Askåterföring till skog, vardande blir verklighet

Askåterföring till skog, vardande blir verklighet Folke Bohlin & Kjell Mårtensson The Swedish University of Agricultural Sciences Department of Forest Products and Markets Uppsala 2004 Institutionen för skogens produkter och marknader ISSN: 1651-0704 Report No 11 Rapport nr 11

Sammanfattning Askåterföring är ett medel för att långsiktigt kunna ta ut en stor mängd skogsbränslen utan att därför utarma marken. Forskningen om konsekvenserna av askåterföring började redan i slutet av 1970-talet men mera definitiva resultat presenterades först 1996. Användaranvisningar i form av regelverk för hur åtgärden skulle gå till togs sedan fram av skogsstyrelsen 1999 och 2001. En storskalig återföring har dock låtit vänta på sig trots att de ekonomiska incitamenten blivit allt bättre. En avfallsskatt som också gäller aska infördes år 2000, skatten har successivt höjts och är nu uppe i 370 kr/ton. Detta är en systemstudie där hela kedjan från fjärrvärmeföretaget till den enskilda skogsägaren undersöks. Fallstudier av tre energiföretag, Växjö Energi AB, Borås Energi AB samt Falu Energi AB visar att företagen i stort varit nöjda med sina åtgärder och ser satsningen som en allt bättre affär ju mer avfallshanteringsavgifterna stiger. En enkät visar att de viktigaste hindren som gjort att askåterföring inte påbörjats var att man saknar klara regler, man inte hade kunnat köpa tjänsten, samt att man ansåg sig sakna kunskap. En knapp tredjedel sökte efter en annan användning för askan. Huvudsakliga drivkrafter för att påbörja askåterföring var miljömässiga samt att skapa immateriella mervärden, askåterföring får då kosta som deponikostnaden. Det har tidigare visats att skogsägare upplever en stor osäkerhet vid trädbränsleuttag på grund av den extra näringsförlust som skörden ger upphov till. Vår studie om askåterföring visar på ett stort kunskapsbehov, ofta menar skogsägaren sig inte ha tagit ställning eftersom han/hon inte vet tillräckligt. De som inte vill ha askåterföring motiverar detta med att avverkningsresterna borde ligga kvar och förmultna, att den moderna skogsskötseln utarmar marken, att betalningen för avverkningsrester är för låg, samt att spridningen kan ge skador på både mark och trädstammar. Skogsägare som är för att sprida aska anför att den ger ett förhöjt ph värde, man hänvisar till ett kretsloppstänkande, att det blir mycket få kör- och blästringsskador, samt att man litar på den rådgivare som förespråkar åtgärden. Administrativt har askåterföring till skog blivit enklare, prövningen sker i ett samråd med skogsvårdsstyrelsen, och därefter är den formella aspekten avklarad. Denna relativa klarhet i regelverket på nationell nivå och det uttryckliga önskemålet från myndigheternas sida om denna användning är återföring till skog ensam om. Två större hinder kvarstår. Brist på kunskap i alla led i systemet samt alternativkostnaden för annan askanvändning såsom täckning av tippar, vägbyggnation, anläggande av hårdgjorda ytor m.m. För att kunna yttra sig med en större säkerhet om framtiden för askåterföring till skog krävs därför en fortsatt undersökning av prissättning, uthållighet och legal status för dessa andra användningar av askan. 3

Executive summary Ash recycling is a means to safe guard nutrient availability while harvesting forest fuels. Research on the consequences of ash recycling started in the end of the 1970 s, definite results were presented in 1996. The National Board of Forestry presented guidelines on ash recycling in 1999 and 2001. Yet, there has been no large scale application of the technology despite improved economic incentives. A waste tax which also applies to ash was introduced in 2000, it has been successively increased and today amounts to 370 SwCr/ton. This is a systems study of ash recycling where the whole chain from district heating utility to individual forest owner is investigated. Case studies of three district heating utilities, Växjö Energi AB, Borås Energi AB and Falu Energi AB, indicate that the utilities have, generally, been satisfied with their activities on ash recycling and see the investment constantly improving while the tax is increasing. A nation-wide questionnaire shows that the greatest impediments to ash recycling have been that managements miss clear-cut rules, have not been able to buy the service and generally considered that they lack knowledge. About a third of the utilities actively tried to identify other means of disposing of their ash. Main driving forces for ash recycling have been environmental concerns and to create immaterial values. Under these circumstances ash recycling may equal the deposition costs. Previous research has indicated that non-industrial private forest owners consider that nutrient loss may render the harvest of forest fuels problematic. Our study on forest owners show a great need for knowledge, the forest owner frequently indicates that he/she does not know sufficiently to be able to evaluate ash recycling. Forest owners who reject ash recycling motivate this by saying that the forest residues should be left to decompose in the forest, that modern forestry depletes the soils, that payment for the forest fuels is insufficient, and that the spreading of the ash may result in damage on remaining trees and soil. Forest owners who accept recycling appreciate that the ash increases the ph, refer to a recycling perspective, consider that mechanical damage is very limited, and state that they have faith in the extension agent who proposed the activity. Legislation presently permits a simple administration of ash recycling under the auspices of local forestry boards. This lucidity in the legislation and the outspoken desire for this utilisation of wood ash at government level is a singular feat which does not apply to other uses. Two major impediments remain to a large scale recycling of ash to the forest. A general lack of knowledge on all levels and the alternative usually much lower cost for other utilisations such as road building, covering of old deposits and others. To be able to make any definite prognoses about the future for ash recycling to the forest a continued investigation of the pricing, sustainability and legal status of these other ways of utilising the ash must be carried out. 4

Förord Studien behandlar de olika aktörer som är eller kan tänkas bli aktuella vid en storskalig implementering av askåterföring till skog. Vidare tas de formella och informella institutioner som omger denna praxis upp. Här försiggår en ständig vidareutveckling och förfining av ramverket vilket gör att hinder och drivkrafter i sammanhanget fortsatt förändras. Huvuddelen av arbetet utfördes under 2002-2003. Annika Eliasson, Teknik och Samhälle, Malmö Högskola, har varit mycket behjälplig vid den statistiska bearbetningen av enkätmaterialet. Projektarbetet har skett i samråd med en referensgrupp bestående av Jan Thorburn, Fortum, Johan Kling, SNF, Christer Olofsson, SLU, samt Erik Ling, då vid Energimyndigheten. Gruppens råd har varit synnerligen välkomna, rapportens innehåll är dock helt och hållet författarnas ansvar. Projektet har finansierats av Energimyndigheten. 5

Innehållsförteckning Sammanfattning Executive summary Förord Innehållsförteckning... 6 1 Inledning... 8 1.1 BAKGRUND OCH SYFTE... 8 2 Metod... 11 3 Teoretisk referensram... 15 3.1 INLEDNING... 15 3.2 EN INNOVATION... 15 3.3 INOVATIONENS KARAKTÄR... 16 3.4 ANVÄNDARKATEGORIER... 16 3.5 BESLUTSPROCESSEN... 17 4 Strukturer kring askåterföring drivkrafter eller hinder... 19 4.1 EKONOMISKA INCITAMENT... 19 4.2 REGELVERK KRING FÖRSURNINGSPROBLEMATIK OCH NÄRINGSBALANS... 19 4.3 MILJÖBALKEN... 21 4.4 MILJÖMÄRKNING OCH CERTIFIERING... 24 5 Erfarenheter av askåterföring... 26 5.1 VEAB... 26 5.1.1 Inledning... 26 5.1.2 Inre historiska drivkrafter... 26 5.1.3 Genomförande av askåterföring... 28 5.1.4 Egna erfarenheter och framtiden... 31 5.2 BORÅS ENERGI AB... 33 5.2.1 Inledning... 33 5.2.2 Från försurningsproblematik till del av bränsleavtal... 33 5.2.3 Genomförande av askåterföring på kommersiell basis... 34 5.2.4 Organisation av askåterföring... 36 5.2.5 Kostnader... 38 5.2.6 Framtida planer för askåterföring... 39 5.3 FALU ENERGI AB... 40 5.3.1 Drivkrafter... 40 5.3.2 Genomförande... 40 5.3.3 Organisation... 42 6

5.4 SAMMANFATTNING AV ENERGIFÖRETAGENS ERFARENHETER... 43 5.5 VAD VILL SKOGSÄGARNA?... 45 5.5.1 Inledning... 45 5.5.2 Metod och material... 46 5.5.3 Skogsägare som tackat ja till askåterföring... 46 5.5.4 Skogsägare som tackat nej till askåterföring... 48 5.5.5 Askåterföring i Falutrakten... 50 5.5.6 Slutsatser... 51 6 Energiföretagens föreställningar om askåterföring... 53 6.1 INLEDNING... 53 6.2 ENKÄTENS UTFORMNING, METODFRÅGOR... 53 6.2.1 Beslutssituationen askåterföring eller inte... 54 6.2.2 Frågeformulering och tolkning... 55 6.2.3 Svarsfrekvens... 55 6.3 RESULTAT... 56 6.3.1 Företag som ej påbörjat askåterföring... 56 6.3.1.1 Överväganden i beslutssituationen... 56 6.3.1.2 Försök att etablera askåterföring... 59 6.3.1.3 Framtida planer för askan... 60 6.3.1.4 Företagens uppgifter om askan... 64 6.3.1.5 Företagens egna kommentarer... 64 6.3.2 Företag som påbörjat askåterföring... 65 6.3.2.1 Överväganden i beslutssituationen... 65 6.3.2.2 Erfarenheter... 68 6.3.2.3 Önskemål om organisation... 72 6.3.2.4 Företagens egna kommentarer... 73 6.4 SAMMANFATTNING, RESULTAT OCH DISKUSSION... 73 6.4.1 Drivkrafter och hinder... 73 6.4.2 Förklaringsfaktorer till att man inte påbörjat askåterföring... 76 7 Diskussion och slutsatser... 79 Litteratur Bilagor Frågeformulär till företag som ej påbörjat askåterföring Frågeformulär till företag som har påbörjat askåterföring 7

1 Inledning 1.1 BAKGRUND OCH SYFTE Trots en snart tjugoårig forskningsinsats och tilltagande myndighetstryck har askåterföring ännu inte nått ett storskaligt implementeringsstadium. Två möjliga historiska orsaker för denna bristande utveckling kan vara dels ett bristande ekonomiskt incitament, dels, eller alternativt, avsaknad av en entydig lagstiftning på området. En tredje parallell förklaring kan vara att vi står inför en innovation 1 som ska anammas av flera annars helt orelaterade användare samtidigt, och sådant tar tid. Vad vi kan skönja idag är ett tilltagande institutionellt och ekonomiskt tryck för en ökad askåterföring från flera olika sektorer som kanske sammantaget kan ge en tillräcklig drivkraft för att bära fram en utveckling mot en storskalig askåterföring. I ett tänkt implementeringsskede präglat av stor osäkerhet kring kostnader och ansvarsfrågor, tillkommer så en rad ekonomiska, organisatoriska och institutionella aspekter som måste lösas för att askåterföring även under gynnsamma yttre förhållanden ska komma till stånd i praktiken. Kvittblivning av restprodukter har normalt skett till deponi. Samhället styr nu bort från deponi med målet att minska uppkomsten av restprodukter eller att finna nya användningar för dessa. Två senare uttryck för dessa strävanden är den avfallsskatt som infördes år 2000 och de rekommendationer som utfärdats av Skogsstyrelsen 1999 och 2001 för återföring av aska till skogsmark. Skatten styr med de markant ökade kostnaderna bort från deponi, antingen genom en snålare initial materialanvändning eller genom att restprodukterna får en alternativ användning. Vid införandet uppgick skatten till 250 kr/ton, år 2004 är den uppe i 370 kr/ton. Till detta kommer dock olika kommunala hanteringsavgifter, vilket ger totala behandlingsavgifter inklusive moms och avfallsskatt som uppgår till 650-1200 kr/ton (RVF, 2003). År 2001 utfärdade Skogsstyrelsen rekommendationer för under vilka förhållanden trädbaserad aska ska kunna spridas i skogsmark och ger därmed ett alternativ till deponi. Den aska som är aktuell för återföring till skogsmark ska i huvudsak utgöras av förbränt trädbränsle utan kontaminering. Skogsstyrelsen har utfärdat riktlinjer för en acceptabel aska för spridning i skogsmark. Dessa riktlinjer anger såväl den maximala halt skadliga ämnen som ska undvikas som minimumgränser för de baskatjoner och näringsämnen som måste ingå för att askan ska ha någon effekt och därmed vara värd att återföras till skog. De två branscher som producerar denna aska är skogsindustrin och fjärrvärmeföretagen. De mängder aska som dessa branscher producerar som uppfyller de krav som ställs på vad som får spridas i skogsmark är mycket svåra att uppskatta. Detta beror på flera 1 Innovation i Rogers bemärkelse, d.v.s. något som är nytt för användaren. 8

orsaker, förbränningen kan vara undermålig, sameldning sker ofta då olika bränslen blandas, det kan vara svårt att hålla olika askfraktioner åtskilda. En uppskattning som gjorts indikerar att återförbara askor från energibranschen är ca 80.000 ton per år, från skogsindustrin mer än det dubbla (Energimyndigheten, 2003). Detta projekt har två huvudsyften, dels att undersöka och tydliggöra drivkrafter och hinder för askåterföring ur ett dynamiskt perspektiv, dels ge underlag för rekommendationer för den praktiska utformningen av olika askåterföringssystem. Fokus ligger på formella och informella institutioner, dvs. såväl på utformningen av olika lagar och regelverk som på aktörernas, i huvudsak bränsleanvändarnas, bränslemäklarföretagens och skogsägarnas attityder och erfarenheter. För att optimera de totala förutsättningarna och undvika närsynthet präglas projektet av en systemsyn som sträcker sig från den primära askproducenten, värmeverket, till den slutliga askkonsumenten, skogsägaren. Vi tror att ett tydliggörande av de olika incitament och svårigheter som ligger mer eller mindre dolda i olika strukturer kan vara till stor hjälp för beslutsfattarna inom systemet, såväl de direkt inblandade som olika statliga myndigheter som kan tänkas överväga olika insatser på området. Den första forskningen om konsekvenserna av askåterföring genomfördes redan med början 1979. Man kom då fram till att askåterföring till åkermark var tveksam, särskilt med tanke på tungmetallinnehållet, men att återföring till skogsmark kunde vara en möjlighet. (Andersson, 1985; Moberg, 1986). Uppföljningen av detta program skedde inom Program Askåterföring mellan 1992-1996, här undersökte man tre huvudområden, återföring av aska till skogsmark, askhantering samt askkarakterisering. Man har sedan i en miljökonsekvensbeskrivning kunnat konstatera att askåterföring, rätt skött, är en bra form av kompensation för näringsförluster som orsakats av GROT skörd (Egnell, m.fl, 1998). Ett flertal gångbara tekniker för askomvandling har under denna tid utvecklats, från självhärdning till granulering/pelletering (NUTEK 1994:3). Även administrativa, tekniska och ekonomiska aspekter på askåterföring har undersökts, och här har ett flertal problem, framför allt administrativa identifierats (NUTEK, 1997). Den merkostnad som askåterföring innebär har visat sig ligga på en eller ett par procent av inköpspriset för trädbränsle i förhållande till alternativet när askan läggs på deponi (Danielsson, 1997; 1998). Ytterligare drivkrafter för askåterföring är Skogsstyrelsens anvisningar (1999; 2001) för hur askåterföring ska genomföras efter GROT uttag i slutavverkning. Nyare forskningsrön om skogsägarnas leveransvillighet av skogsbränslen pekar också på att deras största farhågor i samband med skogsbränsletäkt gäller just markens fortsatta produktionsförmåga (Bohlin och Roos, 2002). Deras inställning till askåterföring är dock tveksam, men askåterföring kan ses som ett medel för att möta oron för markens produktionsförmåga och därmed bli ett billigt sätt att öka leveransvilligheten. Energiföretagen å andra sidan är mycket måna om sin miljöprofil och askåterföring borde kunna passa väl in i denna (Roos och Bohlin, 2003). 9

Även trädbränsleföretag är måna om sin miljöprofil och har i vissa fall påbörjat ansökning om EMAS certifiering (Hedman, Naturbränsle, samtal 2001) och kan ur denna synvinkel anses positivt inställda till askåterföring. Kanske kan vi säga att en praktisk tillämpning av askåterföring efter biobränsleeldning står och väger, frågan är hur länge detta vägande ska fortgå, och om det finns något sätt att bättre mäta, eller t.o.m. påverka viktsförhållandena. 10

2 Metod Till stora delar har arbetet skett som olika fallstudier. Detta angreppssätt lämpar sig väl när man rör sig över ämnesområden med stora kunskapsluckor där teori också saknas (Eisenhardt, 1989). Studien inleddes med en omvärldsanalys, vilken löpte över en stor del av undersökningstiden då vi både genom kontakter med andra forskningsprojekt, intervjuer och samtal med myndighetspersoner, företag och andra aktörer kring askåterföring samt studier av rapporter fick kunskap och ingångar till de andra delstudierna. Syftet var att identifiera och få kunskap om det sammanhang i form av formella institutioner, aktörer, föreställningsvärldar och systemlösningar som askåterföringen befann sig i och sammanhanget för den framtida askåterföringen. Genom analysen fick vi en bild och en grund att kunna tydliggöra drivkrafter och hinder på nationell, regional och lokal nivå för framtida storskalig askåterföring. Omvärldsanalysen baserades på både djupintervjuer och samtal med olika myndighetsföreträdare och aktörer inom systemet och även med aktörer som kan ingå i nya systemlösningar, samt på uttolkning av såväl skrivna lagar och rekommendationer som rådande praxis och tillämpningar och annat skrivet material. Den andra delstudien gjordes i form av fallstudier på tre energiföretag som genomfört askåterföring. Fallstudie innebär att man undersöker ett fenomen, i det här fallet tankar och aktiviteter kring askåterföringen, i sin realistiska miljö, vilket Yin (1994, s23) uttrycker: [ ]investigates a contemporary phenomenon within its real-life context: when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident; and in which multiple sources of evidence are used. En styrka som fallstudier har är möjligheterna att kunna göra omfattande beskrivningar av ett studerat fenomens såväl tidsmässiga, rumsliga sammanhang som dess institutionella, värdemässiga/kulturella samt teknologiska sammanhang. Våra fallstudier var inriktade på att belysa olika sätt att genomföra askåterföring och de förhållningssätt till askåterföring som finns i olika energiföretag. Företag för fallstudien valdes så att olika förhållanden blev belysta både vad gäller det geografiska läget och hur askåterföringen organiserats. Båda dessa faktorer hänger naturligtvis delvis samman, då en stor skiljelinje mellan företagen är om de har respektive inte har sin verksamhet inom de försurade områdena i södra och sydvästra Sverige. Två av företagen, Växjö Energi och Borås Energi, ligger i de försurade, södra delarna av Sverige, varför deras aska kommit till användning för att motverka försurningens effekter. Växjö Energi fick fortfarande 2003 sin aska spridd genom skogsvårdsstyrelsen, som organiserade och finansierade askåterföringen i syfte att motverka försurningen. Borås Energi hade fått aska spridd genom skogsvårdsstyrelsens försorg, men på grund av myndigheternas kortsiktiga planering hade man senare valt att få askåterföringen som en del 11

av bränsleavtalet. Det tredje företaget, Falu Energi, har inte alls varit involverat i försurningsproblematiken men fick istället draghjälp av ett statligt delfinansierat forskningsprojekt. Genom att studera askåterföring utifrån dessa tre energiföretags perspektiv, som befinner sig i olika situationer har vi fått en bredd på belysningen av olika erfarenheter. Även denna delstudie baserades huvudsakligen på kvalitativa intervjuer. Urvalet av intervjupersonerna gjordes efter kriterierna typiskhet eller otypiskhet (Kvale, 1997) eller helt enkelt efter de som vi bedömde kände till överväganden kring askåterföringen bäst. En annan nyckelgrupp är skogsägarna, vars föreställningar är helt avgörande för askåterföring. Den tredje delstudien var därför inriktad på att fånga skogsägarnas förhållningssätt till askåterföring. Även här delade vi upp undersökningen för att täcka in områden som drabbats av försurning respektive inte drabbats. Huvuddelen av undersökningen baseras på kvalitativa intervjuer. Med detta menas att man försöker fånga erfarenheter, innebörder och interaktioner ur undersökningspersonens vardagsvärld. Styrkan i denna typ av intervjuer ligger i att de intervjuade kan förmedla sin situation till andra ur ett eget perspektiv och därtill med egna ord (Kvale, 1997). Vi valde den halvstrukturerade intervjuformen, eftersom helstrukturerade intervjuer hindrar de intervjuades associationer. Samtidigt var det viktigt att samtliga våra teman samt teman som vi inte tänkt på men som de intervjuade tog upp blev behandlade under intervjuerna. I vilken ordning temata behandlades hade mindre betydelse. Dock kan det vara en fördel att ta upp mindre känsliga teman i början och slutet av intervjun. Det är viktigt att ett förtroende och öppenhet etableras vid intervjutillfället så att de intervjuade inte känner sig obekväma, vilket kan hindra vissa känsliga teman att komma fram. Det är en poäng att inleda varje tema med att låta intervjupersonerna berätta utan för mycket styrning för att på så sätt få så många aspekter som möjligt av det undersökta, därefter kan man komplettera med frågor för att få de olika temana fullständigt belysta. Intervjuer med skogsägare genomfördes dels vid besök dels via telefon. Orsaken till att vi använde oss av telefonintervjuer var framförallt av tidsekonomiska skäl, skogsägarna bor utspridda med stora avstånd mellan de olika intervjupersonerna. Dessutom märkte vi att de intervjuer som genomfördes hemma hos skogsägarna inte tillförde mer ny information till undersökningen än telefonintervjuerna. Intervjuerna genomfördes till dess vi fann en mättnadsgrad (Glaser och Strauss, 1967), när nya intervjutillfällen inte längre genererade ny kunskap. Det strategiska urvalet av ett mindre antal aktörer som intervjuats på djupet, där respondenterna fria associerande satts i fokus vittnar om vårt kvalitativa och induktiva angreppssätt. Ett sådan angreppssätt medger inte statistiska generaliseringar. Det korrekta sättet att dra slutsatser från ett kvalitativt material är istället att söka generella begreppsliga mönster och kategorier i materialet som 12

fångar aktörernas förhållningssätt (Yin, 1994). För att kunna göra statistiska generaliseringar genomförde vi också en enkätundersökning hos de trädbränsleeldande energiföretagen i Sverige. Frågeformuleringen innebar en operationalisering (Bryman, 1989) av frågeställningar som aktualiserats i de tidigare tre fallstudierna med syftet att belysa hinder och drivkrafter nationellt på askproducentsidan. Två enkäter konstruerades och skickades ut, en för de företag som hade genomfört askåterföring till skogen och en till de som inte hade genomfört askåterföring. För att identifiera hinder ställde vi frågor till de företag som inte påbörjat askåterföring, drivkrafterna utforskades i enkäten till de företag som påbörjat askåterföring. Förutom att se till historik och dagsläge ställde vi också frågor om företagens framtida planer. En pilotenkät skickades ut till 5 fjärrvärmeföretag och ändringar och klargöranden gjordes utifrån deras synpunkter. Enkäten skickades också till Fjärrvärmeföreningen för granskning före det att den slutliga versionen skickades ut. Enkätens utformning påverkades också av den så kallade enkättröttheten i branschen, varför vår ambition var att göra en enkät som skulle kunna ge en god vägledning om situationen och ändå vara möjlig att besvara på 20-30 minuter. Vi har därför mestadels använt oss av frågor utformade som påståenden, där respondenterna kan instämma i eller ta avstånd från påståenden längs en 7-gradig Likertskala. Enkäten skickades ut till VD för 168 företag enligt Fjärrvärmeföreningens medlemslista. Totalt har 111 enkäter inkommit. 18 av dessa är blanka och kommer från företag som inte eldar med trädbränslen. De som inte svarat efter första utskicket fick ytterligare ett utskick, därefter ringde vi upp en stor del av de företag som inte svarat. Vi fokuserade då i första hand de större anläggningarna så vi skulle vara säkra på att få svar från så stor andel av energiproduktionen som möjligt. Det visade sig att den statistik vi hade från Fjärvärmeföreningen inte var helt tillförlitlig och efter justeringar visade det sig att 115 företag eldar med trädbränslen (enl. Fjärrvärmeföreningen och enkätuppgifter). Av dessa har vi fått svar från totalt 94 företag, svarsfrekvensen är således 82%. 20 företag hade skaffat erfarenhet av askåterföring och 74 hade inte gjort det. Enkäten diskuterades fram och förankrades genom diskussioner med enskilda fjärrvärmeföretag. Fjärrvärmeföreningen och andra nyckelorganisationer. Enkäten skickades sedan till samtliga fjärrvärmeföretag i Sverige utifrån fjärrvärmeföreningens adresslista. Den 28 oktober 2002 genomfördes ett utvecklingsseminarium som en del av forskningsprojektet, vars syfte var att förutom att redovisa praktisk kunskap från implementering av askåterföring och de regleringar som omger verksamheten, ge de olika aktörerna tillfälle att träffas och ventilera erfarenheter kring askåterföring. Ytterligare ett syfte med seminariet var att ge nya ingångar till vår undersökning. Det som kom fram under seminariet matchades mot de intervjuer vi genomfört dels för att få bekräftelse på att vi identifierat relevanta aspekter, dels för att fånga 13

aspekter som inte framkommit under intervjuerna. Under seminariet deltog företrädare för energibranschen, skogsbranschen, tillsyningsmyndigheter samt forskare. Tillsammans var det ca 50 medverkande. 14

3 Teoretisk referensram 3.1 INLEDNING Vår utgångspunkt i detta forskningsarbete har varit att betrakta askåterföring till skog som en innovation som är på väg ut till sina presumtiva användare i fjärrvärmesektorn, som producenter av träaska. Två huvudlinjer för att förklara teknisk förnyelse och innovationer är push-supply respektive market-demand (Ruttan, 1996). Den förra linjen innebär att vetenskaplig forskning är det främsta upphovet till ny teknik som sedan diffunderar ut på marknaden av egen kraft. Den senare hävdar att ny teknik kommer som ett resultat av en marknadsefterfrågan. Förklaringskraften förskjuts alltmer mot att se till vikten av en marknadsefterfrågan, både som förklaringsgrund för att en innovation kommer till stånd, och som en drivkraft för att övervinna de hinder som en innovation alltid ställs inför i ett introduktionsstadium. Ett antal forskningsrapporter pekar sedan på den mycket långa tid som går från det att en uppfinning dyker upp i sin första skepnad till dess den kommer till en praktisk användning, detta kan ofta ta decennier. Orsaken till dessa fördröjningar är givetvis flera, av blandad teknologisk och institutionell karaktär. Uppfinningen är oftast tekniskt omogen i sig själv medan de institutionella kraven innebär att uppfinningen måste passa(s) in i ett större ekonomiskt och samhälleligt sammanhang. När sedan tekniken visat sig god nog på marknaden följer ett imitationsstadium där nya användare mer eller mindre automatiskt skaffar sig den nya tekniken så länge den fortsatt är överlägsen. Enkel sammanfattning innovationsförloppet ur en teknisk utbudssynpunkt: Uppfinning Innovation Imitation Trots mycket forskning på askåterföring kan man - åtminstone vad marknadsintroduktionen anbelangar - närmast hänföra den till upptäckts/uppfinningsstadiet. Forskningen har funnit tekniken sund, men innovationen, att få tekniken ut i en praktisk applikation, har låtit vänta på sig i åtminstone 15 år. I jämförelse med ledtiderna för andra teknikintroduktioner är detta inte anmärkningsvärt, särskilt inte med hänsyn till att det ekonomiska incitamentet som annars driver teknikintroduktioner saknats (askåterföring innebär trots allt en merkostnad). 3.2 EN INNOVATION Vad är det vi studerar? Vi kan å ena sidan hävda att man i alla tider lite till mans lagt askan i skogen eller på vinbärsbuskarna i trädgården, men å andra sidan har den storskaliga askhanteringen de senaste 30 åren inneburit att man kört materialet till deponi. Att då bryta detta raka flöde från producent till deponi genom 15

att återföra askan till skogen är en innovation i Rogers (1995) bemärkelse. En innovation är en idé, ett förhållningssätt eller ett föremål, som upplevs som ny för en individ eller organisation. Det är den upplevda subjektiviteten hos en idé som betyder något för reaktionen på den. Om en idé förefaller ny för en individ, då är det en innovation. (Rogers,1995, s.11) Med denna vida definition är således innovationen inte nödvändigtvis en artefakt, den behöver heller inte komma nyutsprungen från laboratoriet, huvudsaken är att det är en nyhet för användaren. Rogers synsätt har också använts i ett flertal innovationsstudier där man lägger vikten vid diffusion och användande, snarare än hos innovationens egenart. Ur Rogers synvinkel ser innovationsförloppet snarare ut som nedan. (Uppfinning) Innovation Imitation En ökad diffusion och användning av askåterföring till skog är ju också vår frågeställning. Kring innovationsbegreppet bygger sedan Rogers sin metod för att undersöka diffusionen på tre stöttepelare, innovationens karaktär, användarnas egenskaper, samt beslutsprocessens olika steg. 3.3 INNOVATIONENS KARAKTÄR Hur innovationen tas upp bland medlemmarna i ett system beror enligt Rogers bl.a. på innovationens karaktär. Rogers har fem dimensioner i denna karaktär. En avgörande faktor är den relativa fördelen med innovationen. Denna kan exempelvis uttryckas i ekonomiska termer eller status. För askåterföringens del kan detta bero på vilken alternativkostnad vi åsätter, samt, vad statusen anbelangar, om vi ser själva återföringen som att hantera ett avfall eller som ett sätt att återföra näringsämnen till kretsloppet. En andra dimension är innovationens kompatibilitet. Det önskade beteendet måste gå i linje med de värden och föreställningar som redan finns i systemet. Komplexitet är en tredje dimension som kan påverka innovationens genomslagskraft. Innebär det önskade beteendet att man måste ändra sin livsstil eller gäller det enbart en detaljfråga? Goda möjligheter att pröva innovationen i en mindre skala innan en större implementering påverkar också diffusionsprocessen i positiv riktning. Kan man pröva askåterföring i liten skala? Slutligen är även innovationens observerbarhet av betydelse för hur snabbt diffusionsprocessen sker. Ju högre observerbarhet, desto snabbare sker processen. Frågan är hur observerbara de första exemplen av askåterföring varit. 3.4 ANVÄNDARKATEGORIER Rogers arbetar också med olika beteckningar på de kategorier som i olika skeden tillgodogör sig en innovation. De första som anammar en innovation är innovatörer, personer som vågar ta risker, de är de första som tar till sig nya idéer och produkter. Studier visar att innovatörer ofta har mer positiva attityder till nya idéer och att det är dessa som startar det nya beteendet och även sprider det vidare. De exponerar sig i stor utsträckning för olika massmedier och har vidsträckta 16

interpersonella nätverk, ofta utanför kommunens gränser. En innovatör måste kunna förstå tämligen abstrakt information om innovationen och även kunna tillämpa den nya informationen på sin egen situation. Därefter kommer tidiga användare som ofta fungerar som opinionsbildare i ett socialt system. Det är till dem potentiella mottagare vänder sig för att få information om innovationen. Den tidiga majoriteten upptar en innovation en aning tidigare än vad genomsnittsnittsindividen i ett socialt system gör. De är sällan ledare utan tenderar att följa andras beteende. Denna kategori väntar en aning längre än de tidigare kategorierna med att fatta sitt beslut angående innovationen eftersom de vill försäkra sig om att inget annat alternativ är mer gynnsamt. Eftersläntrarna är skeptiska personer som väntar med att uppta en innovation till dess majoriteten redan gjort det. Beslutet att börja använda innovationen kan ske som en följd av ökad social press eller för att det är en ekonomisk nödvändighet. Eftersläntrarna är misstänksamma och är även de sista att uppta en ny ide. När denna kategori tar till sig innovationen har den redan använts en längre tid och kanhända redan blivit ersatt av någon annan nyare innovation. För askåterföringens del är kanske den främsta anmärkningen man kan göra att vi inte har att arbeta med bara en användarkategori, som ett enskilt företag. Vi har åtminstone tre olika kategorier som måste ta till sig innovationen för att den ska komma till användning fullt ut, askproducenten, skogsägaren samt myndigheten. 3.5 BESLUTSPROCESSEN Innovationsbeslutsprocessen är uppdelad i fem olika stadier: kunskaps-, övertygande-, besluts-, genomförande- och bekräftelse-stadiet. På kunskapsstadiet får individen kunskap om innovationen. Hon kan både aktivt och passivt få denna kunskap genom att antingen vända sig till massmedia, fackpress, forskning eller till opinionsbildare eller så kan hon stöta på informationen av en slump. På detta stadium är massmediekanaler viktiga för att sprida information om innovationen. På övertygandestadiet har individen tagit till sig kunskap och skapar sig en åsikt, antingen en positiv eller negativ om innovationen. På detta stadium är interpersonella kanaler av större vikt än vad de var på kunskapsstadiet. Beslutsstadiet utgör två alternativ för individen, antingen kan hon acceptera innovationen eller så kan hon stöta bort den. Det är lättare för potentiella användare att fatta beslutet om det finns människor som redan har anammat innovationen, och som de kan identifiera sig med, runt omkring dem. Dessa människor tenderar att fungera som förebilder för de potentiella användarna. På genomförandestadiet börjar individen använda innovationen. Vid denna tidpunkt måste användarna veta varifrån de kan få tag i innovationen och hur den skall användas. 17

På bekräftelsestadiet behöver individen uppmuntran till fortsatt användning av innovationen. Om individen får negativ information om innovationen från andra källor leder detta till frustration och individen upphör slutligen att använda innovationen. 18

4 Institutioner kring askåterföring drivkrafter eller hinder 4.1 EKONOMISKA INCITAMENT Vikten av en avfallsskatt fördes under senare delen av 1990-talet fram som ett viktigt led i omställningen mot ett kretsloppsanpassat samhälle. Skatten infördes den 1/1 2000 och uppgick då till 250 kr/ton. Den senaste höjningen har inneburit att skatten är uppe i 370 kr/ton. Förutom skatten utgår också kommunala hanteringsavgifter som ofta är i nivå med eller högre än skatten. En tidig hög skattning var att det samlade deponipriset i Sverige utanför Stockholm var 1000 kr/ton eller mer (Naturvårdsverket, 2002), våra fall visar på ca 700-800 kr/ton. Detta ekonomiska incitament styr således bort från deponi, resten av detta kapitel ägnar vi åt att undersöka vad de formella institutionerna styr mot. 4.2 REGELVERK KRING FÖRSURNINGSPROBLEMATIK OCH NÄRINGSBALANS Försurningsproblematiken i de södra och sydvästra 2 delarna av Sverige har haft stor betydelse för askåterföringen i dessa områden. Det visar både vår enkätstudie och två av de tre fallstudierna. Problemet är förorsakat av stora utsläpp av svavel och kväve, vilka innebär att marken gradvis förlorar en betydande del av sitt förråd av baskatjoner. Detta påverkar markens produktionsförmåga och för att bibehålla denna krävs en balans mellan tillförsel och förluster av näringsämnen. Särskilt känsliga är näringsfattiga skogsmarker som ofta redan har en naturligt låg ph. För att motverka försurningen som det antropogena nedfallet förorsakat uppdrog chefen för Miljö- och Energidepartementet år 1989 åt Skogsstyrelsen att under en treårig försöksperiod planera och utveckla beredskap för kalkningsinsatser och vitaliseringsgödsling av skogsmark i större skala. Erfarenhet av skogsmarkskalkning fanns sedan tidigare. Mot bakgrund av försurningsdebatten under 1970 och 1980-talen hade kalkning av skogsmark bedrivits av Naturvårdsverket, men i och med den försöksverksamhet som inleddes 1989 överfördes ansvaret för kalkningen av skogsmark till Skogssstyrelsen (Skogsstyrelsen 1993). Denna försöksverksamhet var inriktad på att utveckla tekniska lösningar för spridning av kalk på skogsmark, att utveckla rutiner för planläggning och genomförande och att utvärdera kalkningens effekter på markens beskaffenhet, vattenkvalitet samt trädvitalitet (Skogsstyrelsen 1993). Det totala ansvaret för genomförandet, både vad gäller planering, utförande och kostnader har i praktiken de regionala skogsvårdsstyrelserna haft. Kostnadsansvaret för verksamhe- 2 "Med starkt försurad skogsmark avses här skogsmark inom områden med relativt hög deposition av försurade ämnen (främst Blekinge, Skåne, Halland, Bohuslän samt angränsande delar av Småland, Västergötland, Dalsland och sydvästra Värmland) förutsatt att den ligger inom tillrinningsområdena till i) försurade vattendrag där ytvattenalkaliniteten är mindre 0,05 mekv/lit (mätt under stabil period), eller ii) sjöar som kalkats mot försurning och av länsstyrelsen bedömts som i behov av kalkning. Myrtjärnar och andra av naturen sura sjöar räknas inte som försurade (Skogsstyrelsen 2001) 19

ten har senare ändrats så den delas med markägarna, som stått för 25% för kostnaderna, vilket inneburit att markägarna för närvarande betalar 300kr/ha behandlad areal. Resten av kostnaderna, inklusive skogsvårdsstyrelsens arbete täcks av statsbidrag. Från skogsmyndighetens sida ses kalkning och vitaliseringsgödsling som en gemensam uppgift för samhället och skogsägaren. Att samhället skall stå för den största delen av kostnaden är en följd av att försurningsproblemen förorsakas av luftföroreningar som är ett samhälleligt problem. Men samtidigt menar myndigheterna att skogsägarna bör stå för en del av kostnaden för att motverka försurningen, då denna del kan betraktas som en försäkringspremie mot en framtida lägre produktionsförmåga (Skogsstyrelsen 1993). Förutom att myndigheten anser att markägarna skall ha ett medansvar för att därmed också effektivisera åtgärderna mot försurningen så finns också en finansiell sida bakom att man vill att skogsägarna skall stå för en del av kostnaderna. Huvuddelen (80%) av skogsmarken inom det försurningsdrabbade området finns på mindre fastigheter och kostnaderna ökar starkt då objektstorleken minskar. Försöksverksamheten med skogsmarkskalkning avrapporterades 1993 då Skogsstyrelsen förberedde en storskalig insats mot försurningen. Fortsatt storskalig verksamhet mot försurningen kritiserades dock från två håll, dels att kalkning var onödig, dels att det behövdes mer näringsämnen. Det blev ingen långsiktig storskalig statsunderstödd verksamhet mot försurningen utan istället har försöksverksamheten förlängts ett år i sänder. Skogsstyrelsen har på nytt ansökt om medel för ett större åtgärdsprogram, som skulle sträcka sig tio år fram i tiden. Detta har dock avslagits av statsmakten. Utifrån den diskussion som uppstod i och med avrapporteringen av försöksverksamheten så skedde också en förskjutning från att enbart motverka försurningen till att vitalisera skogsmarkerna 3. Då var det inte längre bara kalk som var intressant som kompensation mot försurningen utan även vitalisering genom näringsämnen i askan för att ersätta för näringsförluster som orsakats av de verksamheter som tar ut GROT. Uttag av biobränslen minskar marken buffertförmåga mot försurning vilket naturligtvis är särskilt känsligt i näringsfattiga områden. När man tar ut bränsle förs också mineralämnen bort, vilket normalt inte kompenseras fullt ut genom vittring och deposition. Lämnas barren kvar begränsas dock förlusten av näringsämnen avsevärt. Effekten för näringsbalansen blir större om barren sprids så jämnt som möjligt, eftersom vegetationen då får större möjligheter att tillgodogöra sig näringen. Om merparten av barren lämnas spridda inom avverkningsområdet kan ett GROT - uttag per omloppstid ske utan kompensationsgödsling. (Skogsstyrelsen 2001) 3 Bland de förslag till framtida åtgärder som tas upp i Skogsstyrelsens (1993) rapport är att det är av speciellt intresse att studera om träaska kan användas vid skogsvitalisering. Teknikutvecklingen har baserats på att träaska skall bli en väsentlig komponent i ett vitaliseringsgödselmedel. Därmed skulle två samhällsproblem kunna lösas i en formel. Aska är ju en avfallsprodukt för vilken värmeverken har avsevärda deponikostnader. Räknar man med att värmeverken kan satsa huvuddelen av sina depositionskostnader i omvandling av askan så att den kan användas bör kostnaderna för vitaliseringsgödslingen kunna obetydligt överstiga kostnaderna för kalkning. I ett sådant läge kan det finnas skäl att vitaliseringsgödsla en större del av arealen med åtgärdsbehov. (Skogsvårdsstyrelsen, 1993) 20