GNESTA KOMMUN -X 2014-01-22 Revisionsskrivelse Gnesta kommun Ink: 2014-01- 22 Dnr: För handläggning" Kultur- och tekniknämnden För kännedom Kommunfullmäktige Kommunstyrelsen Revisionsrapport: Granskning av VA-nätets underhåll och förnyelse På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Gnesta kommun har granskat VA-nätets underhåll och förnyelse. Revisionsfrågan har varit: Är kommunens planering och genomförande av underhåll/förnyelse av VA-ledningssystemet ändamålsenligt ur ett långsiktigt perspektiv? Bedömningen är att kommunens planering och genomförande av underhåll/förnyelse av VAledningssystemet inte är och heller inte historiskt varit ändamålsenlig ur ett långsiktigt perspektiv. I rapporten identifieras ett flertal angelägna utvecklingsområden. Det rör bland annat: Förutom att underhållet är eftersatt är det en brist att det inte finns en systematiskt ordnad inventering av ledningsnätets standard (material, längder, dimensioner och ålder m m). Något direkt inventeringsarbete pågår f n inte heller. En tidplan för inventeringen bör tas fram. Oavsett underhålls-/förnyelsesituationen bör saneringen av gemensamma system prioriteras och intensifieras. Tidplan för arbetet bör tas fram. Vattenkvaliteten är mindre god i Gnesta tätort. Påvisar inte pågående översyn av ledningsnätet på en bredare lösning av vattenfrågan bör en ny vattentäkt lokaliseras. Svinnet i kommunens ledningsnät (i huvudsak Gnesta tätort) är högre än vad som kan anses normalt i förhållande till andra anläggningar i Sverige. Vi rekommenderar att det i första hand tillskapas rutiner för undersökning/mätning av var på ledningsnätet läckage sker. Omfattningen av svinn med anledning av kommunens egna spolningar m m bör kartläggas. Antalet akuta läckor för övrigt är mer normalt. För att säkerställa att VA-kollektivets taxa är baserad på "verksamhetens faktiska kostnadsnivå" bör ränteberäkningen ses över. Mot bakgrund av samma sak bör även kostnaderna för drift och underhåll i möjligaste mån separeras från de kostnader som är av investeringskaraktär. Gjorda iakttagelser redovisas i bilagda rapport, som härmed överlämnas. Rapporten har behandlats och godkänts vid revisorernas möte 2014-01-22. Revisorerna önskar svar från kultur- och tekniknämnden senast 2014-04-24. Åke Nilsson Ordförande Björn Svallfors Vice ordförande Gnesta kommun 1 646 80 Gnesta 1 vxl: 0158-700 00 1 gnesta.kommun gnesta.se www.onesta.se 1 besöksadress: Västra Storgatan 15 1 organisationsnummer: 212000-2965
Revisionsrapport Granskning av VA-underhåll och förnyelse Gnesta kommun Lars Edgren Januari 2014 pwc fr
Innehållsförteckning Sammanfattning 1 1. Inledning 2 1.1. Bakgrund 2 1.2. Revisionsfråga 2 1.3. Avgränsningar 3 1.4. Metod 3 2. Granskning,sresultat 4 2.1. Inventering av VA-nätet och dess standard 4 2.1.1. Iakttagelser 4 2.1.2. Kommentarer och bedömning 5 2.2. Indikerar vattenkvaliteten brister i nätet 5 2.2.1. Iakttagelser 5 2.2.2. Kommentarer och bedömning 6 2.3. Indikerar vattenläckage brister i nätet 6 2.3.1. Iakttagelser 6 2.3.2. Kommentarer och bedömning 7 2.4. Finns det underhålls-/förnyelseplaner för ledningsnätet och finns det en saneringsplan? 7 2.4.1. Iakttagelser 7 2.4.2. Kommentarer och bedömning 8 2.5. Är nuvarande underhåll/förnyelse av VA-ledningssystemet tillräckligt i förhållande till kartläggning av nät, underhåll, verksamhetens egen bedömning och andra indikatorer? 8 2.5.1. Iakttagelser 8 2.5.2. Kommentarer och bedömning 9 ck-
Sammanfattning har fått i uppdrag av Gnesta kommuns revisorer att granska underhåll och förnyelse av kommunens VA-anläggning. Kultur- och tekniknämnden är ansvarig nämnd. Granskningen har i huvudsak genomförts genom intervju med teknisk chef, VA-ingenjör m fl samt dokumentstudier. En bedömning av utfallet av granskningen mot bakgrund av revisionsfrågan och kontrollmålen är att kommunens planering och genomförande av underhåll/förnyelse av VA-ledningssystemet inte är och heller inte historiskt varit ändamålsenlig ur ett långsiktigt perspektiv. Någon ökning av underhåll eller förnyelse av ledningsnätet kommer heller inte att ske förrän den strategiska ledningsplanen (totalöversyn för kommunen), vattenoch avloppsansvariga förväntas presentera under våren 2014, föreligger. Förutom att underhållet är eftersatt är det en brist att det inte finns en systematiskt ordnad inventering av ledningsnätets standard (material, längder, dimensioner och ålder m m). Något direkt inventeringsarbete pågår f n inte heller. En tidplan för inventeringen bör tas fram Oavsett underhålls-/förnyelsesituationen bör saneringen av gemensamma system prioriteras och intensifieras. Tidplan för arbetet bör tas fram. Vattenkvaliteten är mindre god i Gnesta tätort. Påvisar inte pågående översyn av ledningsnätet på en bredare lösning av vattenfrågan bör en ny vattentäkt lokaliseras. Svinnet i kommunens ledningsnät (i huvudsak Gnesta tätort) är högre än vad som kan anses normalt i förhållande till andra anläggningar i Sverige. Vi rekommenderar att det i första hand tillskapas rutiner för undersökning/mätning av var på ledningsnätet läckage sker. Omfattningen av svinn med anledning av kommunens egna spolningar m m bör kartläggas. Antalet akuta läckor för övrigt är mer normalt. Oavsett pågående översyn av ledningsnätet bör kommunen ta fram underhålls- och förnyelseplaner för ledningsnätet vid sidan av de delar som gäller saneringsplanen. Omfattningen av underhåll och förnyelse måste öka. Ansvariga bedömer behovet vara minst dubbelt i jämförelse med vad som sker i dagsläget. Ett databaserat planerings-/dokumentationsstöd bör upphandlas. När det gäller investeringar är det viktigt att även utgifter för eget arbete inkluderas i beräkningar och redovisning. För att säkerställa att VA-kollektivets taxa är baserad på "verksamhetens faktiska kostnadsnivå" bör ränteberäkningen ses över. Mot bakgrund av samma sak bör även kostnaderna för drift och underhåll i möjligaste mån separeras från de kostnader som är av investeringskaraktär. Pwe 1 av 10
1. Inledning 1.1. Bakgrund har på uppdrag av revisorerna i Gnesta kommun granskat vatten- och avloppsledningsnätets underhåll och förnyelse. Gnesta kommuns revisorer har efter en riskbedömning beslutat att genomföra en granskning inom området vatten och avlopp med inriktning mot underhåll- och förnyelse. Underhåll och förnyelse av VA-nätet är en betydande utmaning för Sveriges kommuner och en betydande faktor för att upprätthålla en god ekonomisk hushållning. Brister i underhållet kan leda till försämrad service, vattenkvalitet och arbetsmiljö samt att det kan bli mycket kostsamt att återställa tillgångarna till normal standard om förslitningen har blivit för omfattande. Eftersatt underhåll kan på sikt få allvarliga konsekvenser för ekonomi, säkerhet och kvalitet. I Gnesta kommun ansvarar kultur- och tekniknämnden för VA-frågorna. 1.2. Revisionsfråga Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är kommunens planering och genomförande av underhåll/förnyelse av VAledningssystemet ändamålsenligt ur ett långsiktigt perspektiv' Kontrollmål/granskningsmål Har VA-verksamhetens nät inventerats och finns tillgång till kartläggning av nätets standard? Indikerar vattenkvaliteten på brister i ledningsnätet? Indikerar vattenläckage brister i nätet? Finns det Underhålls-/förnyelseplaner för VA-ledningsnätet och finns det en saneringsplan? Hur ser relationen ut mellan planer, budget och utfall? Hur stora investeringar sker i nätet per år? Hur sker avskrivning av VA-nätet? Finns det en kartläggning av förekomsten av kombinerade system? Pwe 2 av 10
Är nuvarande underhåll/förnyelse av VA-ledningssystem tillräckligt i förhållande till kartläggning av nät, underhåll verksamhetens egen bedömning och andra indikatorer)? Hur mycket nederbörd tål VA-nätet? 1.3. Avgränsningar Granskningen inriktas på befintligt ledningssystem. I granskningen ingår inte exploateringsverksamheten. 1.4. Metod Intervju med teknisk chef och VA-ingenjör i Gnesta kommun. Telefonkontakter med ekonomiansvariga. Dokumentstudier av budgetar, årsredovisningar inklusive verksamhetsberättelsen It- 3 av 10
2. Granskningsresultat 2.1. Inventering av VA-nätet och dess standard 2.1.1. Iakttagelser Gnesta kommun har: 4 vattenverk (3 grundvattenverk och 1 ytvattenverk), 2 vattentorn samt 3 lågvattenreservoarer 4 reningsverk ett 20-tal pumpstationer med tillhörande ventiler och brunnar - 1 700 vattenmätare Ledningsnätet omfattar ca o 75 kilometer avloppsledningar o 72 kilometer dricksvattenledningar o 50 kilometer dagvattenledningar Kommunen har ledningsnätet översiktligt kartlagt inom samtliga kommunens tätorter. Ledningsnätet är inte inventerat avseende material, dimensioner, läge eller ålder. Information om material m m är spridd på många ställen där det inte kan sägas att någon egentlig systematik i förvaringen finns. Befintligt VA-kartmaterial innehåller dock viss information om material och dimensioner. Till detta kan läggas att kompletterande information finns hos tidigare anställda. Mer än hälften av ledningarna på avloppsnätet är filmat. Motsvarande åtgärd är genomförd på dagvattennätet men inte till samma omfattning. Dricksvattennätet är inte filmat. Mot bakgrund av i första hand smittorisk samt av praktiska skäl filmas inte dricksvattenätet. Ledningsnätet har enligt uppgift från ansvariga tjänstemän stora brister, förutom ett eftersatt underhåll är avlopps- och dagvattennäten till vissa delar gemensamma, s k kombinerade system. För att komma tillrätta med problemen med gemensamma ledningar upprättades under 1999 en saneringsplan Gemensamma ledningar finns fortfarande kvar och då i första hand i Gnesta tätorts centrala delar där ca 20 % av nätet består av sådana system. 4 av 10
Några enstaka fall av kombinerade system finns även i Björnlunda och Lame. I Laxne har stora delar av ledningsnätet förnyats under de senaste åren. Anledningen till detta är att befintligt reningsverk tjänat ut och kommer att ersättas med ett nytt under 2014/15. För att få en kostnadseffektiv och stabil process i reningsverket måste ledningsnätet vara optimalt med minimal påverkan på grundvatten och nederbörd. Såvitt ansvariga finns inte någon tidplan för det fortsatta arbetet med sanering av gemensamma ledningar. Kombinerade system innebär en högre belastning på berörda/berört reningsverk och kan vid stora nederbördsmängder medföra att breddning måste ske. Som exempel kan noteras att reningsverket i Gnesta tätort tar emot ca 800 000'113 avloppsvatten varje år. Debiterad mängd vatten är mindre än hälften. Andelen ovidkommande vatten in i reningsverket är således mer än hälften. Reningsverket i Gnesta tätort breddar ut i Sigtunaån, och då i första hand vid stora nederbördsmängder, mellan 4-8 gånger per år. Motsvarande problem finns inte vid de andra reningsverken. Även Gnesta kommuns (tätort) vattennät har problem och då i första hand med invändiga avlagringar. Dricksvattennäten spolas minst en gång per år för att bl a förebygga avlagringar. Vatten- och avloppsansvariga håller på uppdrag av kultur & tekniknämnden på att ta fram en strategisk ledningsplan (totalöversyn för kommunen) för att mer övergripande och på lång sikt lösa rå- och avloppvattenfrågoma. Preliminärt ska planen redovisas i februari 2014. Uppdraget finns redovisat i investeringsbudgeten. Information om delar av uppdraget har delgivits kultur & tekniknämnden bl a senast i september 2013. 2.1.2. Kommentarer och bedömning Det är en brist att inte finns en systematiskt ordnad inventering av ledningsnätets standard (material, längder, dimensioner och ålder m m). Något direkt inventeringsarbete pågår f n inte heller. En tidplan för inventeringen bör tas fram. Då antalet breddningar i Sigtunaån medför olägenheter i ån och lägre liggande sjösystem bör sanering av gemensamma system prioriteras och intensifieras. 2.2. Indikerar vattenkvaliteten brister i nätet 2.2.1. Iakttagelser Enligt livsmedelslagstiftningen är det den som producerar eller tillhandahåller ett livsmedel som är ansvarig för att livsmedlet är säkert och uppfyller myndigheternas krav. När det gäller dricksvatten är det alltså den som producerar dricksvatten eller förser konsumenterna med dricksvatten via ett ledningsnät, som ska uppfylla haven i bland annat Livsmedelsverkets föreskrifter (200E30) om dricksvatten. 1 1 Utdrag från Livsmedelsverkets hemsida (www.siv.se ) klar 5 av 10
Det skall finnas ett provtagningsprogram avseende renvatten från vattenverk. Proverna tas med regelbundenhet så nära konsumenten som möjligt. Kommunen har för ändamålet upphandlat ett ackrediterat laboratorium för analyser av renvatten. Proverna analyseras och rapporterna tillställs bl a kommunens miljökontor. Analyserna av renvatten från kommunens fyra vattenverk visar att vattenverken i Björnlunda, Stjärnhov och Lame har en tillfredsställande till god vattenkvalitet. Renvattnet från Gnesta tätorts vattenverk uppvisar tidvis problem med höga förekomster av järn, mangan och fluorid. Viss del kan tillskrivas vattenledningarna men den största anledningen beror på vattentäktens placering. Avseende Gnesta tätort söks därför efter en reservvattentäkt alternativt en annan bredare lösning på försörjning av råvatten. Under hösten 2010 genomförde kommunen en dricksvattenenkät. Bakgrunden var den enkät som SCB genomfört tidigare under samma år. SCB:s enkät visade att Gnestas kommuns mätvärde (7,2) låg under rikssnittet (8,2). Resultatet av kommunens enkät visade ett värde ungefär mittemellan SCB:s värde för Gnesta kommun och riksgenomsnittet. Enkäten som var utskickad till 1 450 hushåll besvarades av ca 800. Enkäten var uppdelad på de fyra tätorterna och med uppdelning mellan män och kvinnor. Utfallet av enkäten visade att uppfattningen om vattenkvaliteten i Stjänhov och Lame var mycket positiv. I Gnesta däremot fanns det invånare som var irriterade på såväl smak som förekomst av kemikalier. 2.2.2. Kommentarer och bedömning Vattenkvaliteten är mindre god i Gnesta tätort Anledningen till detta beror till största del på råvattnets kvalitet. För att komma tillrätta med problemet måste antingen en ny vattentäkt lokaliseras eller en bredare lösning på hela kommunens vattenförsörjning arbetas fram. 2.3. Indikerar vattenläckage brister i nätet 2.3.1. Iakttagelser Enligt uppgift från ansvariga tjänstemän uppskattas andelen vatten som försvinner (svinn) genom läckor i ledningsnätet till ca 20 procent av producerad volym. Enligt en rapport från organisationen Svenskt Vatten är ett normalt läckagevärde mellan 10-15 procent2. Den största delen av svinnet hänförs till Gnesta tätort. Ett visst normalt svinn förekommer alltid då fotbollsplaner och parker vattnas och då räddningstjänsten spolar m m. En betydande volym används även till spolning av ledningsnätet och för processer inom VA-anläggningen. Enligt ansvarig drifttekniker på Gnesta vattenverk är vattenledningsnätet mycket tätt f n jämfört med tidigare år. Om spol- och processvatten räknas bort minskar svinnet åtskilligt. 2 SVU-rapport nr 2008-07 Pwe 6 av 10
Normalt produceras ca 430 000.3 renvatten i Gnesta kommuns reningsverk per år. Ca 350 00011,3 debiteras kund. Ca 80 000m3 försvinner "på vägen". Ett alternativt mått på ledningsnätets kvalitet är antalet störningar/brott per tidsperiod. I Gnesta kommun förs statistik över antalet störningar. Enligt statistiken har det förekommit i genomsnitt ca 15-16 läckor per år under de ii år statistiken omfattar. Antalet läckor är mer normalt i förhållande till kommunstorlek och ledningsnätets längd. Någon ökande trend kan inte skönjas under mätperioden. Gnesta tätort svarar för knappt hälften av störningarna. Antalet störningar kan till viss del kopplas till årstider. Kyla och djup tjäle orsakar alltid fler störningar än de förhållanden som gäller under milda vintrar. 2.3.2. Kommentarer och bedömning Svinnet i kommunens ledningsnät (Gnesta tätort) är högre än vad som kan anses normalt i förhållande till andra anläggningar i Sverige. Variationerna är dock stora mellan kommuner och jämförelser bör göras i förhållande till kommuner med likartade förutsättningar. Enligt Svenskt Vatten är det mest relevant att mäta läckage i förhållande till ledningslängd (läckage per km ledning och år). Vi rekommenderar att det i första hand skapas rutiner för undersökning/mätning av var på ledningsnätet läckage sker och anledning till det svinn som förekommer i ledningsnätet. Brister i underhållet kan även vara en bidragande orsak till vattenlägage. Omfattningen av underhållsinsatser måste därför även av den anledningen öka. Antalet störningar i form av ledningsbrott är mer normalt och föranleder inget behov av åtgärd. 2.4. Finns det underhålls-/förnyelseplaner får ledningsnätet och finns det en saneringsplan? 2.4.1. Iakttagelser Det finns en saneringsplan för gemensamma avlopps- och dagvattenledningar. Däremot finns det inte vad som kan betecknas som mer traditionella underhållseller förnyelseplaner för ledningsnätet vilket även gäller för VA-verksamheten i stort. Åtgärder i ledningsnätet beroende på vad som avses hanteras redovisningsmässigt i antingen drift- eller investeringsbudgeten. Någon uppdelning på akut eller mer långtidsplanerat underhåll finns inte. Kostnader för lagning av läckor m m är en driftåtgärd medan utbyte (förnyelse) av ledningar anses som reinvestering (investering). Kommunen saknar ett IT-baserat stöd för framtida planering/dokumentation av drift, underhåll och förnyelse av ledningsnätet. Enligt uppgift är en upphandling av sådant IT-stöd initierad. 7 av 10
2.4.2. Kommentarer och bedömning Kommunen bör ta fram underhålls- och förnyelseplaner för ledningsnätet vid sidan av de delar som gäller saneringsplanen. Ett databaserat planerings-/dokumentationsstöd bör upphandlas. 2.5. Är nuvarande underhåll/förnyelse av VAledningssystemet tillräckligt i firhållande till kartläggning av nät, underhåll, verksamhetens egen bedömning och andra indikatorer? 2.5.1. Iakttagelser Av investeringsbudgeten för 2012 och 2013 framgår att planerad årlig investering är budgeterad till mellan 4 5 miljoner kronor. Upparbetat för 2012 är ca 1,5 miljoner kronor. Motsvarande siffra för 2013 kan mot bakgrund av utfallet på halvår översiktligt uppskattas till ca 2 miljoner kronor. Mot bakgrund av omfattningen av underhållsinsatser och de utbyten som sker som reinvesteringar kan konstateras att förnyelsetakten i ledningsnätet är långsam. Enligt uppgift från Svenskt Vatten (utvecklingsrapport 2007-13) bör förnyelsetakten i ledningsnätet ligga på 0,3 % på år. Förnyelsetakten i Gnesta kommuns ledningsnät motsvarade 2012 ungefär hälften av den rekommenderade vilket motsvarar ca 650 år. Mot bakgrund av genomfört underhåll samt förnyelse kan konstateras att genomförda insatser inte är tillräckliga i förhållande till befintligt behov. Avskrivningarna på ledningsnätet med tillhörande installationer ska följa god redovisningssed dvs de ekonomistyrningsregler och den redovisningspraxis som gäller i kommunen för övrigt. Nyanläggning av vattenserviser och ledningar för övrigt skrivs vanligtvis av på 501 år. Reinvesteringar (ledningsbyten ex vis) har vanligtvis en avskrivningstid om 25 år. Pumpar och ventiler skrivs av på 20 25 år. Insatser avseende separering av gemensamma ledningar (saneringsplanen) skrivs av på 25 år. Det kan även noteras att det förekommer underhåll av vattenledningar med avskrivningstid (25 år). Den genomsnittsliga ekonomiska livslängden på ledningar och verk är längre än den redovisningsmässiga, men följer SKL:s riktlinjer. Såvitt granskningen visar utförs allt arbete på ledningsnätet med egen personal. Maskiner och grus är upphandlat. Kommunen har ingen egen maskinpark avseende grävmaskiner eller lastbilar. Kommunen har heller ingen egen grustäkt. Granskningen visar även att någon aktivering av de kostnader som avser egenregiarbeten vid sidan om maskiner och material och som samtidigt är av investerings- tc 8 av 10
karaktär, inte sker. Kostnader för egen personal bör beräknas och ingå i avskrivningsunderlaget. VA-verksamheten är närmast att kategorisera som en resultatenhet. Enligt gällande lagstiftning (lag om allmänna vattentjänster) på området ska verksamhetens resultat och ställning redovisas separat dvs särredovisas, och följa god redovisningssed. Huvudmotivet till särredovisningskravet är att säkerställa en kontroll av att avgiftsuttaget är rimligt i förhållande till kostnaderna. Sedan många år tillbaka har omfattningen av underhålls-/investeringsinsatser i ledningsnätet varit låga. Taxan har också varit låg. I praktiken avser en del av investeringsutgifterna utgifter för reparation och underhåll samt tvärtom. Det är svårt att i efterhand exakt avgöra hur stor del av utgifterna som har avsett investeringar och hur mycket som har avsett reparationer och underhåll. I kommunens särredovisning av VA-verksamhetens kostnader finns anledningar att förmoda att fördelningen av kostnader vare sig det är fråga om drift- och investeringsarbeten inte alltid följt god redovisningssed. Investeringar i ledningsnät m m finns bokfört i kommunens anläggningsregister. VA-kollektivet påförs årligen en kostnadsbelastning i form av ränta på bokförda restvärden. Räntan är f n satt till 2,9 % och följer SKL:s rekommendation. SKL:s rekommendation är i allt väsentligt en rekommendation för internränta. I särredovisningen där resultat ska beräknas och avstämning ske om avgifterna är uppbyggda mot bakgrund av självkostnadsprincipen förutsätts ett synsätt baserad på externa kostnader. Ett sådant resonemang bör motsvara räntan på upptagna lån. Verksamheten saknar uppgifter om hur många meter ledning som har repareras, eller byts ut per år. För att upprätthålla/förbättra ledningssystemets standard bedömer kommunens tekniska chef och VA-ingenjör att de årliga utgifterna för underhåll och förnyelse bör uppgå till mellan 5 till lo miljoner kronor per år. 2.5.2. Kommentarer och bedömning Omfattningen av underhåll och investerat i ledningsnätet har varit på en låg nivå under många år. Förnyelsetakten är lång. Omfattningen av underhåll och förnyelse måste öka. När det gäller investeringar är det viktigt att även utgifter för eget arbete inkluderas i beräkningar och redovisning. För att säkerställa att VA-kollektivets taxa är baserad på "verksamhetens faktiska kostnadsnivå" bör ränteberäkningen ses över. Mot bakgrund av samma sak bör även kostnaderna för drift och underhåll i möjligaste mån separeras från de kostnader som är av investeringskaraktär. Kommunen bör systematiskt registerföra ledningsbyten. 9 av 10
i 2014-01-22 Lars E gren Projektledare Upp ragsledare Pwe 10 av 10