BESLUT 1 (9) Datum 2008-02-25 072-07-07087 Avdelningen för hållbar energianvändning Enheten för teknik och marknad Thomas Björkman 016 544 2282 thomas.bjorkman@energimyndigheten.se Ert datum Ert dnr 2007-12-14 752-8200-07 Hi Registrator Naturvårdsverket 106 48 Stockholm Yttrande angående åtgärder i Klimatinvesteringsprogram, Klimp 2008 Sammanfattning Energimyndighetens yttrande gäller 165 åtgärder som ingår i remitterade klimatinvesteringsprogram plus särskilt effektiva åtgärder ( guldklimpar ) utvalda bland alla 242 energiåtgärder i årets ansökningsomgång. Hög prioritet ges till 69 åtgärder Måttlig prioritet ges till 53 åtgärder Låg prioritet ges till 20 åtgärder Avslag ges till 19 åtgärder Till guldklimpar utses 6 åtgärder, varav 2 utanför de remitterade programmen I bedömningen av 2008 års åtgärder har Energimyndigheten utgått dels från regelverket kring Klimp och dels från det uppdrag som myndigheten har att bidra till omställningen av energisystemet. Tjugo handläggare har deltagit i arbetet. Ett yttrande lämnas för varje åtgärd, även för guldklimpar utanför de remitterade programmen. Energimyndighetens uppgift är att avge yttranden på åtgärdsnivå, inte att bedöma programmen i sin helhet. Naturvårdsverket bedömer ansökningarna på programnivå. Energimyndigheten vill med denna skrivelse redogöra för de grunder som använts vid bedömningarna av åtgärderna har gjorts. Bakgrund Klimatinvesteringsprogrammet (Klimp) innebär en möjlighet för kommuner och andra aktörer att söka bidrag för långsiktiga investeringar i åtgärder som minskar utsläppen av växthusgaser, bidrar till omställningen av energisystemet eller innehåller intressant ny teknik som kan bidra till detta. Även företag kan söka bidrag, men då krävs att de utför åtgärder inom mer än ett län. Klimp har pågått sedan år 2003 och är i viss mån en fortsättning på de lokala investeringsprogrammen (LIP). I LIP fördelades bidrag för ca 2,5 miljarder kronor till långsiktiga klimatåtgärder mellan åren 1998 till 2002. STEM099 ver.w-3.2, 2007-05-21 Box 310 631 04 Eskilstuna Besöksadress Kungsgatan 43 Telefon 016-544 20 00 Telefax 016-544 20 99 registrator@energimyndigheten.se www.energimyndigheten.se Org.nr 202100-5000
2 (9) Första bidragsomgången för Klimp beslutades i december 2003. I maj 2007 beslutade Rådet för investeringsstöd hur bidrag skulle fördelas i stöd till klimatinvesteringsprogram och fristående projekt bland 2007 års ansökningar. Årets omgång gäller fördelning av 378 miljoner kronor och tillkommande medel som inte utnyttjats i tidigare program. Detta är sista kända omgången av Klimatinvesteringsprogrammet. Någon fortsättning är ännu inte planerad. Naturvårdsverket ansvarar för Klimatinvesteringsprogrammet men hämtar in berörda myndigheters bedömningar med avseende på de åtgärder som ingår i de sökandes program. Ett speciellt råd vid Naturvårdsverket, RIS, beslutar om vilka program som ska beviljas bidrag. Energimyndighetens övergripande bedömningar Energimyndigheten har för sitt arbete delat in alla ansökningar i olika åtgärdskategorier. Flest åtgärder återfinns i kategorierna fjärrvärme, närvärme och biogas. Inom vissa kategorier har Energimyndigheten valt att prioritera upp åtgärder med särskilda kvaliteter, t.ex. åtgärder som innebär tillvaratagande av spillvärme, biogasåtgärder och industriåtgärder med stor spridningspotential. Pelletspannor i småhus har generellt prioriterats ned. Energimyndigheten har jämfört alla åtgärder sinsemellan med hjälp av ekonomiska nyckeltal som tillhandahållits av Naturvårdsverket. Bidragseffektivitet har varit det nyckeltal som Energimyndigheten framför allt använt i sin prioritering. Vidare har det ställts vissa krav på kostnadseffektivitet och lönsamhet för att regelverket ska anses vara uppfyllt. Åtgärder med en rak återbetalningstid på under 5 år har generellt avslagits med något undantag för industriåtgärder med stor spridningspotential. Utöver åtgärder med hög prioritet enligt nyckeltalen gavs 21 åtgärder hög prioritet tack vare särskilda förtjänster som teknisk potential och stora spridningsmöjligheter eller är informationsåtgärder som har bedömts ha hög kvalitet. Energimyndigheten anser att det kan finnas problem med en alltför strikt tillämpning av bidragseffektivitet som urvalskriterium vid den samlade bedömningen. Ett problem har att göra med när en åtgärd är på gränsen till att genomföras även utan stöd (additionalitet). Ju mindre bidragsandel av investeringen som en sökande uppger desto bättre blir nyckeltalet för bidragseffektivitet. En låg bidragsandel kan samtidigt tyda på att åtgärden skulle kunna genomföras även utan stöd. Ett sätt att försöka hantera detta är att väga in andra aspekter i den slutliga, samlade bedömningen. Energimyndighetens granskning av åtgärderna utmynnar i ettdera slutomdömet hög prioritet, måttlig prioritet, låg prioritet, avslag eller för vissa särskilt effektiva åtgärder: guldklimp. Vissa åtgärder avslogs på grund av att myndigheten inte bedömer att de uppfyller det regelverk som återfinns i regeringens förordning (2003:262) om statliga bidrag till klimatinvesteringsprogram samt Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd (NFS 2003:13).
3 (9) Energimyndighetens handläggning av åtgärder inom biogasorådet samordnades med andra sektorsmyndigheter. En samordning ansågs viktig för att korrekt och enhetligt bedöma hela kedjan av åtgärder, t.ex. gasutvinning, rening, lagring, distribution och användning. Energimyndighetens specifika synpunkter Nyckeltal Naturvårdsverket har tillhandahållit nyckeltal som i huvudsak grundas på den sökandes uppgifter om utsläppsminskningar, livslängder, kostnader mm. Naturvårdsverket har också räknat fram olika nyckeltal för t.ex. lönsamhet, kostnadseffektivitet och bidragseffektivitet, och dessa har sedan utgjort ett viktigt underlag i de slutliga bedömningarna och prioriteringarna. Nyckeltalen baseras till stora delar på den sökandes uppgifter och skiljer sig därmed ofta åt även inom samma kategori av åtgärder. Energimyndigheten har kvalitetsgranskat de sökandes uppgifter som gäller exempelvis redovisade livslängder och uppgifter om förändrad energianvändning och minskade utsläpp. Regelverket säger att åtgärder ska vara kostnadseffektiva för att bidrag ska kunna lämnas. Naturvårdsverket har bestämt att det är upp till varje sektorsmyndighet att bestämma gränser för kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet är därmed ett krav enligt regelverket, en egenskap som åtgärden måste ha för att kunna gå vidare i bedömningen. Nyckeltalen för kostnadseffektivitet används däremot inte för att göra prioriteringen av åtgärderna. Om en åtgärd klarar kravet på kostnadseffektivitet kan åtgärden gå vidare till att bedömas och prioriteras med avseende på bidragseffektivitet, inslag av ny teknik eller arbetsmetoder, samt andra särskilda kvaliteter (punkt 6a, 6b, och 6c i yttrandet för fysiska åtgärder). Energimyndigheten anser att det är svårt att fastställa och motivera skarpa numeriska gränser för vad som är att betrakta som kostnadseffektivt. Ingen åtgärd har heller ansetts behöva avslås på grund av dåliga värden på kostnadseffektivitet i den inledande formella granskningen enligt regelverket. Samtliga åtgärder som givits hög prioritet har i efterhand kontrollerats med avseende på kostnadseffektivitet Vid den inbördes prioriteringen av olika åtgärder spelar bidragseffektiviteten stor roll. Åtgärderna med de bästa nyckeltalen för bidragseffektivitet, och som gavs hög prioritet, uppgick till 69 stycken, men en del av dessa avslogs sedan i den vidare bedömningen. För bedömning av bidragseffektivitet använde myndigheten två nyckeltal, dels bidragskronor per kilogram koldioxidminskning, BE11, dels bidragskronor per viktad kilowattimme energiminskning, BE13. Elbesparingsåtgärder räknas upp med faktorn 2,5 i Naturvårdsverkets nyckeltal eftersom de är mycket viktiga i arbetet med omställningen av energisystemet. Prioritering med avseende på bidragseffektivitet gjordes genom att hög prioritet gavs till de 36 bästa åtgärderna enligt nyckeltalet BE11, liksom de 36 bästa åtgärderna enligt nyckeltalet BE13. Bidragseffektiviteten bedömdes vara måttlig för de efterkommande 63 åtgärderna i BE11 och BE13, medan övriga åtgärderna bedömdes ha låg prioritet eller avslogs.
4 (9) Bedömningen hög prioritet enligt ettdera nyckeltalet BE11 eller BE13 räckte sedan för att åtgärden skulle få hög prioritet för bidragseffektivitet. Tre åtgärder gavs hög prioritet enligt båda nyckeltalen. För att få hög prioritet med avseende på bidragseffektivitet i årets ansökningsomgång krävdes att värdet på BE11 låg under 0,105 kronor per reducerat kilogram CO2-ekvivalenter eller att värdet på BE13 låg under 0,045 kronor per reducerad kilowattimme viktad energi. Detta kan jämföras med 2007 års gränser 0,095 och 0,029 kronor samt för 2006: 0,119 respektive 0,057 kronor. Minskad användning av energi och el Åtgärder som innebär energi- eller elbesparing kan bidra till omställningen av det svenska energisystemet och att energisektorn minskar sina koldioxidutsläpp. Elbesparingsåtgärder värderas därför upp i Naturvårdsverkets underlag för nyckeltalsberäkning (BE13). Åtgärder som minskar elanvändningen minskar nämligen inte utsläpp av växthusgaser i den beräkningsmodell som Naturvårdsverket använder för Klimp. Det finns dock en koppling mellan vår elanvändning och internationella koldioxidutsläpp. Genom att vår elmarknad är integrerad i den europeiska sker utbyte mellan det svenska elsystemet och det nordeuropeiska, där kolkondenskraftverk ligger på marginalen i elsystemet. Varje minskning av elanvändningen innebär att kolkondenskraftverk kan behöva producera i mindre omfattning. På längre sikt, om kanske tio till tjugo år, bedömer Energimyndigheten att naturgaskombikraftverk troligen kommer att producera el på marginalen i det nordeuropeiska elsystemet. En minskad el- och energianvändning bidrar även till försörjningstryggheten. Elgenerering för ofta med sig stora förluster. Det svenska elsystemet kan också under vissa förutsättningar närma sig kapacitetstaket. Flera anledningar gör därmed att Energimyndigheten anser att elbesparingar är angelägna. Ur omställningssynpunkt innebär åtgärderna en mängd fördelar även när det gäller andra miljöaspekter än klimatmässiga. Genom hela kedjan från utvinning av råvara till slutprodukt sparas energi. Kapacitet i energisystemet frigörs för annat. Att spillvärme kan komma till nyttig användning är ofta angeläget ur samhällelig synvinkel. Ofta handlar det då om leverans av överskottsenergi från t.ex. en industri till ett fjärrvärmeföretag. Projekt där något spillvärmesamarbete mellan parterna ännu inte har etablerats har Energimyndigheten i vissa fall prioriterat upp. Här kan det räcka att åtgärden har fått måttlig prioritet med avseende på bidragseffektivitet för att ges hög prioritet i den samlade bedömningen. Bidrag enligt Klimp i förhållande till annat statligt stöd och styrmedel Energimyndigheten anser att olika statliga stödformer inte kan kombineras. Myndigheten har därför i fall där detta varit aktuellt antingen avslagit åtgärden eller infogat ett särskilt villkor om att annat stöd inte får ansökas för åtgärden. Som exempel kan nämnas åtgärder gällande konvertering där stöd kan sökas från annan myndighet.
5 (9) Fjärr- och närvärme Fjärrvärme kan utnyttjas för elproduktion i kraftvärmeverk och spelar en viktig roll i omställningen av det svenska energisystemet. Åtgärder inom kategorierna fjärr- och närvärme anser Energimyndigheten generellt kunna vara aktuella för bidrag under förutsättning att åtgärden har hög bidragseffektivitet. Energimyndigheten bedömer dock att bidraget vid pannkonvertering generellt bör begränsas till maximalt 20 procent. Denna nivå bedöms i allmänhet som tillräcklig för att åtgärderna ska genomföras. Energimyndigheten har i Klimp även begränsat stödet till fjärrvärmekulvert till maximalt 15 procent för att harmonisera med de statliga stöd som tidigare har getts till för detta ändamål. På flera håll i landet har fjärrvärmepriserna ökat de senaste åren. Detta har uppmärksammats av den statliga fjärrvärmeutredningen. Mot denna bakgrund har frågan uppkommit om det är skäligt att ge statliga bidrag för fjärrvärmeutbyggnad till fjärrvärmeföretag som tillämpar höga priser i förhållande till sina kostnader. Energimyndigheten har dock inte gjort någon sådan bedömning och förordningen om klimatinvesteringar medger heller inte några sådana överväganden. Pellets och biobränslepannor Energimyndigheten anser att åtgärder som innebär konvertering till biobränsle är angelägna och starkt bidrar till omställningen av energisystemet. Vissa av dessa åtgärder är dock enligt Energimyndigheten förhållandevis lönsamma även utan bidrag, eftersom de kan stimuleras på andra sätt, exempelvis genom koldioxidskatten. För små pannor (villapannor) anser Energimyndigheten att marknaden är väl etablerad. Här har Energimyndigheten därför som högst gett måttlig prioritet i den samlade bedömningen. Marknaden för medelstora pannor (pannor till skolor, bygdegårdar, hotell etc.) anser Energimyndigheten generellt sett vara i större behov av stöd. Att främja demonstration i lokaler som besöks av många människor bedöms vara av särskilt intresse för teknikspridning. Kraftvärme Åtgärder som omfattas av elcertifikatsystemet avslås normalt i enlighet med regelverket. Elcertifikatsystemet anses i allmänhet tillräckligt för att stimulera denna typ av åtgärder. Energimyndigheten anser att småskalig kraftvärme baserad på fasta biobränslen kan ges stöd inom ramen för KLIMP i samband med stödberättigade närvärmesatsningar. Biobränsleeldade anläggningar, under 10 MW total installerad tillförd effekt har därför anses stödberättigade även för elproducerande delar. Gränsen är vald därför att miljöprövningen under denna gräns total effekt sker lokalt, att det är under denna nivå som det är svårt att finna lönsamhet och att dessa anläggningar inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter.
6 (9) Det finns projekt där det är oklart eller tveksamt om man är berättigad till elcertifikat med de bränslen som anges. I dessa anläggningar är det dock som regel möjligt att modifiera bränsleberedningen eller köpa in bränsle så att anläggningen åtminstone delvis har möjlighet att erhålla el-certifikat. Om anläggningen idag inte producerar el och därför inte omfattas av systemet med el-certifikat har åtgärden möjlighet att beviljas Klimpbidrag. Anläggningar som innebär samtidig el- och värmeproduktion är det energimässigt optimala. Energimyndigheten ger därför hög prioritet i den samlade bedömningen när en åtgärd innebär förberedelse för elproduktion, under förutsättning att också nyckeltalet för bidragseffektivitet är tillräckligt bra. Åtgärder som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem ska avslås enligt regelverket. I årets ansökningsomgång har ett fåtal åtgärder fått avslag av denna anledning. Biogas Biogasen är förnybar, inhemsk, har flera användningsområden och medger kretslopp av koldioxid. Om rötningsåterstoden sprids på marker som producerar livsmedel finns även ett kretslopp av växtnäringsämnen. Produktion av biogas baserad på kommunala slam, med ringa krav på rötningseffektivitet, är gängse teknik och relativt lätt att genomföra. När rötning ska genomföras med stor effektivitet och om rötningssubstratet är heterogent blir processen betydligt svårare att upprätthålla. Rötningsprocessen i sig är komplicerad och inrymmer betydande omfång av mikrobiologi, kemi- och processteknik för att helheten ska fungera tillfredsställande. Den producerade gasen ska därefter renas, komprimeras, lagras, distribueras och användas, vilket i sin tur ställer ytterligare krav på avancerad teknik. Framställning, förädling och användning av biogas är relativt kostnadskrävande, men tekniken inrymmer också mervärden. Exempel på sådana är möjligheter att behandla organiskt avfall och att använda lokala energikällor. Vid bedömningen har det varit viktigt att sätta in de föreslagna åtgärderna i relation till de lokala förutsättningarna. Detta innebär bland annat att alla förädlingsnivåer och användningsområden för biogas kan vara lika viktiga. Bedömningarna har samordnats med Naturvårdsverket och Vägverket som bedömer andra typer av biogasåtgärder. En utgångspunkt i arbetet har varit att ge samma prioritet i hela kedjan av åtgärder från biogasanläggning till uppgraderingsanläggning (rening, komprimering), tankstation och fordon. Eftersom hela miljövinsten ofta räknats med flera gånger så har nyckeltalen för bidragseffektivitet därför inte använts på exakt samma sätt som för andra åtgärder.
7 (9) Tankstationer Användningen av alternativa drivmedel inom transportsektorn är idag marginell. Sektorns totala energianvändning är dock betydande. En satsning på biobränslen är ett sätt att minska sektorns klimatpåverkan. I och med befintliga lagkrav så ges inte bidrag till tankstationer för etanol eftersom etanoltankstationer är det billigaste alternativet att uppfylla lagkravet. För tankstationer som använder annat bränsle än biogas och etanol beror bedömningen mycket på om bränslet är förnybart eller fossilt. Intressanta system med tankstationer som använder biogas är t.ex. då gasen producerats från råvaror eller avfall som inte lämpar sig för förbränning, eller om rötresten har ett stort värde som jordförbättringsmedel. Tankstationer med naturgas lågprioriteras generellt i den samlade bedömningen, även om bränslet är renare och energieffektivare än bensin och diesel. Detta för att naturgasen innebär fortsatt användande av fossila bränslen. Åtgärder med bra nyckeltal där vätgas används i kombination med biogas för att stödja etableringen av en fungerande infrastruktur har prioriterats. En grundläggande tanke i energipolitiken är annars att introduktion av naturgas ska ske på marknadens villkor. Vedeldning Åtgärder som medför miljögodkänd vedeldning får generellt hög prioritet som samlad bedömning av Energimyndigheten förutsatt att de har tillräckligt goda nyckeltal. Förbränning i gamla pannor innebär höga utsläpp av hälsofarliga ämnen och kan också innebära stora utsläpp av metan. Sektorn omfattar en viktig del av energisystemet eftersom den omfattar cirka 10 TWh av energianvändningen. Höjningen av prioriteten för vedåtgärder vilar på förordningens skrivning att ett klimatinvesteringsprogram också i begränsad omfattning får innehålla åtgärder av särskild regional eller lokal vikt som bidrar till att uppnå andra av riksdagen beslutade miljökvalitetsmål (dvs. frisk luft ). Solvärme Solvärme är en förnybar energikälla utan direkta emissioner som kan bidra till det långsiktiga energipolitiska målet att minska beroendet av el och olja för uppvärmning. Att komplettera befintliga effektiva energisystem med alternativa energikällor innebär ytterligare förbättring, t.ex. att komplettera med solvärme i anslutning till ett befintligt fjärrvärme- eller närvärmenät. Inom ramen för Klimp kan solvärme som kompletterande alternativ i övrig bebyggelse eller processer vara stödberättigat, förutsatt att regelverket uppfylls och att relevanta nyckeltal är tillräckligt bra.
8 (9) Värmepumpar Energimyndighetens bedömning är att elmotordrivna kompressorvärmepumpar ofta är förhållandevis lönsamma att installera även utan statsbidrag. En nackdel med dessa är också att mest el behövs kalla vinterdagar när det totala elbehovet är som högst. Konventionella värmepumpsinstallationer har därför av Energimyndigheten prioriterats lågt. Ett bättre alternativ är att om möjligt ansluta till fjärrvärme eller använda biobränsle för uppvärmning. Med värmedrivna absorptionsvärmepumpar undviks ökad elanvändning. Sådana värmepumpar används dock mest inom fjärrvärmeföretagen för produktion av kyla som huvudsakligen sker sommartid. Absoprtionsvärmepumparna kan öka drifttiden för kraftvärmeverk vilket i stället innebär ökad elproduktion. Kyla Principiellt anser Energimyndigheten det bättre att bygga och utforma bostäder och lokaler så att behovet av att kyla minimeras. När byggnader ändå behöver kyla är dock fjärr- och så kallad frikyla bra alternativ. Information Energimyndighetens utgångspunkt har varit att högprioritera informationsåtgärder som bedömts ha goda kvaliteter och förstärker programmens innehåll. Huvudsyftet är att informationsåtgärder ska vara kopplade till andra (fysiska) åtgärder för att på så vis stärka programmets effekter. Flera informationsåtgärder har i denna omgång dock inte varit kopplade till andra åtgärder utan mer inriktade på allmän information om klimatfrågan. Därmed har Energimyndigheten i flera fall gett informationsåtgärder låg prioritet. Avslag ges till åtgärder vars åtgärdsägare är en vinstdrivande verksamhet. Industriåtgärder Energimyndigheten har prioriterat upp åtgärder där det finns behov av spridning av den tillämpade tekniken, metoden eller tillämpningssättet, även om nyckeltalen för bidragseffektivitet är prioriterade som måttliga. Inom tillverkningsindustrin är det svårt att nå ut till alla intressenter och informera om ny teknik eftersom målgruppen är stor och heterogen. Det betyder att ny energieffektiv teknik inte når marknaden i tillräcklig grad, med hänsyn till potentialen för energieffektivisering. För att visa att tekniken finns och att den fungerar så behövs ett antal demonstrationsprojekt. Klimp fungerar bra i detta sammanhang. Med ovanstående resonemang som bakgrund är Energimyndighetens villkor för att bevilja sådana åtgärder med hög prioritet förutsatt att åtgärdsägaren åtar sig att lokalt eller regionalt sprida kännedom om genomförandet, samt att demonstrera tekniken om det finns intresse. Industriella belysningsmiljöer bedöms generellt vara ganska undermåliga. Det finns härmed ett behov av demonstration av ny teknik. Industriella belysningsåtgärder med även måttlig bidragseffektivitet har därför getts en hög prioritet i totalomdömet.
9 (9) Ny teknik och demonstrationsåtgärder Ett mindre antal ansökningar har innehållit inslag av ny teknik eller bedömts som intressanta ur demonstrationssynpunkt. Adsorptionskylmaskiner är att bedöma som en ny teknik som kan medge mycket hög effektivitet. Avslag Energimyndighetens förslag till avslag omfattar cirka 10 procent av åtgärderna. Några åtgärder har föreslagits få avslag på grund av en för kort återbetalningstid, eller när kostnadsspecifikation saknats. Där andra styrmedel kan komma ifråga har åtgärden antingen avslagits eller getts särskilda villkor som exempelvis att dubbla bidrag inte kan utgå. Energimyndigheten har föreslagit avslag för åtgärder där underlag för bedömning saknas. Den begränsade handläggningstiden har inneburit att Energimyndigheten valt att vara restriktiv med att begära in kompletteringar. Projektgrupp I arbetet har deltagit Eva Albäck, Lars Alfrost, Tomas Berggren, Fredrik Dahlström, Kalle Hashmi, Erik Hedar, Staffan Hedberg, Katarina Jacobson, Anders Johansson, Anita Larsson, Karin Lindblom, Dag Lundblad, Helen Magnusson, Jan Magnusson, Madeleine Nettelbladt, Margareta Petrén Axner, Kristina Pettersson, Conny Ryytty, Glenn Widerström och Jannica Öhrn. Jörgen Sjödin har varit biträdande projektledare och Thomas Björkman projektledare. Beslut Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Thomas Korsfeldt. Vid den slutliga handläggningen har därutöver deltagit avdelningscheferna Zofia Lublin, Andres Muld och Mathias Fock, verksjuristen Fredrik Selander, enhetscheferna Carin Karlsson, Anders Lewald och Thomas Levander, samt handläggaren Jörgen Sjödin, den sistnämnde föredragande. Thomas Korsfeldt Jörgen Sjödin