnader Nedan beskrivs olika aktörers kostnader och vad de beror på. Företag En ökad bränsleförbrukning till följd av partikelfiltret är den tyngsta kostnaden över tid för användare av stora arbetsmaskiner. Ökningen är dock tilltagen i överkant och är förmodligen i praktiken betydligt lägre. I beräkningarna är ökningen satt till 2procent, men det finns provrapporter 4 EMEP/EEA air pollutant emission inventory guidebook 2013. Non-road mobile sources and machinery
Utredningsuppdrag 14 (43) från provningar av normala filter som Transportstyrelsen har tagit del av där ökningen stannar på 1procent. Investeringar i filter blir den näst största kostnaden för användare av stora arbetsmaskiner enligt beräkningarna. Här har filtertillverkare lämnat in uppskattade kostnader för filter inklusive utvecklingskostnader, livslängd och service. Installationen har uppskattats genom att tiofaldiga kostnaden för installation för en vanlig maskinstorlek. Vid analysen har en extra filterinsats per maskin räknats med för att undvika maskinstillestånd vid service. Konsumenter Det finns inga uppskattade kostnader för konsumenter Statens finanser Staten får en extra inkomst i form av skatteintäkter till följd av ökad drivmedelsförbrukning. Samhället i övrigt Här summeras de nyttor och kostnader som uppkommer på grund av ökade respektive minskade utsläpp. Till följd av regleringen kommer utsläppen av sot att minska kraftigt vilket räknas som en nytta för samhället. Däremot kommer CO 2 -utsläppen att öka något på grund av ökad bränsleförbrukning. Myndigheter och andra offentliga organ Regleringen kommer att kräva en del resurser ifrån myndigheter och det är främst Transportstyrelsen som drabbas. Det vill säga insatser i form av tillsyn, stöd till företagen och godkännande av filter. Dessa insatser beräknas dock bli blygsamma i förhållande till de resurser som Transportstyrelsen lägger på typgodkännande av andra produkter i dag. 2.4.2 Resultat De samhällsekonomiska beräkningarna genomfördes som tre olika alternativ med olika indata. De tre alternativa beräkningarna benämns Hög BC, Låg BC och Branschen, där branschen också är beräknat med låg BC. Indata skiljer sig när det gäller värderingen av sotets klimatpåverkan och storleken på emissionsfaktorn som styr mängden beräknade sotutsläpp. I alternativet Branschen är maskinernas belastningsgrad, bränsleförbrukning och arbetstid hämtade ifrån branschens egen uppföljning utifrån mätningar av maskinernas verkliga arbete. I de två andra alternativen har uppgifter från IVL använts. Eftersom branschens siffror visade på en lägre bränsleförbrukning jämfört med uppgifterna från IVL så blev kostnaderna för företagen i form av ökad bränsleförbrukning också lägre i det alternativet. För att hantera framtida kostnader så har nuvärdesmetoden använts.
Utredningsuppdrag 15 (43) Berörd aktör Värderade effekter/prissatta konsekvenser Nettoeffekt i miljoner kr under 20 år Hög BC Låg BC Bransch, låg BC Företag - 648-648 - 526 Konsumenter Ej skattat Statens finanser Samhället i övrigt Myndigheter och andra offentliga organ 213 213 213 6 968 1 929 687-2 - 2-2 Totalt 6 531 1 425 306 Tabell 6: Resultatet av de samhällsekonomiska beräkningarna. Sammanställning av kostnader för de kommande 20 åren. Alla alternativen pekar på god samhällsekonomisk lönsamhet. 2.5 Förhållande till EU rätt 2.5.1 Frirörlighet av vara Av artikel 36 EUF fördraget framgår vilka undantag från inremarknadsfriheterna i artiklarna 34 och 35 EUF fördraget som av vissa skäl kan motiveras. - Bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 ska inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt Alla åtgärder måste respektera proportionalitetsprincipen. Bevisbördan för att motivera de åtgärder som antas enligt artikel 36 EUF fördraget ligger hos medlemsstaterna (dom av den 8 november 1979 i mål 251/78, Denkavit Futtermittel), men när en medlemsstat lägger fram övertygande bevis är det
Utredningsuppdrag 16 (43) upp till kommissionen att visa att de vidtagna åtgärderna inte är lämpliga i just det fallet (dom av den 14 december 2000 i mål C-55/99, kommissionen mot Frankrike) Folkhälsoskyddet kan inte åberopas om åtgärdens verkliga syfte är att skydda den inhemska marknaden, även om det i avsaknad av harmonisering är upp till en medlemsstat att avgöra skyddsgraden. De åtgärder som antas måste vara proportionerliga, dvs. begränsade till vad som krävs för att uppnå det legitima målet om att skydda folkhälsan. Åtgärderna i fråga måste dessutom vara välgrundade och grundas på tillräckliga bevis, data (tekniska, vetenskapliga, statistiska, näringsmässiga) samt övrig relevant information (dom av den 5 februari 2004 i mål C-270/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. 1559) och av den 15 november 2007 i mål C- 319/05, kommissionen mot Tyskland (REG 2007, s. I-9811)). 2.5.2 Miljöskydd Miljöskydd nämns inte uttryckligen i artikel 36 EUF fördraget men domstolen har framhållit att det utgör en dominerande tvingande hänsyn. Domstolen anser att miljöskyddet utgör en av gemenskapens viktigaste målsättningar, och som sådan kan rättfärdiga vissa inskränkningar i principen om fri rörlighet för varor (dom av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen mot Danmark). Det finns även en stark koppling mellan miljöskyddet och skyddet av människors liv och hälsa (199). I takt med den vetenskapliga utvecklingen och allmänhetens ökade medvetenhet åberopas detta skäl allt oftare. Att miljömotiveringar åberopas oftare innebär inte att domstolen anser att detta skäl är tillräckligt för att motivera vilken åtgärd som helst. De senaste åren har domstolen vid flera tillfällen bekräftat att folkhälso- och miljöskäl inte alltid är tillräckliga för att hindra den fria rörligheten för varor. I flera domar har domstolen bekräftat kommissionens ståndpunkt att de nationella åtgärderna inte stod i proportion till syftena eller att det saknades bevis för att den påstådda risken förelåg. (domarna i 1) mål C-319/05, kommissionen mot Tyskland (REG 2007, s. I-9811), 2) mål C- 186/05, kommissionen mot Sverige (ej offentliggjord i rättsfallssamlingen), 3) mål C-297/05, kommissionen mot Nederländerna (REG 2007, s. I-7467), 4) mål C-254/05, kommissionen mot Belgien (REG 2007, s. I-4269), 5) mål C-432/03, kommissionen mot Portugal (REG 2005, s. I-9665), 6) mål C- 114/04, kommissionen mot Tyskland med flera). 2.5.3 Nationellt krav på utsläpp av partiklar från stora arbetsmaskiner Det är Transportstyrelsens uppfattning att ett nationellt krav för stora arbetsmaskiner kan utgöra en direkt diskriminerande åtgärd och därmed vara i strid med artikel 34 i EUF fördraget. Det är vidare Transportstyrelsens uppfattning att kravet är en sådan nationell åtgärd som omfattas av artikel
Utredningsuppdrag 17 (43) 36 i EUF fördraget och därmed utgör sådan tvingande hänsyn till skyddet för miljö och människors hälsa att det skulle vara tillåtet med den eventuella begränsning för gränsöverskridande handel det nationella kravet medför. De stora arbetsmaskiner som omfattas av förslaget uppgår i dag till cirka 70-80 stycken. Dessa arbetsmaskiner är inte registrerade för vägtrafik och är geografiskt lokaliserade till några få gruvbolag i Sverige. Den andel av det totala utsläppet av partiklar som dessa få arbetsmaskiner står för är betydande. Den negativa effekt som dessa partiklar har på miljön är väl vetenskapligt dokumenterat. Ett krav på begränsning av partikelutsläppen skulle därför ge en mycket stor positiv effekt på miljön. Effekten de minskade utsläppen av sot och den samhällsekonomiska vinst ett sådant krav får således anses i högsta grad vara nödvändig för att uppnå denna målsättning. Bestämmelsen i sig får anses vara icke-diskriminerande då den tillämpas på alla aktuella arbetsmaskiner som är i drift. De arbetsmaskiner som kan tänkas tillföras arbetsmaskinparken i framtiden levereras huvudsakligen direkt från USA. Någon import av arbetsmaskiner med denna motoreffekt från andra medlemsstater har inte skett tidigare i nämnvärd omfattning och förväntas inte göra det heller i den närmsta framtiden. Vid det fallet att svenska arbetsmaskiner som tagits i bruk exporteras till en annan medlemsstat så utgör de nationella kraven inget hinder för export till andra medlemsstater. Sammanfattningsvis kan Sverige, inför kommissionen, lägga fram vederhäftig och övertygande bevisning om det miljöskydd som åtgärden uppnår. Även att åtgärden inte går utöver vad som är nödvändig för att uppnå målet, är tillämplig på ett icke-diskriminerande sätt och är endast ägnad att säkerställa detta mål. 2.6 Emissionskrav för arbetsmaskiner 2.6.1 Gemensamma EU bestämmelser Genom EU direktiven 97/68/EG och 2000/25/EG finns det harmoniserade bestämmelser om: åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga emissioner från motorer som skall monteras i mobila maskiner som inte är avsedda att användas för transporter på väg, och om åtgärder mot utsläpp av gas- och partikelformiga emissioner från motorer avsedda för traktorer. Direktiven omfattar arbetsmaskiner med en effekt av 18-560 kw och gäller för typgodkännande och när nya motorer och maskiner sätts på marknaden. Syftet med direktiven är att tillnärma medlemsstaternas bestämmelser om utsläppskrav och typgodkännandeförfaranden för motorer som ska installeras i mobila maskiner som inte är avsedda att användas på väg och i
Utredningsuppdrag 18 (43) traktorer. De ska bidra till att den inre marknaden fungerar väl och samtidigt skydda miljön och människors hälsa. Genom bestämmelserna i direktiven begränsas motorers högsta tillåtna utsläppsmängder för kolmonoxid, kolväten, kväveoxider (NO x ) och partikelmassa (PM). Sot är en delmängd av partikelmassan. Kraven har införts i flera steg, I till IV. De motorer som sätts på marknaden nu ska minst uppfylla steg IIIB, steget omfattar dock inte motorer under 37 kw. Direktiv 97/68/EG och 2000/25/EG är genomförda i den svenska lagstiftningen genom lagen (1998:1707) om åtgärder mot buller och avgaser från mobila maskiner och förordning (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner. 2.6.2 Övriga Schweiz Schweiz tillämpar EU bestämmelserna om utsläpp av gas- och partikelformiga emissioner i direktiven 97/68/EG för arbetsmaskiner som används på byggarbetsplatser, så kallade baustellen och arbetsmaskiner kan köra på väg. Som komplement införde Schweiz 2009 nationell lagstiftning 5 om partikelutsläpp från arbetsmaskiner på byggarbetsplatser. Syftet med lagstiftningen är att minska människors exponering av cancerframkallande ämnen. Kraven gäller arbetsmaskiner som används på byggarbetsplatser och innebär att sådana maskiners partikelutsläpp inte får överskrida ett föreskrivet antal. Kraven omfattar nyare maskiner och kommer att omfatta även äldre. Det handlar alltså om krav utöver EU-direktiv 97/68/EG och reglerar även användandet av arbetsmaskinen. Schweiz är dock inte medlemmar i EU. För att visa att arbetsmaskinen uppfyller de schweiziska kraven finns två alternativ: 1. Att genomföra laboratorieprov av motortypen. Alternativet kan i praktiken utnyttjas av motortillverkare för nya maskiner genom typgodkännande enligt relevant emissionslagstiftning. 2. Att utrusta maskinen med ett partikelfilter som finns med i listan över godkända filter (Partikelfilterliste BAFU). Enligt Bundesamt für Umwelt (BAFU) 6 har kraven lett till att nya anläggningsmaskiner utrustas med partikelfilter trots att de harmoniserade 5 Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV) 6 Broschyr: Less soot from diesel engines (2012) http://www.bafu.admin.ch/publikationen/publikation/01671/index.html?lang=en
Utredningsuppdrag 19 (43) EU-bestämmelserna inte ställer det kravet. Det innebär att maskinköparen inte behöver eftermontera partikelfilter. Testmetoder för att godkänna partikelfilter för BAFU listan finns också. Ställer bland annat krav på utsläpp av partikelantal samt krav på hållbarhet i drift. USA I USA har det funnits emissionskrav på stora arbetsmaskiner under en längre tid. Kraven har fasats in i flera steg. Steg 3 infördes inte för stora arbetsmaskiner. Steg 4 infördes istället i två faser där första fasen med lägre krav på NMHC och partikel utsläpp infördes 2011 och den senare fasen införs från 2015. Emissionskraven i USA gäller inte för en enskild motortyp. En motortillverkare har möjlighet att omfördela, spara vissa motortyper till ett annat år samt utföra handel med motortyper. Det innebär i princip att det samlade medelvärdet av motortillverkarens motortyper ska uppfylla emissionskraven. I EU ska en motortillverkare uppfylla emissionskraven för alla motortyper. Steg för införande CO g/kwh NMHC g/kwh NO x g/kwh PM g/kwh 1 2000 11.4 1.3 a 9.2 0.54 2 2006 3.5 6.4 b 0.2 4 2011 Generatorer över 900 kw 3.5 0.40 0.67 0.10 Övriga motorer 3.5 0.4 3.5 0.10 2015 Generatorer 3.5 0.19 0,67 0.03 a Enheten är HC. b Enheten är NMHC + NO x. Övriga motorer 3.5 0.19 3.5 0.04 Tabell 7: Federala emissionskrav och datum för införande av emissionsstegen för stora arbetsmaskiner i USA. Gränsvärden anges i g/kwh som är samma enhet som används för emissionskrav på motorer i EU regelverket, både vägfordon och arbetsmaskiner. En jämförelse av regelverken mellan USA och EU visar att det inte så stor skillnad. Båda regelverken använder samma testcykel. Det som skiljer är bestämmelser om testlaboratorier och mätutrustning.
Utredningsuppdrag 20 (43) Testcykeln är specificerad i ISO 8178 och benämns normalt sätt som NRSC (Non Road Steady-state Cycle). För senare steg, från steg IIIB i EU och steg 4 i USA ska motorer med effekt under 560 kw även testas i den transienta testcykeln NRTC (Non Road Transient Cycle). I praktiken innebär det att en motortillverkare kan använda samma motor och teknik för efterbehandling av avgasemissioner för certifiering i EU och i USA. Bestämmelserna är i stort sätt harmoniserade där den enda skillnaden är att USA har krav för stora arbetsmaskiner. 2.6.3 Kommande krav i EU Regelverket innehåller ännu inte heltäckande bestämmelser för det senaste steget, steg IV. Det pågår utveckling i EU för att komplettera steg IV för att bestämmelserna ska omfatta alla effektklasser. Planen är att även inkludera arbetsmaskiner över 560 kw. Krav på stora arbetsmaskiner finns idag endast i USA. För att harmonisera för branschen föreslås att kommande EU regelverk ska följa de krav som USA använder när det gäller gränsvärden. Testmetoderna kommer troligen att vara olika mellan EU och USA. Det innebär ändå att en tillverkare av motorer kan använda samma teknik för avgasrening för att klara kraven både i USA och i EU, det vill säga samma motortyper kan användas i de arbetsmaskiner som säljs på båda marknaderna. 2.7 Partikelfilter Det är möjligt att eftermontera partikelfilter på stora arbetsmaskiner, och det har gjorts på ett fåtal maskiner inom EU enligt uppgift från partikelfilter tillverkare. Det finns i Sverige inga kända fall där partikelfilter har monterats på en stor arbetsmaskin. Även om det är möjligt att montera partikelfilter så är det en utmaning för filtertillverkaren eller installatören. Den höga motoreffekten i kombination med högt avgasflöde resulterar i att det krävs ett relativ stort filter för att klara att reducera partikelemissionerna i tillräckligt stor grad. Det blir då även en utmaning att få plats med partikelfiltret på arbetsmaskinen. I de flesta fall måste filtret delas på flera enheter. Av dessa skäl finns det inga färdiga system som kan beställas och monteras på en stor arbetsmaskin. Ett filtersystem måste i stort sätt alltid anpassas individuellt för varje arbetsmaskin. Det adderar en utvecklingskostnad till totalkostnaden för att förse en stor arbetsmaskin med partikelfilter. De partikelfiltertillverkare som Transportstyrelsen varit i kontakt med uppskattar livslängden på ett partikelfilter till mellan 5 och 7 år. Livslängden för ett partikelfilter är till stor del beroende på vilken kvalitet
Utredningsuppdrag 21 (43) av dieselbränsle och smörjolja som används. Dessa parametrar avgör också hur ofta service och underhåll måste utföras. Partikelfilter måste regelbundet regenereras och tömmas på aska. Regenerering är en process som kan utföras när arbetsmaskinen utför sitt arbete och regleras då i vissa fall av motorns styrsystem. Denna typ av regenerering är beroende på hur maskinens arbetscykel ser ut, och regenerering kan förhindras att utföras om arbetscykeln inte är fördelaktig. För att tömma aska behöver filterinsatsen demonteras. Filterinsatsen upphettas till en hög temperatur varpå partikelfiltret blåses rent i dragskåp. En användare kan själv ha utrustning för asktömning alternativt kan filterinsatsen skickas till en tredje part för rengöring. Rengöring hos tredje part inklusive frakt tar cirka en vecka. Det rekommenderas därför att användaren har en extra filterinsats som kan användas när filterinsatsen skickas för att rengöras. 2.7.1 Eftermontering av emissionsreningssystem Inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE) har ett ECEreglemente för typgodkännande av system för efterrening av avgaser för eftermontering (Retrofit Emission Control devices REC). Reglementet innehåller harmoniserade bestämmelser för provning och godkännande som ska säkerställa att emissionsreningssystemen fungerar på avsett sätt. REC reglementet omfattar system för efterrening av avgaser för eftermontering på tunga vägfordon samt arbetsmaskiner upp till 560 kw. System kan godkännas för reducering av NO x, partiklar samt kombinerade system som reducerar både NO x och partiklar. Reglementet är inte direkt tillämpbart för godkännande av partikelfilter till stora arbetsmaskiner, men kan användas för godkännande av enheter som kan kombineras till ett system för stora arbetsmaskiner. Samt ligga till grund för nationellt godkännande av system för stora arbetsmaskiner. Ett system godkänns för reducering från ett emissionssteg/euroklass till en högre nivå. Till exempel steg IIIA till steg IV. Det finns testmetoder för att visa systemens hållbarhet. Vilket säkerställer att systemen fungerar även när de används på motorer i fordon eller arbetsmaskiner. Transportstyrelsen jobbar med att införa möjligheten att använda emissionsreningssystem som godkänts enligt REC reglementet i Transportstyrelsens föreskrifter för vägfordon, exempelvis bussar. Föreskrifterna kan träda i kraft under 2016.
Utredningsuppdrag 22 (43) 3 Transportstyrelsens förslag Förslag Transportstyrelsen föreslår att det i förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner införs ett gränsvärde för utsläpp av partiklar från stora arbetsmaskiner på 0.04 g/kwh som ska uppfyllas för att få använda arbetsmaskinen. Användare av stora arbetsmaskiner kan installera ett av Transportstyrelsen godkänt partikelfilter alternativt använda en motor som godkänts enligt USA steg 4 krav eller kommande EU steg 4 krav. Om förslaget antas bör Transportstyrelsen ta fram bestämmelser för att godkänna partikelfilter till stora arbetsmaskiner baserat på det krav på partikelemissioner som införs. Samtidigt behöver bestämmelser om tillsyn av stora maskiner med avseende på förordningens krav tas fram. 3.1 Synpunkter från branschen I uppdraget har Transportstyrelsen haft kontakt med Maskinleverantörerna, branschförening för leverantörer av arbetsmaskiner i Sverige. Maskinleverantörerna menar att de har god kännedom om de stora arbetsmaskiner som används i Sverige. Baserat på denna information har en sammanställning gjorts som Transportstyrelsen tagit del av. Sammanställningen redovisar var i landet de används, hur många timmar samt lastfaktor för användningen. Med lastfaktor menas hur stor andel av arbetstiden som utgörs av tomgångskörning respektive fullast. Till största del är de stora arbetsmaskiner som används idag i Sverige moderna och designade för stränga avgaskrav. Av de identifierade stora arbetsmaskinerna används 90 procent inom gruvindustrin i Norrland. Majoriteten av maskinerna är yngre än tio år. En anledning till det är driftskostnaden. Det är effektivare att använda nya maskiner eftersom stillestånd för service och reparation är kortare jämfört med äldre maskiner. Maskinleverantörerna menar att det inte finns partikelfilter på marknaden som kan användas på motorer till stora arbetsmaskiner med motoreffekt upp till 2500 kw. Det kommer därför att bli kostsamt att eftermontera partikelfilter på stora arbetsmaskiner. Vidare menar Maskinleverantörerna att det innebär en säkerhetsrisk för förarens möjlighet att säkert framföra maskinen om den förses med ett partikelfilter.
Utredningsuppdrag 23 (43) Motortillverkare väljer normalt sätt att använda andra tekniker än partikelfilter för att klara emissionskraven för partiklar på stora arbetsmaskiner. Maskinleverantörerna har genomfört egna beräkningar av sot emissioner, men har till skillnad från Transportstyrelsen använt en lägre emissionsfaktor. Beräkningarna är gjorda med faktorn 0.2 g/kwh som motsvarar emissionsgränsvärdet för partiklar för steg 2 enligt USA krav. Kan jämföras med den emissionsfaktor på 1.03 g/kwh som Transportstyrelsen använt för beräkningar. 3.2 Analys Transportstyrelsen förslag är baserat på de resultat som framkommit i uppdraget. Det finns knappt 180 stora arbetsmaskiner i landet, där den huvudsakliga drifttiden per år och arbetsmaskin förekommer i gruvindustrin i truckar och hjullastare. Övrig användning står för en väldigt liten del jämfört med gruvindustrin. Transportstyrelsen bedömning är att det är förenligt med EU rätten att införa ett nationellt krav på partikelutsläpp från stora arbetsmaskiner. De beräkningar av partikelutsläpp som gjorts i uppdraget visar att stora arbetsmaskiner står för en betydande andel. Det finns alltså en stor potential att minska de klimat påverkande sot utsläppen genom att införa åtgärder för stora arbetsmaskiner. Transportstyrelsen har beaktat synpunkter från branschen om svårigheter och säkerhetsrisker med att installera partikelfilter på stora arbetsmaskiner. Förslaget innehåller därför två alternativ. En användare kan välja att installera ett av Transportstyrelsen godkänt partikelfilter (system för efterrening av avgaser), eller använda en motor som uppfyller krav enligt steg 4 i USA för stora arbetsmaskiner. Det vill säga partikelutsläppen får inte överstiga 0.04 g/kwh. Trots synpunkten från Maskinleverantörerna anser Transportstyrelsen att det är relevant att använda emissionsfaktor från EMEP/EEA Guidbook 2013. Faktorer som motsvarar emissionerna vid verklig användning som inte kan jämföras med gränsvärdet enligt emissionskrav enligt USA regelverket. Ett gränsvärde är kopplat till en given körcykel under givna förhållanden beträffande temperatur och konditionering av motorn. Den samhällsekonomiska analysen visar dessutom att det är en vinst för samhället att införa nationellt krav på partikelemissioner på stora arbetsmaskiner.
Utredningsuppdrag 24 (43) Kravet bör införas på alla stora arbetsmaskiner. Men för att inte ge en onödigt stor börda på de användare som står för en liten andel av sot utsläppen bör det finnas möjlighet att få undantag från kraven. Transportstyrelsen föreslås få möjlighet att ge sådana undantag. Vidare undantas motorer som används för militära ändamål samt generatorer för produktion av elektrisk energi. När vägfordon som uppgraderas med partikelfilter eller på annat sätt ändras är fordonsägaren skyldig att genomföra en registreringsbesiktning för att visa att gällande krav fortfarande är uppfyllda. Nya tekniska uppgifter kan då införas i vägtrafikregistret. Arbetsmaskiner är normallt sätt inte registrerade i något register. Det är därför inte möjligt att kontrollera att stora arbetsmaskiner har utrustats med motorer eller partikelfilter som uppfyller krav på partikelemissioner enligt förslaget. Transportstyrelsen föreslår därför att det ska göras en tillsyn av stora arbetsmaskiner för att kontrollera att partikelemissionskraven är uppfyllda. Eftersom de föreslagna kraven kommer att omfatta ett begränsat antal stora arbetsmaskiner och att det är tekniskt komplexa system som ska bedömas är det Transportstyrelsen bedömning att tillsynen kan utföras effektivast av Transportstyrelsen. Föreskrifter och rutiner för denna tillsyn behöver utarbetas innan de föreslagna kraven införs på stora arbetsmaskiner. Transportstyrelsen behöver utveckla föreskrifter om typgodkännande av system för efterrening av avgaser och eventuellt även för tillsyn av att användare uppfyller de krav som ställs. Regelverken behöver anmälas (notifieras) till kommissionen innan beslut kan fattas 7. Det innebär att det behövs en framförhållning på cirkaa15 månader om förslaget ska införas i regelverket. Det pågår utveckling av emissionskrav för stora arbetsmaskiner inom EU. Där huvudspåret idag är att harmonisera kraven med de som gäller för steg 4 i USA. Det kommer dock att ta ytterligare flera år innan de kraven kan vara i kraft inom EU, tidigast till 2020. Ytterligare ett antal år innan EU kraven får genomslag i verkliga utsläpp av partiklar eftersom det tar tid att byta ut maskinparken. De arbetsmaskiner som står för den betydande användningen har normalt sätt en livslängd på tio år. På grund av att motsvarande krav redan finns i USA är motorerna tillgängliga på marknaden tidigare. Det kan vara en fördel att Sverige ligger i framkant och i förtid ställer de krav som troligen kommer att gälla för stora arbetsmaskiner i EU om några år. Erfarenheter kan vinnas som kan bidra till utvecklingen av kraven inom EU. 7 I enlighet med direktiv 98/34/EG om ett informationsflöde beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster
Utredningsuppdrag 25 (43) 3.3 Sanktionsavgift Under slutfasen av uppdragets beredning har frågan väckts om behovet av att Transportstyrelsen ska ges ett bemyndigande att även kunna utfärda föreskrifter om och därefter kunna påföra sanktionsavgift baserat på efterlevnaden av de krav som det föreslagna regelverket föreskriver. Transportstyrelsens bedömning i frågan är att det kräver en egen och mer detaljerad utredning. Det har dock ansetts viktigt att påpeka detta i den här rapporten.
Utredningsuppdrag 26 (43) 4 Konsekvensutredning Transportstyrelsen föreslår att det införs ett nationellt krav på utsläpp av partiklar från stora arbetsmaskiner, i förordningen (1998:1709) om avgaskrav för vissa förbränningsmotordrivna mobila maskiner. Användare av stora arbetsmaskiner i Sverige måste installera ett av Transportstyrelsen godkänt system för efterrening av avgaser, till exempel partikelfilter, på maskinen alternativt använda maskiner med motorer som klarar gränsvärdet 0.04 g/kwh för partikelmassa (PM). Syftet med förslaget är att minska utsläppen av sot från arbetsmaskiner i Sverige. Sotpartiklar från arbetsmaskiner har en värmande effekt på klimatet. Transportstyrelsen har tidigare utrett möjliga vägar för att uppnå minskade sotutsläpp från arbetsmaskiner, se Transportstyrelsens rapport Möjligheter att minska utsläppen från arbetsmaskiner 2013. Rapporten behandlar en mängd åtgärder och styrmedel, och det föreslagna kravet är en av dessa åtgärder. Konsekvensutredningen fokuserar på det föreslagna kravet och återger inte alternativen som behandlades i förra utredningen. 4.1 Vad är problemet/anledningen till regleringen? Sotpartiklar är en fraktion av partikelutsläpp från ofullständig förbränning. Sot i luften är en kortlivad klimatpåverkande luftförorening som har en värmande effekt på klimatet. Dieseldrivna stora arbetsmaskiner beräknas släppa ut 141 ton sotpartiklar per år. Dessa utsläpp innebär en årlig samhällskostnad (klimatpåverkan) motsvarande 336 miljoner kr. Mot denna bakgrund och med hänsyn till Sveriges engagemang i konventionen om långväga luftföroreningar (CLRTP) och konventionens Göteborgsprotokoll samt i koalitionen om kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar (CCAC) behöver åtgärder vidtas för att minska utsläppen av sot. 4.2 Vad blir effekterna om någon lösning på problemet/någon reglering inte kommer till stånd Om det inte införs några åtgärder så kommer sotutsläppen i Sverige från stora arbetsmaskiner bli kvar på nivån 141 ton/år. Det kommer att fortsätta tills EU:s eventuella, framtida krav får genomslag på maskinparken (vilket tidigast kommer att börja år 2020). Enligt uppgift från den maskintillverkare som representerar huvuddelen av de stora arbetsmaskiner som finns i