www.pwc.se Revisionsrapport Bo Rehnberg Cert. kommunal revisor Johan Lidström Revisor Projekt med extern finansiering styrning och kontroll Sollefteå kommun
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga... 2 2.3. Revisionskriterier... 2 2.4. Metod och avgränsning... 2 3. Granskningsresultat... 3 3.1. Allmänt om kommunens projektverksamhet... 3 3.2. Kommunstyrelsens styrning och kontroll... 3 3.3. Kommunalt ändamål... 4 3.4. Samverkan med andra offentliga medfinansiärer... 5 3.5. Upphandling: konkurrensneutralitet... 6 Sollefteå kommun
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna har genomfört en granskning av kommunala projekt med extern finansiering. Syftet med granskningen är att pröva om styrning och kontroll inom området är tillräcklig. Utifrån genomförd granskning görs en sammantagen revisionell bedömning att kommunen i stort har en effektiv styrning och tillräcklig kontroll över projekt med extern finansiering. Bedömningen baseras på följande: - Målstyrningen sker i huvudsak på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen visar att projektens syfte/inriktning är förenliga med kommunens övergripande mål. Inom projekten finns även konkreta resultatmål. - Samverkan med andra projektmedfinansiärer sker i allt väsentligt på ett ändamålsenligt sätt - Verksamheten kan i rimlig grad verifiera att den såväl kontrollerar som säkerställer att projekten följer lagstiftningens krav på konkurrensneutralitet - Kommunstyrelsens kontroll inom området är i huvudsak tillräcklig. Styrelsen kan styrka att den löpande får rapportering från pågående projektverksamhet. Det kan dock inte verifieras att styrelsen utövar en systematisk kontroll inom området. Brister som noterats i granskningen rör områdena politiskt fastställda riktlinjer, kännedom om förvaltningsinterna styrdokument samt kodifiering av driftprojekt i bokföring. För att utveckla styrning och kontroll över kommunens projektverksamhet lämnas följande rekommendationer: Kommunstyrelsen fastställer riktlinjer för projektverksamheten. Styrdokumentet bör ta utgångspunkt från de riktlinjer som sedan tidigare behandlats av kommunens förvaltningschefgrupp Utveckla den ekonomiska bokföringen för driftprojekt. Genom särskild kod för driftprojekt skapas förutsättningar att på ett effektivt sätt få en samlad bild över kommunens projektverksamhet Informera och säkerställa att projektverksamheten tillämpar kommunens interna riktlinjer inom området Sollefteå kommun 1 av 6
2. Inledning 2.1. Bakgrund Inom Sollefteå kommun bedrivs bland annat projekt med extern finansiering. Projekten finansieras oftast av flera projektdeltagare, till exempel länsstyrelse och stat. Strikta rutiner och styrning av förekommande projekt är viktig. År 2011 genomförde kommunrevisionen en granskning av kommunens projektverksamhet. I granskningen framkom ett antal utvecklingsområden. Årets granskning genomförs efter genomförd väsentlighets- och riskanalys. Revisionsobjekt i denna granskning är kommunstyrelsen. 2.2. Revisionsfråga Syftet med granskningen är att bedöma om kommunen har en effektiv styrning och tillräcklig kontroll av projekt med extern medfinansiering. Särskilt fokus riktas mot följande områden: Politisk styrning och kontroll Kommunalt ändamål Samverkan med andra offentliga medfinansiärer Upphandling: konkurrensneutralitet 2.3. Revisionskriterier Följande underlag utgör revisionskriterier i granskningen: - Kommunallagen - Kommuninterna styrdokument som rör granskningsområdet 2.4. Metod och avgränsning Granskningen har skett genom analys av för granskningen relevant dokumentation samt kompletterande intervjuer med projektsamordnare, projektledare, kommunchef samt ekonomichef. Inom ramen för granskningen har det gjorts stickprovskontroll av fem driftprojekt. Urval av projekt har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. Tidmässigt har granskningen i huvudsak avgränsats till året 2014. Övrig avgränsning se revisionsfråga. Sollefteå kommun 2 av 6
3. Granskningsresultat 3.1. Allmänt om kommunens projektverksamhet Av lagstiftning framgår att i de politiska organens uppdrag, d v s kommunfullmäktige, kommunstyrelsens och nämnderna, ingår bland annat att utfärda mål och riktlinjer för verksamheten. År 2011 genomförde revisionen en granskning av kommunens verksamhet. För att utveckla styrningen inom området föreslogs att kommunen tar fram en projektpolicy. Årets granskning visar att det alltjämt saknas politiskt fastställda riktlinjer för verksamhet som bedrivs i projektform, till exempel policy för projektverksamhet. Inom förvaltningen finns dokumenterade anvisningar för området. Förvaltningschefsgruppen har beslutat om en särskild projektmodell. Projektmodellen innehåller checklistor för de fyra faserna; förberedelse, planering, genomförande och avslut. Vidare innehåller den beskrivning av ansvarsområde för samtliga i projektorganisationen (beställare, styrgrupp, projektledare m.fl.). Företrädare för kommunen uppger att vissa projekt arbetar efter denna modell, men att det alltjämt kvarstår ett arbete innan samtliga följer modellen fullt ut. Granskningen visar att kommunens ekonomiska bokföring inte är strukturerad på ett sådant sätt att enkelt går få en samlad bild över vilka driftprojekt som bedrivs i verksamheten. Pågående projekt har inte tilldelats särskild projektkod. Inom ramen för granskningen har det genomförts en översiktlig kartläggning vilka större driftprojekt som pågår inom kommunen. Utifrån denna kartläggning har det gjorts stickprov på ett urval av projekt. Särskild stickprovskontroll har skett av följande projekt: 1. Besöksnäring för alla 2. Innovativ event- & arrangemangsorganisation 3. Servicepunkt Resele 4. Utveckling av Hallstabergets idrotts- och friluftscenter 5. TUVA 3 Projekt nr 1-3 bedrivs inom kommunstyrelsens ansvarsområden medan övriga projekt återfinns inom kultur-, utbildnings- och fritidsnämndens verksamhet. Kommentar: Ett utvecklingsbehov noteras i fråga om tillämpning av förvaltningsinterna riktlinjer samt kodifiering av driftprojekt i ekonomisystem. 3.2. Kommunstyrelsens styrning och kontroll Kommunstyrelsens uppdrag regleras bland annat i lagstiftning och kommuninterna styrdokument, till exempel kommunallag och reglemente. I kommunstyrelsens reglemente redovisas styrelsens ansvarsområden. I styrelsens uppdrag ingår även att utöva uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Sollefteå kommun 3 av 6
Kommunstyrelsens styrning inom området har under granskningsperioden i huvudsak avgränsat till några fall där styrelsen beslutat om kommunen ska medverka i samverkansprojekt. Styrelsen har även beslutat att tjänsten som projektekonom överförs till ekonomienheten från 2014-01-01. Av avsnitt 3.1 framgår att kommunstyrelsen inte utformat övergripande riktlinjer för kommunens projektverksamhet. Styrelsen fastställer årligen verksamhetsplan och budget för sina ansvarsområden. Av budgetdokumentet framgår att styrelsen fastställer budgetramar för olika verksamhetsområden. Däremot framgår inte budgetram för driftprojekt. Kommunstyrelsen har under år 2014 vid ett flertal tillfällen fått muntlig information från pågående och avslutade projekt. Bland annat har styrelsen fått information om projekten Innovativ event- och arrangemangsorganisation och Besöksnäring för alla. Informationen lämnas av projektledare eller motsvarande. Under rubriken Delgivningar har styrelsen vid ett par tillfällen även skriftliga utvärderingar från avslutade projekt. Styrelsen beslutar vid samtliga tillfällen att notera informationen/lägga till handlingarna. Granskning av årsredovisning 2013 visar att förvaltningsberättelse/ verksamhetsberättelse lämnar begränsad information från vissa enskilda projekt. Revisionell bedömning: Kommunstyrelsens styrning inom området bedöms inte i alla avseenden vara tillräckligt effektiv. Bedömningen baseras på att styrelsen inte på övergripande nivå fastställt riktlinjer för kommunens projektverksamhet. Övergripande riktlinjer kan t ex reglera följande områden: definition, syfte/inriktning, beslutsorganisation, styrning, bokföring, redovisning och kontroll. Kommunstyrelsens kontroll bedöms i huvudsak vara tillräcklig. Bedömningen baseras på att styrelsen kan verifiera att den löpande får rapportering från pågående projektverksamhet. Det kan dock inte styrkas att styrelsen utövar en systematisk kontroll inom området. Utvecklingsområde är att styrelsen utfärdar riktlinjer för uppföljning/rapportering från pågående projekt, t ex i policy för projektverksamhet. För framtiden föreslås att kommunstyrelsen utformar förslag till övergripande riktlinjer inom området, t ex policy för projektverksamhet. 3.3. Kommunalt ändamål Syftet med all kommunal verksamhet är att tillhandahålla nyttigheter till dess medborgare. Detta är det kommunala ändamålet med verksamheten. Ändamålet med verksamheten gäller oavsett organisationsform, till exempel om verksamheten bedrivs i bolags- eller i projektform. I kommunens styrprinciper, fastställd av kommunstyrelsen, regleras att kommunen och dess verksamheter ska tillämpa målstyrning. I de politiska organens uppdrag ingår att fastställa konkreta resultatmål som kopplar till kommunens vision och övergripande mål. Sollefteå kommun 4 av 6
Besöksnäring för alla Innovativ event- & arrangemangsorganisation Servicepunkt Resele Utveckling av Hallstabergets idrotts- och friluftscenter TUVA 3 Projekt med extern finansiering styrning och kontroll I projektansökan redovisas mål och syfte med projekt som har extern finansiering. Särskild stickprovskontroll på ett urval av projekten visar följande: Projekt: Budget (varav kommunal finansiering), mnkr 1,6 (0,4) 1,3 (-) 0,6 (0,3) 15,8 (3,9) 0,9 (-) Projektets syfte förenligt med KF:s övergripande mål Ja Ja Ja Ja Ja Tidsatta mål Ja Ja Ja Ja Ja Mätbara resultatmål Ja Ja Ja Ja Ja Av sammanställningen framgår att syftet med granskade projekt stödjer kommunens övergripande mål och att det formulerats mätbara mål som anger vilken effekt/resultat som projekten ska uppnås. Revisionell bedömning: Målstyrningen inom projektverksamheten bedöms i huvudsak vara effektiv. Bedömningen baseras på att granskade projekt är förenliga med kommunens övergripande mål samt att det i hög grad finns konkreta resultatmål. Detta sammantaget skapar förutsättningar för att bedriva en effektiv projektprojektverksamhet. 3.4. Samverkan med andra offentliga medfinansiärer Trenden är att kommuner i allt större grad söker samverkan med andra offentliga aktörer för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Denna samverkan sker till exempel genom gemensamma driftprojekt. En god samverkan kännetecknas av att den innefattar såväl styrning som kontroll av ett enskilt projekt. Företrädare för kommunen upplever att samarbetet med medfinansiärerna överlag fungerar mycket bra. De upplever att medfinansiärerna agerar på ett tydligt sätt och att de är aktiva genom att exempelvis göra besök. Det krävs in delrapporter under projektets gång och slutrapporter vid dess avslut. Medfinansiärer som exempelvis Tillväxtverket och ESF-rådet är väldigt noga med att den ekonomiska redovisningen stämmer och att genomförandet stämmer överrens med projektansökan. Sollefteå kommun 5 av 6
Den enda negativa uppfattning som framkommer är att regelverket gällande rapportering och redovisning upplevs vara besvärligt och arbetsamt att följa. Revisionell bedömning: Samverkan med andra projektmedfinansiärer sker i allt väsentligt på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen baseras på att det i granskningen inte framkommit någon indikation på stora brister inom området. 3.5. Upphandling: konkurrensneutralitet I lagen om offentlig upphandling (LOU) uttrycks att upphandlande myndigheter ska på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Den upphandlande myndigheten ska i största möjliga utsträckning ge potentiella leverantörer likvärdiga konkurrensvillkor, s k konkurrensneutralitet. Av kommunens interna styrdokument (upphandlingspolicy/-reglemente) framgår att kommunstyrelse och nämnder bär ett gemensamt ansvar för att den upphandling som görs inom verksamheten sker i enlighet med lagstiftning och kommuninterna styrdokument. Kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar för central styrning och uppföljning inom området. Särskild stickprovskontroll på ett urval av projekten visar följande: I fyra av fem projekt är merparten av redovisade projektkostnader personalkostnader. Endast i ett projekt, Hallstaprojektet, har det skett inköp som faller under lagen för offentlig upphandling (LOU). För att säkerställa att upphandlingen sker i enlighet med lagstiftning, har projektet använt kommunens upphandlingsenhet. Inom ramen för projektet har man även avropat från kommunens befintliga ramavtal. För att erhålla medfinansiering har kommunen fått redovisa genomförda upphandlingar till Tillväxtverket. Lämnad projektredovisning har inte föranlett någon anmärkning. Revisionell bedömning: Kontroller i fråga om likvärdiga konkurrensvillkor bedöms i allt väsentlig vara tillräckliga. Bedömningen baseras på projektverksamheten i rimlig grad kan verifiera att den såväl kontrollerar som säkerställer att projekten efterlever LOU:s krav på konkurrensneutralitet. Sollefteå kommun 6 av 6