Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Finansdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över Vissa kapitalbeskattningsfrågor inför budgetpropositionen för 2016 Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen hänförlig till förslaget om höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet finner att konsekvensutredningen hänförlig till förslaget om anpassning av investeraravdraget till kommissionens riktlinjer om statligt stöd för att främja inte uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Innehållet i förslaget I promemorian föreslås ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel (AvpL) och inkomstskattelagen (1999:1229) (IL). Ändringarna avser en höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring samt en anpassning av investeraravdraget till kommissionens riktlinjer om statligt stöd för att främja. I AvpL föreslås tillägg till reglerna som anger skatteunderlag vid kapitalförsäkring. Skatteunderlag som avser kapitalförsäkring är kapitalunderlaget fastställt enligt vissa bestämmelser i AvpL multiplicerat med statslåneräntan vid utgången av november månad kalenderåret närmast före beskattningsåret samt föreslås ökad med 0,75 procentenheter. Skatteunderlaget föreslås vidare dock lägst vara 1,25 procent av kapitalunderlaget. Samma procentenheter föreslås i IL vad gäller beskattningen av investeringssparkonton. I IL föreslås även att investeraravdrag inte får göras om den skattskyldige eller någon närstående till honom under något av de två beskattningsåren närmast före det år förvärvet sker (förvärvsåret) eller under förvärvsåret fram till tidpunkten för förvärvet direkt eller indirekt innehar eller har innehaft andelar i det företag i vilket andelar har förvärvats eller i ett annat företag inom samma koncern. Därutöver föreslås vissa ändringar av lagteknisk karaktär. Postadress Webbplats E-post 1/7
Skälen för Regelrådets ställningstagande Yttrande Vårt Dnr Ert Dnr Syftet med förslaget I konsekvensutredningen redogörs för syftet med förslaget. Bland annat anges att för att upprätthålla skattemässig neutralitet mellan sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring bör samma räntefaktor, statslåneräntan ökad med 0,75 procentenheter, användas för beräkningen av schablonavkastningen för sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring. Vidare anges i konsekvensutredningen att om statslåneräntan vid utgången av november månad året före beskattningsåret är noll eller negativ kommer avkastningen av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring inte att beskattas, vilket inte uppges ha varit avsikten när bestämmelserna infördes. Därför vill förslagsställaren även införa ett golv för schablonavkastningen schablonintäkten respektive skatteunderlaget bör enligt förslagsställaren vara lägst 1,25 procent av kapitalunderlaget. Enligt Regelrådet är beskrivningen av vad förslagsställaren vill uppnå med förslaget godtagbar. I konsekvensutredningen framgår att investeraravdraget är ett statligt stöd enligt bestämmelserna i EUfördraget som har anmälts till och godkänts av kommissionen. Bestämmelserna har utformats i enlighet med kommissionens riktlinjer för statligt stöd för att främja riskkapitalinvesteringar i små och medelstora företag (2006/c 194/02). Det uppges vidare att Sverige har, i samband med att investeraravdraget godkändes av kommissionen, åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att vid behov anpassa avdraget till eventuella nya riktlinjer. Den 1 juli 2014 antog kommissionen nya riktlinjer för statligt stöd för att finansiera (2014/C 19/04). Enligt de nya riktlinjerna kan bara investerare som står i en oberoende ställning till det företag som investeringen avser få skattelättnader. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av vad förslagsställaren vill uppnå godtagbar. Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd I konsekvensutredningen belyser förslagsställaren effekterna av om någon reglering inte kommer till stånd. Däremot saknas en beskrivning av andra alternativa lösningar än den föreslagna. Eftersom det saknas information om alternativa lösningar anser Regelrådet beskrivningen bristfällig. Några alternativa lösningar anges inte i konsekvensutredningen. Såvitt Regelrådet förstår remissen kan handlingsutrymmet för alternativa lösningar vara begränsat. Det hade dock varit önskvärt om förslagsställaren hade angett och belyst detta i konsekvensutredningen. Då ovan nämnda behövliga information inte anges anser Regelrådet beskrivningen bristfällig. Postadress Webbplats E-post 2/7
Förslagets överenstämmelse med EU-rätten I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av förslagets överensstämmelse med EU-rätten. Då det saknas information om förslagets överensstämmelse med EU-rätten anser Regelrådet beskrivningen bristfällig. I konsekvensutredningen anges att förslaget är en anpassning av reglerna till de nya riktlinjerna från kommissionen. Enligt Regelrådet hade det dock varit önskvärt med en utförligare redogörelse av hur den föreslagna tidsgränsen på två år förhåller sig till kommissionens riktlinjer. Då Regelrådet gärna hade sett en utförligare redogörelse av förslagets överensstämmelse med EUrätten anses beskrivningen bristfällig. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av om särskild hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. Eftersom det saknas information om särskild hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser anser Regelrådet beskrivningen bristfällig. I konsekvensutredningen framgår inte huruvida särskild hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande eller om det finns behov av speciella informationsinsatser. I avsaknad av information om särskild hänsyn behöver tas till tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser anser Regelrådet beskrivningen bristfällig. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch I konsekvensutredningen anges att investeringsföretag och försäkringsföretag tillhandahåller de aktuella sparformerna. Information om berörd bransch finns således i konsekvensutredningen. Däremot saknas en beskrivning av antal berörda företag och dess storlek. Beskrivningen av berörd bransch är enligt Regelrådet godtagbar. Eftersom det saknas en beskrivning av antal berörda företag och deras storlek anser Regelrådet denna beskrivning bristfällig. Postadress Webbplats E-post 3/7
I konsekvensutredningen anges att utfall för investeraravdraget finns för december 2013 och preliminärt för 2014. I konsekvensutredningen anges att år 2013 beviljades cirka 900 investeraravdrag för investeringar i cirka 130 företag med ett sammanlagt underlag om cirka 100 miljoner kronor. Två företag uppges under år 2013 ha mottagit ett stort antal investeringar som troligtvis har gjorts av externa investerare. Det uppges vidare att dessa investeringar bedöms stå för cirka 40 procent av de totala avdragen 2013. Det anges vidare att i mars 2015 hade drygt 5 600 kontrolluppgifter för 2014 med ett sammanlagt underlag om cirka 325 miljoner kronor kommit in till Skatteverket. Samtliga uppgifter för 2014 uppges dock ännu inte ha kommit in till Skatteverket. I konsekvensutredningen anges att bedömningen av underlaget för avdrag för år 2016 uppgår till cirka 440 miljoner kronor. I konsekvensutredningen anges att investeraravdraget endast har varit i kraft en kortare tid och att det ännu är svårt att bedöma hur populärt det kommer att bli. Regelrådet har förståelse för detta, men anser att det hade varit önskvärt med en ungefärlig uppskattning av hur många företag som de uppskattade beloppen kan tänkas fördela sig på. Vad gäller företagens storlek framgår av remissen att det berör företag av mindre storlek. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med en närmare information om vad som avses med företag av mindre storlek, exempelvis genom att ange en översiktlig bild av företagens omsättning och antal anställda. I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av vilka branscher som berörs av förslaget. Såvitt Regelrådet förstår förslaget kan det beröra samtliga branscher, vilket det hade varit önskvärt om förslagsställaren angett i konsekvensutredningen. Med anledning av ovan nämnda synpunkter finner Regelrådet att beskrivningen av antal berörda företag, deras storlek och bransch är bristfällig. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader I konsekvensutredningen anges att förslaget inte påverkar mängden uppgifter företagen behöver upprätta, lagra eller lämna och påverkar därför inte företagens administrativa kostnader som dessa mäts enligt standardkostnadsmodellen. Regelrådet finner inga skäl till att ifrågasätta förslagsställarens bedömning. Enligt Regelrådet är därmed beskrivningen av de administrativa kostnaderna godtagbar. I konsekvensutredningen uppges att det företag som investeraravdraget hänför sig till ska lämna kontrolluppgift om underlaget för investeraravdrag. Genom att lämna kontrolluppgift intygar företaget att den skattskyldiges betalning för andelarna i företaget kan ligga till grund för investeraravdrag. Vidare anges att detta innebär att företaget måste kontrollera att de villkor som avser företaget är uppfyllda samt i vilken utsträckning transaktioner mellan företaget och investeraren samt närstående till denne har Postadress Webbplats E-post 4/7
skett under betalningsåret samt två år tidigare, i konsekvensutredningen hänvisas till förarbeten i denna del. Det nya villkoret som föreslås bedöms av förslagsställaren endast i vissa fall medföra en ökad tidsåtgång för uppgiftslämnandet och då endast marginellt. I konsekvensutredningen anges därför att förslaget mot denna bakgrund inte bedöms öka företagens administrativa kostnader. Regelrådet har inte funnit någon anledning att ifrågasätta förslagsställarens bedömning av de administrativa kostnaderna. Enligt Regelrådet är beskrivningen av de administrativa kostnaderna därmed godtagbar. Andra kostnader och förändringar i företagens verksamhet I konsekvensutredningen anges inte om förslaget kan medföra några andra kostnader för berörda företag. I konsekvensutredningen anges att den förväntade avkastningen mellan olika kapitalförsäkringar varierar med riskexponeringen och försäkringsinslaget. Det anges vidare att vid det föreslagna tillägget på statslåneräntan beräknas dock inte sparande i kapitalförsäkring bli högre beskattat än genom konventionell kapitalbeskattning. Omfördelning av sparande från investeringssparkonto eller kapitalförsäkring till andra sparformer kan därför enligt förslagsställaren inte förväntas. Däremot anges att den höjda beskattningen kan leda till ett något lägre sparande i dessa sparformer. Enligt Regelrådet hade det därför varit önskvärt med en utförligare beskrivning av om förslaget medför att berörda företag behöver vidta förändringar i sin verksamhet. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av andra kostnader och förändringar i företagens verksamhet bristfällig. I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av om förslaget kan medföra andra kostnader eller om företagen behöver vidta förändringar i sin verksamhet, vilket det enligt Regelrådets bedömning hade varit önskvärt om det funnits med. Beträffande eventuella behövliga förändringar i företagens verksamhet hade det enligt Regelrådet varit önskvärt med en beskrivning av om antalet investeringar som medför rätt till investeraravdrag bedöms bli färre med anledning av förslaget. Om så bedöms vara fallet hade det vidare enligt Regelrådets bedömning varit önskvärt med en beskrivning av vilka förändringar företagen i så fall behöver vidta för att få motsvarande finansiering i sin verksamhet. Enligt Regelrådets bedömning är beskrivningen av andra kostnader och förändringar i företagens verksamhet bristfällig. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Som framgår ovan anges i konsekvensutredningen att sparande i de aktuella sparformerna också fortsättningsvis kommer att vara skattemässigt gynnat. I den mån förslaget påverkar allokeringen av investeringar uppges det dock bidra till att jämna ut förutsättningarna att attrahera ägarkapital mellan noterade och onoterade företag. Enligt Regelrådets bedömning hade det varit önskvärt med en redogörelse av hur konkurrensförhållanden mellan de företag som tillhandahåller de berörda sparformerna påverkas i Postadress Webbplats E-post 5/7
förhållande till företag som tillhandahåller andra sparformer eftersom förslagsställaren anger att förslaget kan medföra ett lägre sparande i berörda sparformer. I avsaknad av en sådan redogörelse finner Regelrådet att beskrivningen av påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag är bristfällig. I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av förslagets påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med en sådan beskrivning. Särskilt önskvärt hade det varit, som redan framgår ovan, att förslagsställaren hade gjort en bedömning av om antalet investeringar som medför rätt till investeraravdrag kommer att påverkas antalsmässigt och storleksmässigt med anledning av förslaget och hur konkurrensförhållanden mellan de företag som därmed inte får behövliga investeringar då kommer att påverkas. I avsaknad av en beskrivning av förslagets påverkan på konkurrensförhållanden för berörda företag anser Regelrådet beskrivningen bristfällig. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av regleringens eventuella påverkan på företagen i andra avseenden, vilket enligt Regelrådet hade varit önskvärt om det framgått. Då en beskrivning av förslagets påverkan på företagen i andra avseenden saknas anser Regelrådet beskrivningen bristfällig. I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av regleringens påverkan på företagen i andra avseenden. Detta kan avse såväl positiva som negativa effekter av förslaget. Enligt Regelrådet hade det varit önskvärt med en sådan beskrivning. Enligt Regelrådet medför avsaknaden av en beskrivning av förslagets påverkan på företagen i andra avseenden att beskrivningen är bristfällig. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen saknas information om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning, vilket det hade varit önskvärt om det framgått enligt Regelrådet. Då denna information saknas anser Regelrådet beskrivningen av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning bristfällig. I konsekvensutredningen saknas en beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Av remissen framgår dock att investeraravdrag är ett avdrag i inkomstslaget kapital för fysiska personer som förvärvar andelar i ett företag av mindre storlek. Med anledning av detta anser Regelrådet att det borde ha funnits med en beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning. Postadress Webbplats E-post 6/7
I avsaknad av en beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning är beskrivningen enligt Regelrådets bedömning bristfällig. Sammantagen bedömning I konsekvensutredningen framgår vad förslagsställaren vill uppnå med förslaget och vilken typ av företag som berörs av förslaget. Regelrådet finner heller inga skäl att ifrågasätta förslagsställarens bedömning av de administrativa kostnaderna. Beträffande övriga delar som behöver beskrivas enligt 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, saknas en beskrivning helt i förslagsställarens konsekvensutredning eller att den beskrivning som finns är alltför knapphändig, som är fallet med exempelvis beskrivningen av om företagen behöver vidta förändringar i sin verksamhet. Regelrådet finner därför att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Vad förslagsställaren vill uppnå med förslaget beskrivs enligt Regelrådet på ett godtagbart sätt i konsekvensutredningen. Regelrådet finner heller inga skäl till att ifrågasätta förslagsställarens beskrivning av de administrativa kostnaderna. Vad gäller övriga delar som borde ha beskrivits i konsekvensutredningen, saknas i de flesta fall en beskrivning helt, alternativt att den beskrivning som finns hade behövt kompletteras med mer information för att bli fullständig. Regelrådet finner därför att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet ser gärna att strukturen i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning används vid upprättande av konsekvensutredningar. Enligt Regelrådet är förslagsställarens konsekvensutredningar svåra att följa då de inte följer denna struktur. Detta har dock inte påverkat den sammantagna bedömningen av konsekvensutredningarna. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 29 april 2015. I beslutet deltog Pernilla Lundqvist, ordförande, Lennart Palm och Eleonor Kristoffersson. Ärendet föredrogs av Katarina Garinder. Pernilla Lundqvist Ordförande Katarina Garinder Föredragande Postadress Webbplats E-post 7/7