Finspångs kommun Revisorerna Revisionsrapport Granskning av kommunens säkerställande av effektivt underhåll på kommunens fastigheter 1
Innehållsförteckning Sammanfattning...3 Iakttagelser:...3 Rekommendation:...3 1 Inledning...4 1.1 Uppdrag...4 1.2 Metod...4 2. Roll- och ansvarsfördelning avseende fastighetsunderhåll...5 2.1 Inledning...5 2.2 Kommunfullmäktige...5 2.3 Kommunstyrelsen...5 2.4 Övriga nämnder...6 2.5 Moderbolaget FFIA...6 2.6 Vallonbygden AB...7 3. Intervjuer...9 3.1 Kommunen...9 3.2 Vallonbygden AB...10 4. Bedömning...12 4.1 Ansvar för underhåll...12 4.2 Upphandling...12 4.3 Kompetens inom fastighetsförvaltning i kommunen...12 4.4 Underhållsplanen...12 4.5 Reinvesteringar...13 4.6 Kommunstyrelsens uppföljning...13 4.7 Sammanfattande bedömning...13 5. Förbättringsmöjligheter...14 2
Sammanfattning Ernst & Young AB har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspångs kommun (nedan Kommunen) granskat hur ett effektivt och ändamålsenligt underhåll av kommunens fastigheter säkerställs genom bl. a. ägardirektiv. Fastigheterna förvaltas av bolaget Vallonbygden AB (Vallonbygden) som ingår i kommunkoncernen då det är ett helägt dotterbolag till ett av kommunens helägda bolag Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB (nedan Moderbolaget). Iakttagelser: Kommunen har väl dokumenterat roller och ansvar för fastighetsförvaltningen. Kommunen har upplåtit fastighetsförvaltningen till en annan juridisk person, ett dotterbolag till ett helägt kommunalt bolag. Upplåtelsen har skett utan upphandling och kommunen saknar idag egen kompetens inom fastighetsförvaltning. Att kommunen inte har eller använder egen kompetens avseende fastighetsförvaltning har skapat en viss osäkerhet vad gäller kommunens styrning och uppföljning av underhållet på fastigheterna. Underhållsplanen är endast delvis aktuell i kommunens budgetarbete eftersom endast ramarna beaktas. Däremot följer kommunen bättre upp extra anslag för att förbättra fastigheternas skick till en acceptabel nivå. Kommunen och Vallonbygden AB uppger ändå att samarbetet vad avser underhåll fungerar väl, mycket beroende på goda personliga relationer mellan företrädarna för parterna. Kommunen har ett omfattande och ambitiöst dokument vad avser kommunens och bolagets roller och ansvar. Detta dokument är dock inte utförligt vad avser underhåll. Dokumentationen för hur underhållet skall bedrivas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt bör därför förbättras i enlighet med våra redovisade synpunkter. Rekommendation: Mot denna bakgrund rekommenderar vi följande: Kommunen bör utreda följande: Om Vallonbygden AB skall ersättas för sin fastighetsförvaltning på ett annat sätt för att minska risken för en konflikt med lagen om offentlig upphandling Om kommunen bör tillskaffa sig egen kompetens avseende fastighetsförvaltning Vidare rekommenderar vi att kommunen i samråd med bolaget dokumenterar processen för upprättande av underhållsplanen så att det tydligt framgår vilka samråd och beslut som erfordras innan beslut fattas om underhållsplan. Vi delar uppfattningen att det kan vara lämpligt att upprätta två ägardirektiv eller ett ägardirektiv i två delar för att skilja mellan bolagets affärsområden. 3
Kommunstyrelsen bör se över sina rutiner för hur uppföljning av fastighetsförvaltningen skall genomföras med utgångspunkt från kommunstyrelsens reglemente. 1 Inledning 1.1 Uppdrag Ernst & Young AB har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Finspångs kommun (nedan Kommunen) granskat hur ett effektivt och ändamålsenligt underhåll av kommunens fastigheter säkerställs genom bl. a. ägardirektiv. Fastigheterna förvaltas av bolaget Vallonbygden AB (Vallonbygden) som ingår i kommunkoncernen då det är ett helägt dotterbolag till ett av kommunens helägda bolag Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB (nedan Moderbolaget). Granskningen omfattar bl. a: Har kommunen säkerställt ett effektivt fastighetsunderhåll genom ägardirektiven? Hur sker kommunikationen mellan nämnder och Vallonbygden AB avseende fastighetsunderhållet? Hur hanterar nämnderna frågan om fastighetsunderhållet i samband med budgetprocessen? 1.2 Metod För att uppnå syftet med denna granskning har vi tagit del av: Företagspolicy för Finspångs kommun Ägardirektiv för Finspångs förvaltnings- och Industrihus AB med bilaga avseende Vallonbygden AB Bolagsordning Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB Bolagsordning Vallonbygden AB Lokalpolicy och interna spelregler, 2003 Reglemente för kommunstyrelsen Personalpolitiskt ramprogram Interna spelregler avseende lokalförsörjning inom Finspångs kommun, kommunstyrelsebeslut, 2004 Underhållsplan Vallonbygden AB 2005 Vi har vidare intervjuat kommunchefen och en förvaltningschef samt bolagsstyrelsens ordförande, verkställande direktör och en affärsområdeschef i Vallonbygden AB. 4
2. Roll- och ansvarsfördelning avseende fastighetsunderhåll 2.1 Inledning De kommunala organens och bolagens roller och ansvar avseende underhållet på de kommunala fastigheterna framgår främst av följande dokument: Företagspolicy Kommunstyrelsens reglemente Interna spelregler Bolagsordningar Ägardirektiv Företagspolicyn, kommunstyrelsens reglemente, bolagsordningar och ägardirektiv beslutas av kommunfullmäktige medan det är kommunstyrelsen som har beslutat om de Interna spelreglerna. 2.2 Kommunfullmäktige Kommunfullmäktige har genom företagspolicyn beslutat att kommunens styrfunktion över företagen utgår från fullmäktige antingen genom direkta direktiv eller över det förvaltningsuppdrag med delegation kommunstyrelsen erhållit och som återfinns i kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning. 2.3 Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen har omfattande uppgifter enligt handlingarna. Av kommunstyrelsens reglemente framgår att kommunstyrelsen: 1. Har ett övergripande ansvar för den kommunala koncernens utveckling och kommunens ekonomiska ställning, 2. har direktivrätt gentemot Moderbolaget, 3. skall utöva kommunens ägar- och huvudmannafunktion i de företag som kommunen direkt eller indirekt har intresse i och att tillvarata kommunens intressen på bolagsstämmor inkluderande rätten att utfärda bindande direktiv, 4. fortlöpande ha uppsikt över verksamheten i företagen som avser ekonomi och efterlevnad av givna direktiv samt andra förhållanden som är av betydelse för kommunen, 5. skall leda arbetet med att samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala koncernen och göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd, 6. skall tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder och företag i den kommunala koncernen om hur verksamheten utvecklas och den ekonomiska ställningen är under budgetåret, samt 7. ansvarar för beställning och uppföljning när det gäller bl. a. förvaltning av de kommunala fastigheterna. 5
Av de Interna spelreglerna, som kommunstyrelsen fattade beslut om KS 29, 2004-02-09, framgår att det är Vallonbygden i samråd med kommunstyrelsen som har fastighetsägarrollen vad avser kommunens fastigheter. Det bör vidare noteras att kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över de kommunala företagen enligt 6 kap 1 kommunallagen. Det innebär enligt vår mening följande: Kommunstyrelsen skall leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter. För detta behöver kommunstyrelsen ha uppsikt över de olika verksamheterna. Kommunstyrelsen skall övervaka den ekonomiska förvaltningen, att nämndernas verksamhet bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt, att lagar och förordningar följs och att medlen används ändamålsenligt. Om kommunstyrelsen vid denna övervakning finner brister skall kommunstyrelsen lämna råd alternativt föra ärendet till kommunfullmäktige som får fatta beslut. 2.4 Övriga nämnder Vallonbygden skall enligt de Interna spelreglerna samråda med verksamheterna om omfattningen av bedömda underhållsåtgärder och när dessa i tiden skall genomföras. Vid upprättande av internhyresavtal mellan förvaltningarna och kommunen sätts hyran bl. a. utifrån prognosen för drift- och underhåll. Denna prognos svarar enligt de Interna spelreglerna Vallonbygden för. Verksamheterna svarar även för visst underhåll när det gäller egna anpassningar och har en viss förhandlingsmöjlighet när det gäller det övriga underhållets omfattning, se nedan under Vallonbygden AB. Enligt de Interna spelreglerna skall det finnas en lokalgrupp som bereder lokalfrågor. Med detta menas förändring av lokalyta såsom extern uthyrning och ny-, om-, och tillbyggnader. I lokalgruppen ingår enligt de Interna spelreglerna representanter från vardera kommunstyrelsens tjänstemannastab, Vallonbygden och respektive förvaltning och bolag. Vidare framgår av de Interna spelreglerna att förvaltningarna för barn och ungdom samt omsorg och Vallonbygden har stående representation i lokalgruppen medan övriga förvaltningar och bolag deltar i händelse av att lokalfrågor behandlas som berör dem. Dessutom ingår övriga förvaltningschefer och VD i den mån dessa berörs. Verksamheterna kan således påverka större investeringar genom lokalgruppen. 2.5 Moderbolaget FFIA Moderbolaget Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB är moderbolag för det helägda bolaget Vallonbygden AB. Av kommunens företagspolicy framgår att Moderbolaget skall fungera som fullmäktiges och kommunstyrelsens formella styrinstrument för dotterbolagets verksamhet. Dock finns enligt företagspolicyn styrfunktionen i kommunen. Fördelningen av styrfunktionen mellan fullmäktige och kommunstyrelsen framgår av kommunstyrelsens reglemente. 6
Moderbolaget har enligt policyn att genom egna ägardirektiv till dotterbolagen förmedla de ägardirektiv som utgår från fullmäktige och kommunstyrelsen. Moderbolaget skall årligen och koordinerat med kommunens budgetarbete tillställa kommunstyrelsen en plan för koncernens verksamhet under det följande räkenskapsåret. Efter beredning skall planen föreläggas kommunfullmäktige för ställningstagande. Detta ställningstagande skall förmedlas via kommunstyrelsen och Moderbolaget till dotterbolagen som ägardirektiv. Slutligen framgår av företagspolicyn att kommunens ombud vid bolagsstämma i moderbolaget utses av kommunstyrelsen med instruktion om inte fullmäktige särskilt beslutat om denna. Instruktionen skall innehålla direktiv om de beslut som moderbolagets ombud vid bolagsstämma i dotterbolagen skall fatta. Enligt Moderbolagets ägardirektiv skall Moderbolaget vara kommunens operativa instrument för att främja etablering av nya arbetstillfällen m m. Av ägardirektivet framgår även att Vallonbygden skall äga och förvalta bostäder i kommunen för att främja bostadsförsörjningen samt förvalta kommunens fastigheter med lokaler för kommunens kärnverksamhet i enlighet med ägardirektiv till Vallonbygden. 2.6 Vallonbygden AB 2.6.1 Vallonbygdens uppdrag enligt bolagsordning och ägardirektiv Vallonbygden har genom bolagsordning och ägardirektiv bl. a. fått i uppdrag att förvalta kommunens fastigheter och bedriva underhållet av dessa. Denna uppgift framgår av bolagsordningens 3 där det anförs att bolaget skall ha till föremål för sin verksamhet att bl. a. förvalta kommunala fastigheter inom Finspångs kommun. Verksamheten skall enligt 4 bolagsordningen bedrivas med iakttagande av likställighetsoch självkostnadsprinciper och avse såväl lokaler som bostäder för kommunens verksamhet. Av ägardirektivet till Vallonbygden framgår att Vallonbygden skall: Ansvara för löpande underhåll och fastighetsjour, ansvara för periodiskt underhåll eller underhållsåtgärder som är planerade för ett eller fler år i syfte att bibehålla byggnadernas standard och värde och minska akuta underhållsåtgärder, årligen upprätta underhållsplan inför kommande verksamhetsår och redovisa planen i företagets verksamhetsplan, väl vårda och ansvara för kommunens fastigheter såsom egna fastigheter och tillvarata ägarens intressen, samt ifråga om betydelse fastigheternas fortbestånd, ekonomiska värde, användning av eller annat skall bolaget på lämpligt sätt underrätta kommunen och samråda angående fastigheternas fortsatta förvaltning. 7
2.6.2 Vallonbygdens uppdrag enligt de Interna spelreglerna Enligt de Interna spelreglerna skall Vallonbygden i normalfallet ombesörja förvaltningen av fastigheterna inklusive såväl invändigt- som utvändigt underhåll, drift och skötsel. Verksamheterna i kommunen har ansvar för underhåll av egen fast installerad verksamhetsanknuten utrustning. Efter överenskommelse med Vallonbygden har verksamheterna i kommunen möjlighet att själva ansvara för förvaltningsnära uppgifter i den omfattning som verksamheten har egna personella resurser. Verksamheten får inte förhandla bort åtgärder eller underhåll som Vallonbygden AB bedömer riskera att äventyra fastighetens kapitalvärde eller annars innebär att underhållet ackumuleras för framtiden. Särskild gränsdragningslista mellan hyresvärdens och hyresgästens åtagande skall upprättas för varje fastighet eller lokal. Det åligger Vallonbygden enligt de Interna spelreglerna att underhålla fastigheterna enligt en flerårig underhållsplan som Vallonbygden själva upprättar och ansvarar för. Vallonbygden skall samråda med verksamheterna i kommunen om omfattningen av bedömda underhållsåtgärder och när i tiden åtgärderna är lämpliga att genomföra. Vallonbygden skall vidare ombesörja telefonjour dygnet runt samt att verksamheterna i övrigt kan kontakta förvaltningspersonal via telefon under kontorstid eller via e-post. Vallonbygden har således ansvaret för: Frågor om drift och underhåll, ombyggnader och lokalanpassningar (affärsområdeschefen) Driftsfrågor (Affärsområdeschefen eller driftsansvarig) Akuta drifts- och underhållsfrågor (Fastighetsjouren eller Vallonbygdens kontor) 2.6.3 Internprissättning Kommunen tillämpar enligt de Interna spelreglerna en internprissättning för verksamhetslokaler som baseras på: Kapitalkostnadsdel baserat på historisk anskaffningskostnad, avskrivning enligt avskrivningsplan och kommunens interna årsränta Drifts- och underhållskostnad enligt flerårig prognos som Vallonbygden svarar för att upprätta. Prognosen skall dock befinna sig inom den av kommunen beslutade ramen om 40 kr per kvm. 2.6.4 Investeringar Det är viktigt att analysera regleringen av förhållandet mellan investering och underhåll av fastigheter. En återhållsamhet med investeringar ökar behovet av underhåll för att inte värdet på fastigheterna skall minska. Förhållandet gäller även det omvända: Bristande underhåll ökar behovet av investeringar och då framför allt reinvesteringar. En granskning av hur kommunen säkerställt ett effektivt underhåll av sina fastigheter bör därför även i viss mån beakta regleringen av investeringar. En tydlig reglering av investeringarna ökar enligt vår mening sannolikheten för att underhållet bedrivs effektivt. Finspångs kommun har genom kommunstyrelsen och de Interna spelreglerna reglerat planeringen och genomförandet av investeringar. Av dokumentet framgår att kommunen skiljer på ny-, till eller ombyggnad eller reinvestering. Endast mellanskillnaden mellan vad 8
som betraktas som värdehöjande och normalt underhåll ska aktiveras som en investeringsutgift. Investeringar skall finnas inom kommunens investeringsplan och i princip får ingen investering ske utöver planen. Vid ny-, till eller större ombyggnad skall samråd ske mellan verksamhetsdrivande förvaltning och Vallonbygden och föras upp till en lokalgrupp för beredning. Vallonbygden upprättar plan för reinvesteringar som bolaget befinner erforderlig för fastigheternas goda bestånd och i övrig ekonomisk nytta för kommunen. Vallonbygden lämnar sitt förslag till investeringsplan i enlighet med anvisningarna för kommunens budgetprocess. Vallonbygden har enligt Interna spelreglerna efter bemyndigande från fullmäktige rätt att utföra reinvesteringar upp till 10 basbelopp utan krav på beslut i varje enskilt ärende. Vi förmodar att man i de Interna spelreglerna har menat kommunalt beslut. Vid investeringar över 10 basbelopp bereds ärendet av lokalgruppen som sedan för ärendet till kommunstyrelsen. 3. Intervjuer 3.1 Kommunen Från kommunens företrädare har framkommit följande av intervjuerna: Underhållsplanen som avser det sedvanliga underhållet upprättas av Vallonbygden. Underhållet i denna del kommuniceras genom kontakter mellan affärsområdeschefen och dels anställda i förvaltningarna, förvaltningschefen och i viss mån Lokalgruppen. Lokalgruppen behandlar huvudsakligen lokalbehov och investeringar och därför berörs underhållsfrågorna endast indirekt. Lokalgruppen består av förvaltningschefen i humanistiska nämnden respektive socialnämnden samt affärsområdeschefen i Vallonbygden samt kommunchefen. Kommunstyrelsen följer inte upp denna underhållsplan och planen redovisas inte mer än i stora drag för kommunstyrelsen. Nämnderna påverkar och kommunicerar med Vallonbygden genom samråd. Det går enligt uppgift förhållandevis bra. Den intervjuade upplever det som ett problem att diskutera kostnaden för underhåll eftersom Vallonbygden både är rådgivare och utförare. Av intervjuerna framkommer dock att Vallonbygden upphandlar underhållsåtgärderna. I dessa fall får nämnderna därför uppgift om kostnaderna. Fastighetsförvaltningen som Vallonbygden utför har inte upphandlats av kommunen. Nämnderna kan i praktiken i ytterst lite omfattning påverka hyressättningen. Hyran baseras på kapitalkostnaden och prognoser för drift och underhåll. Kapitalkostnaden beräknas av ekonomikontoret. Drift och underhållsprognosen upprättas av Vallonbygden. Det upplevs av de intervjuade från kommunen som en brist att kommunen inte har någon kompetens inom fastighetsfrågor. Det är därför svårt att stämma av eller förhandla med Vallonbygden. Kommunen får även svårt på grund av denna brist att värdera om Vallonbygdens arbete är effektivt. 9
Trots detta upplever de intervjuade att samarbetet med Vallonbygden fungerar bra och att Vallonbygden har kompetens och är lyhörda men det beror mer på personerna än på den organisatoriska strukturen. Sammanfattning menar de intervjuade att följande borde beaktas: Underhållsplanerna borde synliggöras. Nämnderna behöver få veta vad som är på gång. Kommunen borde ha en beställarkompetens som hjälper kommunen i diskussionen med Vallonbygden. 3.2 Vallonbygden AB Bolagets företrädare har uppgett följande: Bolagets uppgift De intervjuade från Vallonbygden har uppgett att bolagets uppgift är att bibehålla och förädla fastigheterna så att de är ändamålsenliga. Inre underhåll Det inre underhållet utförs vid behov och efter samråd med verksamheten. Bolaget har flera samrådskanaler: Lokalgruppen, involveras indirekt i planeringen av fastighetsunderhållet. Servicechefen går fastighetsyn en gång per år och träffar samtidigt verksamheterna Arbetsområdeschefen träffar en gång om året de ansvariga för verksamheterna, exempelvis rektorerna. De gör tillsammans en bedömning av beståndet och vad som är viktigt att genomföra. Dessa besiktningar ligger sedan till grund för bolagets underhållsplan. Yttre underhåll Fastighetstekniker gör veckovisa undersökningar av fastigheterna Besiktningar utförs i vissa fall enligt besiktningsrutiner som exempelvis brandsyn och el-revision I övrigt bestämmer bolaget det yttre underhållet. Det är bolaget som har den yrkeskunskap som erfordras i dessa avseenden. Bolaget kvalitetssäkrar i osäkra fall åtgärderna genom att anlita ytterligare oberoende expertis. Arbetsmiljö Kommunen har ett stort inflytande på fastigheternas skick om det påverkar verksamheternas arbetsmiljö, som exempelvis värme, kyla och ventilation. Underhållsplanens behandling i kommunen Bolaget för dialog med kommunen avseende underhållsplanen i samband med budget. Bolaget lägger förslag på ramar för investeringar, underhåll och drift. Kommunen beslutar om ramar, för närvarande 40 kr per kvm och anger därmed den ekonomiska nivån på underhålls- 10
och driftåtgärderna. Kommunen tar inte ställning till underhållsplanen i sig men har möjlighet att påverka bolagets planerade underhåll genom den tilldelade ramen. Det har dock förekommit tidigare att bolaget har hunnit fatta beslut om underhållsplanen före förslaget till investerings- och driftsbudgeten överlämnats till kommunen. Ersättning till bolaget Kommunen ersätter bolaget för fastighetsförvaltningen genom förvaltningsersättning. Det är kommunen som får intäkterna för hyrorna. Fastighetsförvaltningen upphandlas inte utan uppgiften har tilldelats bolaget genom ägardirektiv. Ändamålsenlighet och effektivitet En av de intervjuade anser att ägardirektivet är bra men att det kunde vara ännu mer ändamålsenligt att särskilja de två affärsområdena i ägardirektivet. Kommunen borde t o m kunna upprätta ett ägardirektiv för vardera affärsområdet, ett ägardirektiv för fastighetsförvaltningen av kommunens fastigheter och ett annat ägardirektiv för bostadsverksamheten. Bolaget anser att kommunens verksamheter för fram åsikter som kan förbättra ändamålsenligheten hos fastigheterna. Det kan exempelvis vara vilket sorts golv som erfordras för att dämpa ljudet maximalt på daghemmen. Av intervjuerna med bolagets företrädare har också framgått att förändringsbenägenheten i verksamheterna är stor vilket kan orsaka en tveksam underhållsåtgärd. Vidare menar bolaget att åtgärderna måste ses ur ett helikopterperspektiv (koncernnyttan) vilket kan vara svårt ur ett enskilt brukarperspektiv. Det pågår ett kvalitetsarbete inom affärsområdet men det kan inte anses vara komplett än. Bolaget genomför brukarenkäter för affärsområdet. Dessa redovisas mot ägare, brukare och styrelse. Vidare analyseras verksamheten utifrån nyckeltal som jämförs mot andra motsvarande svenska kommuner. Bolaget vill ha en utökat dialog med ägaren och har därför både skriftligt och muntligt vänt sig till kommunstyrelsen, kommunchefen och kommunstyrelsens ordförande. Bolaget poängterar att bolaget inte själv utför underhållsåtgärderna utan att dessa konkurrensutsätts på öppna marknaden i enlighet med Lagen om offentlig upphandling. Mot bakgrund av hur underhållet planeras och bedrivs menar de intervjuade från bolaget att verksamheterna och kommunens politiker/tjänstemän har stor påverkan på genomförandet av underhållet. Kommunen kan påverka underhållet av fastigheterna vid de ovan beskrivna mötena samt genom tilldelningar av ramersättningar för fastighetsförvaltningen. Kommunen har även möjlighet att revidera ägardirektivet och beställa tilläggsuppdrag av bolaget.. 11
4. Bedömning 4.1 Ansvar för underhåll Finspångs kommun har i de Interna spelreglerna sammanfattat ansvars- och rollfördelningen avseende underhållet på de kommunala fastigheterna på ett adekvat sätt. Av de Interna spelreglerna framgår att ansvaret för lokalförsörjning och kommunens fastigheter ytterst ligger på kommunfullmäktige. Fullmäktige har genom reglemente lagt den löpande uppsikten över bl. a. lokalförsörjningsfrågor på kommunstyrelsen. För den praktiska hanteringen av kommunens och de helägda bolagens fastighetsförvaltning och frågor om lokalförsörjning har fullmäktige genom ägardirektiv lagt ett samlat ansvar på kommunens helägda bolag Finspångs Förvaltnings- och Industrihus AB (Moderbolaget). Av de Interna spelreglerna framgår vidare att det är Moderbolagets helägda dotterbolag Vallonbygden AB som i sin bolagsordning och genom ägardirektiv har ansvaret för förvaltningen av kommunens bebyggda fastigheter och administrationen av lokalförsörjningsfrågor. Finspångs kommun har enligt vår mening tämligen omfattande och ambitiöst reglerat underhållsansvaret för de kommunala fastigheterna. 4.2 Upphandling Det framgår av handlingarna och intervjuerna att Vallonbygden har ett uppdrag att bedriva underhåll av kommunala fastigheter samt att kommunfullmäktige årligen fastställer ett belopp som skall utges till Vallonbygden. Uppdraget kan ses som köp av fastighetsförvaltning vilket innebär en skyldighet att upphandla tjänsten enligt Lagen om offentlig upphandling. 4.3 Kompetens inom fastighetsförvaltning i kommunen Av handlingarna och intervjuerna framgår att kommunens kompetens avseende fastighetsförvaltning finns inom Vallonbygden. Det innebär en risk och sårbarhet i det fall kommunen tvingas upphandla tjänsten fastighetsförvaltning men också en svårighet för kommunen att bedöma hur man skall utvärdera tjänsten som Vallonbygden utför åt kommunen. 4.4 Underhållsplanen Det framgår av ägardirektivet att Vallonbygden årligen skall upprätta en underhållsplan som skall finnas med i företagets verksamhetsplan. Det är bra att det finns en skyldighet att upprätta en sådan underhållsplan men det saknas en skriftlig reglering från kommunen som avser hur kommunen kan påverka denna underhållsplan genom samråd, beslut etc. Av intervjuerna framgår att kommunens företrädare vill ha mer insyn i underhållsplanen och att den kommuniceras tydligare. Det är dock viktigt att notera att kommunen fastställer kostnadsramen för underhållet. För närvarande är den enligt uppgift 40 kr per kvm. Kommunen har därför angett en ekonomisk nivå för underhållsåtgärder. 12
4.5 Reinvesteringar Det är smidigt att Vallonbygden får besluta om mindre reinvesteringar utan kommunstyrelsens godkännande. Det innebär dock ett ansvar inte bara från Vallonbygden utan även från kommunstyrelsen när det gäller att bedöma och ta ställning till huruvida en åtgärd skall planeras som reinvestering eller underhåll. Vissa åtgärder kan kanske falla inom en gråzon mellan underhåll och reinvesteringar och då det är olika beslutsfattare och kanske även en annan finansiering kan denna gråzon uppfattas som otydlig och i viss mån svårstyrbar. 4.6 Kommunstyrelsens uppföljning Kommunstyrelsens uppsiktsplikt är särskilt viktig då underhållet av fastigheterna utförs av annan juridisk person. Enligt kommunstyrelsens reglemente ansvarar kommunstyrelsen för beställning och uppföljning när det gäller bl. a. förvaltning av de kommunala fastigheterna. Detta förutsätter såväl en tydlig reglering av hur uppföljningen skall utföras från kommunstyrelsen och att kommunstyrelsen har kompetens att både beställa och utvärdera bolagets verksamhet avseende fastighetsförvaltning. Det kan vidare noteras att vid en granskning under 2004 fann vi bl. a. att kommunstyrelsens uppsikt skulle kunna dokumenteras tydligare. Kommunstyrelsen har vidare långtgående uppgifter enligt kommunstyrelsens reglemente. Vi anser att kommunstyrelsen har möjlighet att förbättra sig på dessa punkter avseende exempelvis: Efterlevnad av givna direktiv Samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala koncernen Tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder och företag i den kommunala koncernen om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret, sa Ansvaret för beställning och uppföljning när det gäller bl. a. förvaltning av de kommunala fastigheterna. Bolaget tillställer enligt uppgift kommunstyrelsen och kommunfullmäktige kvartalsrapporter över bolagets ekonomiska ställning. Bolaget har ställt sig positiva till att utveckla denna rapportering. Vi anser att kommunstyrelsen bör ta tillvara på detta erbjudande för att bättre kunna leva upp till sina uppgifter enligt reglementet. 4.7 Sammanfattande bedömning Sammanfattningsvis menar vi att kommunen har reglerat vem som har ansvar för underhåll av kommunens fastigheter. Av handlingarna framgår dock inte på ett tydligt sätt hur uppföljning av underhållet skall bedrivas. Det är inte heller tydligt reglerat hur verksamheterna skall kunna påverka underhållet på samma sätt som investeringarna. Kommunen har gett Vallonbygden stora befogenheter att besluta om när och hur underhåll skall utföras och finansieras. Det behöver inte innebära att underhållet bedrivs på ett otillräckligt sätt men 13
uppstår diskussioner om brister i underhållet bör uppföljningen av underhållsåtgärderna förtydligas. Av intervjuerna har framgått att det finns omfattande icke dokumenterade rutiner för hur samråd skall genomföras mellan Vallonbygden och nämnderna. Det har också framgått att samtliga uppfattar att samarbetet fungerar bra. Kommunens företrädare har dock menat att det faktum att kommunen inte besitter någon fackkompetens på fastighetssidan innebär en stor nackdel, både vad avser uppföljning och styrning av underhållet av fastigheterna. 5. Förbättringsmöjligheter Mot denna bakgrund föreslår vi följande för att säkerställa ett effektivt och ändamålsenligt underhåll av kommunala fastigheter: Kommunen bör utreda följande: På vilket sätt skall Vallonbygden AB ersättas för sin fastighetsförvaltning för att minska risken för en konflikt med lagen om offentlig upphandling Om kommunen bör tillskaffa sig egen kompetens avseende fastighetsförvaltning Vidare rekommenderar vi att kommunen i samråd med bolaget dokumenterar processen för upprättande av underhållsplanen så att det tydligt framgår vilka samråd och beslut som erfordras innan beslut fattas om underhållsplan. Vi delar uppfattningen att det kan vara lämpligt att upprätta två ägardirektiv eller ett ägardirektiv i två delar för att skilja mellan bolagets affärsområden. Kommunstyrelsen bör se över sina rutiner för hur uppföljning av fastighetsförvaltningen skall genomföras med utgångspunkt från kommunstyrelsens reglemente. Göteborg den 7 februari 2006 Ernst & Young AB.. Joakim Eriksson 14