Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Arbetsmiljöverket 112 79 Stockholm Yttrande över Arbetsmiljöverkets föreskrifter om hygieniska gränsvärden Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Remissen innehåller även förslag till allmänna råd, vilka inte omfattas av Regelrådets granskning. Innehållet i förslaget I remissen föreslås föreskrifter om hygieniska gränsvärden. EU-kommissionen har framfört kritik angående hur Arbetsmiljöverket har implementerat ett antal ämnen som återfinns i flera olika direktiv med indikativa gränsvärden. Med anledning av kritiken har Arbetsmiljöverket gjort en genomgång av de ämnen som Sverige har haft ett högre gränsvärde för än EU, och föreslår nu sänkningar av gränsvärden för dessa ämnen för att vara i harmoni med EU-direktiven. Samtidigt föreslås införande av gränsvärden för de nio ämnen som har gränsvärden i EU-direktiv men som har saknat sådant i Sverige. Jämfört med nu gällande föreskrifter föreslås sänkta eller nya gränsvärden för 33 ämnen. Tio av ämnena som berörs av förslaget hanteras inte i Sverige. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Av konsekvensutredningen framgår att många i arbetslivet utsätts för exponeringar av olika kemikalier som de hanterar, alternativt som frigörs eller bildas under vissa arbetsmoment eller processer. För att reglera luftexponeringen för olika kemikalier fastställs bindande gränsvärden i Sverige. Gränsvärdena är till för att säkerställa arbetstagarnas hälsa. Det innebär att arbetsgivaren är skyldig att se till att exponeringen inte överskrider de fastställda gränsvärdena. Det anges att genom förslaget införlivas EU:s gränsvärden på det sätt som kommissionen kräver. Regelrådet finner att redovisningen av syftet med förslaget är godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Enligt konsekvensutredningen finns ingen alternativ lösning. Det framgår att om de föreslagna gränsvärdena inte införs lever Sverige inte upp till de krav EU ställer och då riskeras dyra böter. Det anges också att för ämnena bisfenol A och saltsyra innebär förslaget lägre gränsvärden än de som återfinns i EU-direktiv. Motiveringen till det är att EU:s egna vetenskapliga kommitté SCOEL har tagit Postadress Webbplats E-post 1/6
fram ett nytt vetenskapligt underlag med gränsvärde för bisfenol A som är lägre än det som har införts i direktiv 2009/161/EU och att ändring därför förväntas av gränsvärdet i kommande EU-direktiv. För saltsyra anges att den svenska kriteriegruppen har tagit fram ett nytt vetenskapligt underlag som är av mycket senare datum än det underlag som SCOEL har fastställt sitt gränsvärde efter. Arbetsmiljöverket bedömer att en lägre nivå än de som EU:s indikativa gränsvärden har inte innebär så stora förändringar för företagen. Enligt Regelrådet är beskrivningen av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen anges att förslaget är i överensstämmelse med Sveriges skyldigheter gentemot EU. Även de EU-direktiv som ligger till grund för förslaget redovisas. Som också framgår av redovisningen av alternativa lösningar innebär förslaget lägre gränsvärden av bisfenol A och saltsyra än de som återfinns i EU-direktiv. Vidare redovisas motiveringar till de lägre gränsvärdena. Regelrådet finner ändå att beskrivningen av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Enligt konsekvensutredningen finns inget utrymme för särskilda ikraftträdande eftersom EU kräver att Sverige inför de föreslagna gränsvärdena så fort som möjligt. Det framgår också att Arbetsmiljöverket bedömer att de bara behöver genomföra de informationsinsatser som vanligen genomförs vid föreskriftsändringar. Information planeras via webbplats på temasidan om hygieniska gränsvärden och vid återkommande möten som Arbetsmiljöverket har med arbetsmarknadens parter. Arbetsmiljöverket hoppas också få hjälp från dessa parter att sprida information till de som berörs. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med en motivering till varför exempelvis en riktad informationsinsats till berörda företag inte har bedömts aktuellt. Regelrådet finner ändå att beskrivningen av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Av konsekvensutredningen framgår att det kan finnas många företag där något av de aktuella kemiska ämnena på något sätt hanteras eller bildas. Det anges dock finnas en mycket liten grupp företag där arbetstagarna exponeras i sådan utsträckning att de sänkta gränsvärdena har någon praktisk betydelse. Det framgår att enligt Kemikalieinspektionens produktregister hanterar ca 550 företag de ämnen som omfattas av det nya regelförslaget i sin producerande verksamhet. Arbetsmiljöverket bedömer att dessa företag har en något högre ökad risk för exponering eftersom de använder koncentrerade kemiska ämnen för att tillverka utspädda produkter. Fördelningen mellan stora och små företag anges inte framgå av informationen från produktregistret. Enligt Arbetsmiljöverket kommer de ca 550 företagen behöva göra någon form av ny exponeringsbedömning och ca 100 av dessa företag förväntas även göra en ny exponeringsmätning. Det anges att uppskattningen av antal företag troligtvis är högt satt eftersom många företag hanterar dessa ämnen i slutna system. I konsekvensutredningen redovisas antal företag inom skilda branscher, antal anställda som finns hos dessa företag liksom antal anställda som riskerar att exponeras av de skilda ämnena. I bilaga till konsekvensutredningen redovisas också antal företag som hanterar störst andel mängd av de respektive berörda ämnena. Postadress Webbplats E-post 2/6
De branscher som berörs anges bland annat vara plastvarutillverkning, tillverkning av tvål, såpa, tvättmedel och polermedel samt tillverkning av läkemedel. Förutom de producerande företagen beskrivs att det finns en stor mängd nedströmsanvändare som kan komma i kontakt med kemiska produkter som innehåller någon form eller några av de ämnen som omfattas av förslaget. Användare anges generellt löpa en mindre risk för exponering då de hanterar formulerade produkter med lägre halt av berörda ämnen. Som exempel anges att sänkt gränsvärde föreslås för ämnet dietylenglykolomonobutyleter (DEGBE). Det framgår att det årligen hanteras 3 335 ton av detta ämne fördelat på 2 200 produkter. Ett mycket stort antal yrkesgrupper uppges kunna exponeras för DEGBE, de allra flesta dock för mycket låga halter, långt under gränsvärdet. Arbetsmiljöverket beskriver att de inte har några uppgifter om hur många företag det finns där exponeringen kan överstiga gränsvärdet. Enligt konsekvensutredningen kan liknande verksamheter ha helt olika exponering på grund av olika arbetssätt, ventilationstekniska lösningar, städrutiner etc. Risk för exponering anges kunna förekomma t.ex. vid rengöring och underhåll men också i yrkesgrupper som målare och billackerare, beroende på vilka produkter som används. Regelrådet finner att den tydliga redovisningen av berörda företag är godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader I konsekvensutredningen beskrivs att när det fastställs nya eller sänkta hygieniska gränsvärden är berörda arbetsgivare skyldiga att genomföra en exponeringsbedömning. Exponeringsbedömningen ska leda fram till om det behöver genomföras en yrkeshygienisk mätning för att kontrollera exponeringsnivån. Tiden för exponeringsbedömningen anges variera beroende på omfattning av hantering av ett ämne. Arbetsmiljöverket uppskattar att det i genomsnitt tar ca en timme och att det kostar varje företag 800 kr. Timkostnaden är en schablon eftersom vem på företagen som behöver göra arbetet kan variera från företag till företag. Den totala administrativa engångskostnaden för 550 företag till följd av exponeringsbedömningar beräknas i konsekvensutredningen till 440 000 kr. Vidare bedömer Arbetsmiljöverket att 100 företag också kan behöva genomföra exponeringsmätningar. Det anges att de flesta företag köper tjänsten att mäta, analysera och skriva mätrapport från en konsult och i beräkningen är utgångspunkten att alla anlitar en konsult. Utifrån en konsultkostnad på 1 000 kr per timme, en tidsåtgång på 4 timmar för att genomföra mätning och 4 timmar för att skriva mätrapport uppskattas i konsekvensutredningen de totala administrativa konsultkostnaderna till 800 000 kr. Därtill anges företagen behöva lägga en timmes arbete på kontakter med mätkonsult och hantering av mätrapport vilket medför en total administrativ kostnad på 80 000 kr. Företagens totala administrativa engångskostnader för exponeringsmätningar uppskattas därmed till 880 000 kr. Sammantaget anges i konsekvensutredningen att förslaget medför tillkommande administrativa engångskostnader som uppskattas till drygt 1,3 miljoner kr. Enligt Regelrådet innehåller konsekvensutredningen en tydlig redovisning av förslagets påverkan på företagens administrativa kostnader. Regelrådet finner att redovisningen av administrativa kostnader är godtagbar. Postadress Webbplats E-post 3/6
Andra kostnader Det framgår av konsekvensutredningen att mätningarna kan resultera i att ett företag får anledning att vidta en eller fler åtgärder. Sådana åtgärder skulle kunna handla om att införskaffa lämpliga andningsskydd eller skyddshandskar, men det kan också handla om att behöva införskaffa en ny ventilationshuv eller se över den ventilationstekniska lösningen i avsedd lokal. Det anges inte vara möjligt att uppskatta dessa kostnader eftersom det är högst oklart hur många företag som måste vidta någon åtgärd och även vilken åtgärd som kan bli aktuell. Enligt Arbetsmiljöverket skulle en ombyggnation av ventilationssystem för ett enskilt företag bli dyrt men att det aktuella förslaget skulle få en sådan påverkan bör vara ovanligt. I konsekvensutredningen redovisas ett räkneexempel utifrån om vart tredje företag som genomför en mätning måste vidta åtgärder som i genomsnitt kostar 20 000 kr skulle det totalt bli en kostnad på 660 000 kr. Den totala summan anges rymma både kostnader som är av engångskaraktär som inköp av ny ventilationshuv och återkommande kostnader som inköp av skyddshandskar. I redovisningen har engångskostnaderna uppskattats till 440 000 kr och de årliga kostnaderna till 220 000. Det anges dock att beräkningen vilar på väldigt osäker grund och kan bli både högre och lägre. Angående de två gränsvärden som föreslås bli lägre än de krav EU ställer är Arbetsmiljöverkets bedömning att det innebär en merkostnad som understiger 100 000 kr, i förhållande till EU:s gränsvärden. Uppskattningen är utifrån förslagets totala ekonomiska kostnadseffekter. Av konsekvensutredningen framgår att vid inköp av farliga kemiska produkter är leverantören skyldig att lämna uppdaterad information om risker, hantering, förvaring och lämplig skyddsutrustning. Informationen skickas i form av ett säkerhetsdatablad som genom förslaget kan behöva uppdateras. Enligt konsekvensutredningen behöver ca 550 företag sammantaget se över ca 1 100 säkerhetsdatablad på olika sätt. Arbetsmiljöverket bedömer att 220 säkerhetsdatablad kommer att behöva uppdateras och distribueras till nedströms användare medan 880 säkerhetsdatablad endast ska tas emot och arkiveras av företagen. Uppdatering och distribution beräknas i konsekvensutredningen ta en timme per säkerhetsfaktablad, mottagande beräknas ta ca 15 minuter per säkerhetsdatablad. Den totala kostnaden för uppdatering av säkerhetsdatablad beräknas i konsekvensutredningen till 176 000 kr och även kostnaden för mottagande av säkerhetsdatablad beräknas till 176 000 kr. Det medför att den totala engångskostnaden för hantering av nya säkerhetsdatablad beräknas till 352 000 kr. Regelrådet delar Arbetsmiljöverkets bedömning att det finns betydande svårigheter att uppskatta förslagets effekt på företagens åtgärdskostnader utifrån de osäkerhetsfaktorer som redovisas i konsekvensutredningen. Det redovisade räkneexemplet, trots osäkerhetsfaktorer, ger också en indikation på vilken möjlig kostnadseffekt till följd av åtgärder som förslaget kan medföra. Konsekvensutredningen innehåller också en redovisning av kostnader för uppdatering av säkerhetsdatablad. Enligt Regelrådet borde åtminstone en del av dessa kostnader vara att betrakta som administrativa, det vill säga kostnader till följd av att upprätta, överföra och lagra information. Av det skälet hade det varit önskvärt med en preciserad särredovisning av kostnadsposterna till följd av uppdaterade säkerhetsdatablad. Sammantaget anser Regelrådet ändå att Arbetsmiljöverket på ett tillräckligt tydligt sätt redovisat förslagets effekt på företagens andra kostnader. Regelrådet finner att redovisningen av andra kostnader är godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Enligt konsekvensutredningen kommer konkurrensen inte att påverkas i någon större utsträckning. Vägen mot mer harmoniserade gränsvärden inom EU anges komma att medföra att företag måste arbeta arbetsmiljömässigt på lika villkor. Postadress Webbplats E-post 4/6
Arbetsmiljöverket bedömer att förslagets effekt på skillnaderna ur en konkurrenssynpunkt jämfört med dagens värden är små. Det anges att små företag kan vara känsligare för extra utgifter och att det därför inte kan uteslutas att exponeringsmätningar kan medföra behov av åtgärder som i enskilda fall skulle kunna vara väldigt kännbara för små företag. Sammantaget gör Arbetsmiljöverket bedömningen att få företag behöver vidta några kostsamma åtgärder och att konkurrensen därför inte kommer att påverkas i någon större utsträckning. Regelrådet instämmer i bedömningen och finner att redovisningen av konkurrensförhållanden är godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen finns ingen särskild redovisning av påverkan på företagen i andra avseenden. Det framgår dock att hygieniska gränsvärden är av stor betydelse i den strävan som finns att motverka sjukdomar och andra besvär som kan uppstå av hög exponering. De föreslagna ändringarna anges i många fall inte vara några stora förändringar och därför antas inte heller att det medför särskilt stora hälsoeffekter. I den mån förändringarna ger några hälsoeffekter beskrivs att dessa bör vara positiva eftersom resultatet av förslaget ska innebära en något mindre exponering av kemiska ämnen. Regelrådet finner sammantaget att redovisningen av påverkan på företagen i andra avseenden är godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen konstateras att det inte finns utrymme enligt gällande EU-direktiv att ta särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning. Arbetsmiljöverket gör också bedömningen att många av de aktuella ämnena sannolikt inte används i någon större omfattning av små företag. Det framgår att när små företag kommer i kontakt med dessa ämnen så är det när de använder kemiska produkter där något av dessa ämnen ingår och då i så låg halt att det sannolikt inte finns någon risk för överskridande av något gränsvärde. Vidare anges att stora respektive små företag har samma skyldigheter att skydda sina arbetstagare från skadlig exponering av kemiska ämnen. Enligt Arbetsmiljöverket kan enkla medel många gånger förbättra situationen vilket sannolikt är mest intressant för små företag. Enligt Regelrådet är redovisningen av särskilda hänsyn till små företag godtagbar. Sammantagen bedömning Enligt Regelrådet innehåller konsekvensutredningen en tydlig redovisning av förslagets förväntade effekter för företag. I de fall en fullständig beskrivning inte har redovisats har detta motiverats och Arbetsmiljöverket har presterat så mycket som kan förväntas av en konsekvensutredning. Sammantaget finner Regelrådet att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 24 juni 2015. Postadress Webbplats E-post 5/6
I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Leif Melin, Eleonor Kristoffersson och Samuel Engblom. Ärendet föredrogs av Christian Pousette. Pernilla Lundqvist Ordförande Christian Pousette Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6