Granskning av rutiner kring inköp och upphandlingar inom fastighetsfunktionen

Revisionsrapport Granskning av rutiner kring inköp och upphandlingar inom fastighetsfunktionen Härryda kommun December 2010 Holger Wolrath

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning...3 2 Uppdrag och avgränsning...4 3 Regelverk kring inköp och upphandling...4 3.1 Upphandlingspolicy för Härryda kommun...4 3.1.1 Kommentarer...5 3.2 Riktlinjer för upphandling inom Härryda kommun...5 3.2.1 Kommentarer...6 3.3 Kommunstyrelsens delegationsordning och vidaredelegation...6 3.3.1 Kommentarer...7 3.4 Verksamhetsplan 2009-2011...7 4 Kännedom om LOU och interna policys och regler...8 4.1 Kommentar...8 5 Ramavtal...9 5.1 Upphandling av ramavtal inom Teknik- och servicesektorn...9 5.1.1 Kommentarer...9 5.2 Tillämpning av ramavtal...10 5.2.1 Kommentarer...10 5.3 Uppföljning av avtalstrohet...10 6 Fakturabehandling och attestordning...10 6.1 Kommentar...10 7 Stickprovsgranskning av underhållsobjekt...11 7.1 Agnebäckens förskola ombyggnad kök...11 7.2 Agnebäckens förskola yttre och inre målning...11 7.3 Högåsens förskola invändig målning...11 7.4 Högåsens förskola tillbyggnad av panncentral...11 7.5 Hulebäcksgymnasiet...11 7.6 Kommentarer...12 8 Regler för undvikande av muta och bestickning...12 9 Granskarens intryck...12 2

1 Sammanfattning Revisorerna i Härryda kommun genomförde 2009 en förstudie inför en eventuell granskning av kommunens inköps- och upphandlingsverksamhet. Revisorerna har gett PwC i uppdrag att, som en fortsättning på förstudien 2009, genomföra en granskning av rutiner kring inköp och upphandlingar inom kommunens fastighetsfunktion. Syftet är att se om det finns tillräcklig kännedom om LOU och centrala riktlinjer ute i verksamheten samt om dessa tillämpas på avsett vis. Granskningen har utförts genom intervjuer samt inläsning av handlingar och dokument. Granskningen visar: att det inom kommunen finns upphandlingspolicy och centrala riktlinjer samt ramavtal som täcker största delen av kommunens behov av varor och tjänster att upphandlingspolicyn och riktlinjerna för upphandling och inköp bör revideras med anledning av bland annat ändrad lagstiftning att det finns goda skäl för att öka kunskapen och kännedomen om upphandlingspolicyn och riktlinjerna i samband med revideringen. att rutiner för hantering av delegationsärenden och kunskap om behov av anmälan av dessa bör förtydligas att attestordningen bör ses över att det finns behov av gemensamma beställningsmallar 3

2 Uppdrag och avgränsning Revisorerna i Härryda kommun genomförde 2009 en förstudie inför en eventuell granskning av kommunens inköps- och upphandlingsverksamhet. Revisorerna har gett PwC i uppdrag att, som en fortsättning på förstudien 2009, genomföra en granskning av rutiner kring inköp och upphandlingar inom kommunens fastighetsfunktion. Syftet är att se om det finns tillräcklig kännedom om LOU och centrala riktlinjer ute i verksamheten samt om dessa tillämpas på avsett vis. Granskningen har utförts genom intervjuer samt inläsning av handlingar och dokument. 3 Regelverk kring inköp och upphandling 3.1 Upphandlingspolicy för Härryda kommun Kommunfullmäktige har antagit upphandlingspolicyn 2001-05. Upphandlingspolicyn är omfattande (3 sidor) samt detaljerad och framhåller bland annat, citat: Inledning Kommunen har en bred och omfattande verksamhet. En väsentlig del av resursförbrukningen för dessa verksamheter utgörs av kostnader som hänger samman med varor och tjänster som anskaffas för att bedriva dessa verksamheter. Det är därför av stor vikt att all upphandling bedrivs affärsmässigt och effektivt samt att det finns en samsyn inom kommunens olika verksamheter på hur upphandling skall gå till. Uppföljning av policyn skall ske kontinuerligt. Det är en skyldighet för all personal som hanterar någon form av anskaffning att känna till och följa gällande lagstiftning, policyn och riktlinjerna. Principer Följande tre principer är grunden för all offentlig upphandling: Konkurrens; konkurrens skall sökas och tillåtas verka fullt ut Affärsmässighet; konkurrensfaktorer skall värderas korrekt Objektivitet; konkurrerande leverantörer skall behandlas lika Beloppsgränser för direktupphandling i Härryda kommun är två basbelopp, 2 pbb, för anskaffning av varor och tjänster. Vid direktupphandling krävs inga skriftliga anbud men upphandling skall ske med utgångspunkt från de tre grundprinciperna, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Ramavtal Kommunens upphandlande enheter skall teckna ramavtal inom alla varu- och tjänstegrupper där återkommande köp förekommer. All upphandling skall ske i nära samverkan mellan upphandlings- och verksamhetskompetens. Ingångna ramavtal är bindande för alla kommunens verksamheter och skall följas. 4

Ansvarsfördelning Kommunstyrelsen har det yttersta ansvaret för att upphandlingsförfarandet sker i enlighet med LOU:s bestämmelser. Funktionen för Inköp och Kontorsservice, nedan kallad Inköpsfunktionen, är kommunens centrala upphandlingsfunktion vilken har huvudansvaret för: uppföljning och utvärdering av ramavtal att information om avtal och avtalsvillkor når avropsberättigade att kontinuerligt informera upphandlingsansvariga om förändringar i regelverk, policy och riktlinjer uppföljning av att regelverk, policy och riktlinjer följs ute i verksamheterna Respektive sektor ansvarar för att LOU följs upphandlingar av varor och tjänster som är specifika för sektorn att teckna ramavtal för dessa varor och tjänster upphandlingar av byggentreprenader att informera Inköpsfunktionen om förestående upphandlingar att informera Inköpsfunktionen om tecknade ramavtal Slut citat. 3.1.1 Kommentarer Kommundirektören har hösten 2009 gett i uppdrag att revidera och anpassa policyn till nuvarande lagstiftning. Ny policy planeras vara klar under första kvartalet 2011. Noteras bör att lagstiftningen har reviderats väsentligen from år 2010. 3.2 Riktlinjer för upphandling inom Härryda kommun Riktlinjerna är senast uppdaterade den 30 maj 2006. Riktlinjerna är omfattande (6 sidor) samt detaljerade och framhåller bland annat, citat: Direktupphandling Kräver inget skriftligt anbudsförfarande. Används om upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl, såsom brådska beroende på omständigheter som inte kunnat förutses och inte beror på den upphandlande enheten själv. Beloppsgränser vad som betecknas som lågt värde framgår av upphandlingspolicyn. Direktupphandling får endast användas vid enstaka upphandlingar och skall alltid särskilt dokumenteras och motiveras om det är genomfört med motiveringen synnerliga skäl. Vägledning vid upphandling Ta reda på om det finns ramavtal på produkten/tjänsten. Alla ramavtal finns på IDA i Inköpshandboken. Attestansvarig eller annan i delegationsordningen utsedd person fattar beslut om att upphandling skall göras. Upphandlingsbeslut Beslut om antagande av anbud skall fattas av den som har sådan befogenhet. Ett beslut skall alltid vara motiverat och dokumenterat i beslutsprotokoll eller liknande handling. 5

Beställning/ upphandlingskontrakt Avtal träffas med en eller flera leverantörer genom beställningsskrivelse (anbudsaccept) eller särskilt avtal/ramavtal. Skrivelse eller avtal skall skrivas på av båda parter. 3.2.1 Kommentarer Kommundirektören har hösten 2009 gett i uppdrag att revidera och anpassa riktlinjerna till nuvarande lagstiftning. Noteras bör att lagstiftningen har reviderats väsentligen from år 2010. 3.3 Kommunstyrelsens delegationsordning och vidaredelegation Kommunstyrelsens delegationsordning Antagen av kommunstyrelsen den 24 november 2008, 333 Kompletterad av kommunstyrelsen den 2 mars 2009, 69 Kompletterad av kommunstyrelsen den 30 mars 2009, 116 Förvaltningschefens vidaredelegation Beslutad den 5 december 2008 Senaste revidering den 26 augusti 2009 Handlingen är omfattande och anger bland annat, citat: Delegering eller ren verkställighet Delegering innebär delegering av verklig beslutanderätt att skilja från beslutanderätt som varje arbetsfördelning mellan anställda medför. Man talar i det senare fallet om rent verkställande åtgärder eller ren verkställighet. Gränsen mellan delegering och ren verkställighet är svår att fastställa. Med delegeringsbeslut brukar dock avses att det föreligger alternativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden och bedömningar. Vidare bör man beakta huruvida det från allmänhetens synvinkel är angeläget att kunna överklaga beslutet. Beslut som är ren verkställighet kan nämligen inte överklagas. Främsta skälet till delegering är att avlasta fullmäktige och nämnden rutinärenden. I Härryda kommun har kommunstyrelsen delegerat till förvaltningschefen (kommundirektören) samtliga beslut som förvaltningen sedan skall fatta beslut om. Kommunstyrelsen har därtill överlåtit åt förvaltningschefen att delegera denna rätt vidare i förvaltningen. Förvaltningschefen fattar beslut om vidaredelegering i en särskild vidaredelegation. Anmälan om beslut som fattas efter delegation görs till kommunstyrelsen och förvaltningschefen genom kommunkansliet enligt särskild rutin. Beslut fattade med stöd av vidaredelegation skall innan kommunstyrelsens nästkommande sammanträde anmälas till registrator för respektive sektor. Registratorn skall sedan anmäla dessa till kommunstyrelsen i form av en förteckning över besluten. 6

Delegation och vidaredelegation inom inköps- och upphandlingsverksamheten: Delegat Vidaredelegat Ersättare Inköp inom budget och val av leverantör Kommundir. - - < 50 pbb (2,14 Mkr) Inköpsch. Inköp inom budget och val av leverantör, ej sektorsövergripande Kommundir. - - < 5 pbb Beslutsattestant - - < 10 pbb Verksamhetsch. - - < 50 pbb Sektorsch. Fastighetsch. TOF Ramavtal och val av lev. Kommundir. - - sektorsövergripande < 50 pbb årsförbrukning Inköpsch. - - ej sektorsövergripande < 50 pbb årsförbrukning Sektorsch. Utse beslutsattestanter Kommundir. Sektorsch. Verkställighet Inköp understigande 1 basbelopp per tillfälle om det är löpande inköp inom budget Avrop på ramavtal inom budget 3.3.1 Kommentarer Den som sektorschefen utsett som beslutsattestant kan, med stöd av delegationsordning och inköpspolicy, genom direktupphandling över disk handla för maximalt 84 800 kr per tillfälle. (Prisbasbeloppet, pbb, är 2010: 42 400 kr). Eftersom det inte finns några regler för tillämpning av verkställighetsrätten har hittills i princip alla anställda kunnat göra inköp upp till 1 basbelopp samt avropa varor och tjänster från ramavtal utan beloppsgräns. Inför övergång till Winst-systemet pågår nu beställarutbildning som skall resultera i certifierade beställare. Detta torde förbättra förutsättningarna för att upprätthålla en god intern kontroll. 3.4 Verksamhetsplan 2009-2011 För sektorn för administrativt stöd anger Verksamhetsplanen bland annat följande citat: Informationsmått Antalet ramavtal kommer troligtvis att minska, från ca 600 till ca 500, beroende på nya EU-direktiv inom upphandlingsområdet vilka kommer att införlivats i svensk lagstiftning under 2008. Dessa direktiv innebär bl.a. att den upphandlande enheten endast väljer en leverantör inom många områden där det finns flera leverantörer. Kommunstyrelsens prioriterade mål Professionella upphandlingar skall bidra till effektivt resursutnyttjande. 7

Sektorn ska bidra till minskade kostnader i samband med anskaffning av varor och tjänster. Ramavtal ska finnas inom de områden som avses i kommunens upphandlingspolicy och ramavtalstroheten ska vara 90 %. Plan för måluppfyllelse Genom att öka ramavtalstroheten hos de avropande enheterna ges förutsättningar till förmånliga avtal som minskar de avropande enheternas inköpskostnader. Under Q1 2009 kommer anslutning till Göteborgs stads nya ramavtalsdatabas Winst att ske. Införande av elektroniskt beställningssystem påbörjas. Nyckeltal för mätning av måluppfyllelse Tillhandahållande av nya ramavtalsområden ska ske genom identifiering och upphandling av ännu ej upphandlade varu- och tjänsteområden. Att nå målet för ramavtalstrohet kräver ett datoriserat beställningssystem. I avvaktan på att detta införs ska informationen till verksamheterna om nya ramavtal intensifieras. Mer fokus kommer att läggas på uppföljning av leverantörer och avtal. Bokslut 2007 Budget 2008 Budget 2009 Plan 2010 Plan 2011 Ramavtalstrohet 75% 80% 90% 90% 90% Antal ramavtalsområden 120 125 125 125 125 Slut citat 4 Kännedom om LOU och interna policys och regler Organisatoriskt ingår Fastighetsfunktionen som en del i Sektorn för teknik och Försörjningsstöd, TOF. Intervjuer har genomförts med fastighetschef, beslutsatteststanter samt fastighetsskötare. De som intervjuats har viss kunskap om LOU några har genomgått kurs och fått information. När det gäller kännedom om kommunens upphandlingspolicy och riktlinjer för upphandling samt delegationsregler så är de skiftande och ringa. Man förlitar sig på hjälp och stöd av fastighetschefen och administrativ personal samt inköpsfunktionen som nu ingår i TOF. Signifikant är att man blandar ihop vad man får göra enligt delegationsrätten och verkställigheten med hur det skall göras enligt LOU och interna regler. Det finns en fixering vid 2 pbb i alla avseenden trots att beloppet endast avser gränsen för direktupphandling. Beslutsattestant har rätt att på delegation göra inköp upp till 5 pbb och att som verkställighet göra inköp upp till 1 pbb inom budget. Enligt uppgift har alla anställda rätt att göra avrop på ramavtal inom budget och någon beloppsgräns kan inte anges. Det finns en uppfattning att fastighetsskötare har en gräns på 5 kkr men det finns inget som kan styrka detta som en regel. 4.1 Kommentar Kunskaperna kommer att förbättras i och med utbildningen i till certifierade beställare och att ny inköpspolicy kommer att antas i början av 2011. 8

5 Ramavtal Ramavtal som användes av TOF tecknas dels av Göteborgs Stads Upphandlingsbolag dels av Härryda kommuns inköpsfunktion men även av Sektorn för teknik och Försörjningsstöd, TOF, själva. Gällande ramavtal finns på intranet IDA och Winst. Detta gäller även de som sektorn själv upphandlat. För att underlätta informationen upprättas en lista för de avtal som användes inom fastighetsenheten. Problemet är att den inte alltid är helt aktuell. Utifrån en kartläggning av vilka entreprenörer och konsulter som anlitats mest under 2009 och 2010 valdes ramavtal för vidare granskning. De mest anlitade företagen är: Hvarfvéns Elentreprenad RA bygg AB och Jan Lindgren Bygg Johansson & Gunverth Effektiv Måleri Trust Security 5.1 Upphandling av ramavtal inom Teknik- och servicesektorn Upphandling av följande ramavtal har granskats: El & Tele-arbeten - upphandlat 2010 och indelat i tre områden, för arbeten som beräknas överstiga 30tkr skall förnyad konkurrensutsättning ske i det geografiska område där arbetet skall utföras och för övriga arbeten gäller prioriteringsordning. o El-arbeten område Väst: tre företag, 1:a prioritet Hvarfvéns Elentreprenad o El-arbeten område Mitt: tre företag, 1:a prioritet Hvarfvéns Elentreprenad o El-arbeten område Öst: tre företag, 1:a prioritet El-Elit AB o Tele-arbeten hela kommunen: tre företag, 1:a prioritet El-Elit AB Byggnadsarbeten upphandlat 2008 samt förlängt, fyra företag bl.a. RA bygg AB, Bygg-S och Jan Lindgren Bygg utan prioriteringsordning Rörarbeten upphandlat 2008 samt förlängt, tre företag, A-leverantör Johansson & Gunverth Målningsarbeten - upphandlat 2008 samt förlängt, fem företag bl a. Effektiv Måleri utan prioriteringsordning Larm upphandlat 2009, tre företag, 1:a prioritet Trust Security Besluten är fattade av sektorschef enligt delegationsordningen och avtalen är tecknade av fastighetschef enligt fullmakt. 5.1.1 Kommentarer Anmälan av delegationsbeslut tillkommunstyrelsen har ej skett i dessa fall. Förlängning av ramavtal med eller utan prisjustering betraktas som en del av avtalet och inte som ett beslut om val av leverantör enligt delegationsordningen. Förlängningsbeställning undertecknad av fastighetschef finns men det finns inget förlängningsbeslut av sektorschef. I vissa ramavtal ex.v. El & Telearbeten föreskrivs att arbeten som beräknas överskrida angivet belopp skall upphandlas i förnyad konkurrens bland de avtalstecknade företagen. 9

Konkurrensutsättning bland upphandlade ramavtalsföretag förekommer även av andra skäl och tillämpas varierande med förfrågan till några eller samtliga ramavtalsföretag. Det finns stöd i LOU för denna blandmodell om alla tillfrågas eller det är uppenbart någon inte kan medverka. Ändringar i LOU stramar upp tillämpning av ramavtal och kommer att förtydligas i kommunens nya Upphandlingspolicy som skall vara klar under första kvartalet 2011. 5.2 Tillämpning av ramavtal Det finns inga generellt reglerade beloppsgränser för när ramavtal skall tillämpas respektive när konkurrensupphandling skall ske. Valet görs av handläggaren, ofta i samråd med fastighetschefen, och beror på omfattning, komplexitet och kalkylerbarhet. Beställning föregås oftast av egen kalkyl eller uppskattning som underlag för avrop. Beställning sker regelmässigt skriftligt eller via e-post genom bekräftelse på överenskommelse. Endast smärre avrop sker telefonledes utan dokumentation mellan parterna. Som ersättningsform tillämpas fastpris, löpande räkning och löpande räkning med angivit budgetpris eller takpris beroende på arbetenas omfattning och karaktär. 5.2.1 Kommentarer Det finns inga gemensamma mallar för beställningar. Hittills har i princip alla anställda kunnat avropa varor och tjänster från ramavtal. Inför övergång till Winst pågår nu beställarutbildning som resulterar i certifierade beställare. 5.3 Uppföljning av avtalstrohet Uppföljning har gjorts under flera år. Eftersom man ännu inte har ett fullt fungerande beställningssystem har uppgifter hämtats ur ekonomisystemet. Senaste dokumenterad uppföljning är gjord för år 2008. Denna uppföljning ger ingen rättvisande bild av avtalstroheten eftersom den endast visar hur mycket av totala inköp som köps på avtal. Inom olika produktgrupper inom kommunen ligger reparations- och underhållsmaterial lågt med ca 70%. Det finns delvis en naturlig förklaring eftersom reservdelar, reparationer mm är fabrikatsbundna och inte uppgår till 2 pbb/år varför ramavtal ej tecknas. 6 Fakturabehandling och attestordning Det finns regler för vem som är beställare, fakturamottagare, granskningsattestant, konterare och beslutsattestant. 6.1 Kommentar Attestordningen medför att man attesterar åt varandra både sidledes och nedåt i organisationen vilket är olyckligt ur ansvarssynpunkt. Attestordningen kommer att ändras så att den blir stigande i organisationen. 10

7 Stickprovsgranskning av underhållsobjekt Utifrån UH-plan valdes objekt för att täcka såväl bygg- som måleri- och rörarbeten. Utöver granskning av handlingar har även besök gjorts på plats. 7.1 Agnebäckens förskola ombyggnad kök Underhållsobjektet ingår som delfinansiering av ombyggnad av kök. Förfrågningsunderlag utgöres av ritning före respektive efter ombyggnad. En kostnadsuppskattning begärdes från ett av ramavtalsföretagen, Bygg-S, denna låg sedan till grund för en skriftlig beställning med ersättning på löpande räkning. Arbetet har kontrollerats och besiktigats av beställande projektledare och fakturabehandling har skett enligt rutin. 7.2 Agnebäckens förskola yttre och inre målning Förfrågningsunderlag utgöres av markeringar på planritning samt genomgång på plats. Fast pris infordrades från ett av ramavtalsföretagen, Effektiv Måleri. Beställning har skett skriftligt enligt avgivet fastpris. Arbetet har kontrollerats av beställande projektledare och fakturabehandling har skett enligt rutin. 7.3 Högåsens förskola invändig målning Förfrågningsunderlag utgöres av markeringar på planritning. Fast pris infordrades från ett av ramavtalsföretagen, Tuve Måleri. Beställning har skett skriftligt enligt avgivet fastpris. Arbetet har kontrollerats av beställande projektledare och fakturabehandling har skett enligt rutin. 7.4 Högåsens förskola tillbyggnad av panncentral Förfrågningsunderlag har upprättats och konkurrens tillämpades inom ramavtalet för rörarbeten. Beställning har skett skriftligt till Johansson & Gunverth enligt avgivet budgetpris med ersättning på löpande räkning. För byggnadsarbeten begärdes kostnadsuppskattning från ett av ramavtalsföretagen, Jan Lindgren Bygg, denna låg sedan till grund för en skriftlig beställning med ersättning på löpande räkning. För styr- och reglerarbeten begärdes kostnadsuppskattning från ett av ramavtalsföretagen, Varbergs Systeminstallation, denna låg sedan till grund för en skriftlig beställning med ersättning på löpande räkning. Arbetet har kontrollerats och besiktigats av externa konsulter och fakturabehandling har skett enligt rutin. 7.5 Hulebäcksgymnasiet Objektet avser utbyte av serviceventiler samt frostskydd av kallvattenledning. Ett enkelt förfrågningsunderlag riktades till ramavtalets A-leverantör, Johansson & Gunverth. Beställning har skett per e-post enligt avgivet budgetpris med ersättning på löpande räkning. Arbetet har kontrollerats av beställande projektledare och fakturabehandling har skett enligt rutin. 11

7.6 Kommentarer Vi bedömer att projekten har genomförts i enlighet med gällande avtal och delegationsordning samt att erforderliga kontroller har genomförts och dokumenterats i samband med projekten. 8 Regler för undvikande av muta och bestickning Kommunen har ingen policy eller riktlinjer för undvikande av muta eller bestickning. Fastighetschefen och projektledare är medvetna om riskerna och förefaller hantera dessa kulturfrågor på ett förnuftigt sätt och några tips eller beskyllningar om oegentligheter är inte kända. Vi uppmanar dock Kommunstyrelsen överväger behovet av att införa policy/uppförandekod för tillämpning bland annat i samband inköp och upphandling. 9 Granskarens intryck Inom kommunen finns upphandlingspolicy och centrala riktlinjer samt ramavtal som täcker största delen av kommunens behov av varor och tjänster. Upphandlingspolicyn och riktlinjerna för upphandling och inköp bör dock revideras med anledning bland annat av ändrad lagstiftning. Det finns goda skäl för att öka kunskap och kännedom om upphandlingspolicyn och riktlinjerna i samband med revideringen. Rutiner för hantering av delegationsärenden och kunskap om behovet av anmälan av dessa bör vidareutvecklas. Attestordningen bör ses över. Rutiner för direktupphandling bör stramas åt. Behov finns av gemensamma beställningsmallar. 12