Demokratipolitik Olof Petersson S Studieförbundet Näringsliv och Samhälle 2001
Inledning Vid årsskiftet lägger regeringen fram sin stora demokratiproposition. Därmed får riksdagen tillfälle att begrunda den svenska folkstyrelsens framtid. De beslut som då kommer att fattas, eller inte fattas, kommer att få stor betydelse för svensk samhällsutveckling. Denna skrift vill ge ett bidrag till debatten inför demokratipropositionen. SNS har i en rad olika rapporter låtit forskare analysera det svenska politiska systemet. De följande sidorna sammanfattar rapporternas rekommendationer. Även om slutsatserna grundas på många forskares förslag vilar denna sammanfattning på mitt eget ansvar. SNS som organisation tar inte ställning till innehållet i publicerade skrifter, så inte heller denna. Stockholm i maj 2001 Olof Petersson SNS SNS Demokratiråd SNS författningsprojekt SNS, Studieförbundet Näringsliv och Samhälle, är ett fristående nätverk av ledande beslutsfattare i privat och offentlig sektor med engagemang i svensk samhällsutveckling. Syftet är att skapa underlag för rationella beslut i viktiga samhällsfrågor genom forskning och debatt. SNS Demokratiråd består av fristående forskare som på SNS uppdrag presenterar begrepp, analyser och resultat från undersökningar av demokratins normer och funktionssätt. Syftet är att genom årliga rapporter stimulera till en konstruktiv och saklig debatt kring demokratins villkor. SNS författningsprojekt analyserar konsekvenserna av konstitutionella förändringar. Sverige står inför ett stort antal författningspolitiska handlingsalternativ. Projektets uppgift är att ge ett systematiskt kunskapsunderlag för dessa konstitutionella vägval. Forskningsprojektets huvudfinansiär är Knut och Alice Wallenbergs Stiftelse. SNS Studieförbundet Näringsliv och Samhälle Box 5629 114 86 Stockholm Tel 08-507 025 00 Fax 08-507 025 95 const@sns.se www.sns.se SNS böcker kan beställas från: SNS Förlag Box 5629 114 86 Stockholm Tel 08-507 025 00 Fax 08-507 025 25 bok.info.order@sns.se www.sns.se 2
Sammanfattning Demokratipolitik går ut på att skapa politiska institutioner som uppfyller kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. Svensk demokrati står i dag inför flera allvarliga problem. Ansvaret ligger inte endast hos staten, men det politiska systemet kan förbättras genom ett antal demokratipolitiska reformer. Den offentliga debatten fungerar otillfredsställande. Massmediernas dominans och EU-medlemskapet utarmar den politiska diskussionen. Större öppenhet i EU:s beslutsprocess (s. 13) Vidgade möjligheter till folkinitiativ (s. 17) Förnyad riksdag som arena för offentlig debatt (s. 18) Det politiska deltagandet sjunker och det finns ett utbrett misstroende mot EU, partier och politiker. Tydligare ansvarsfördelning i det politiska systemet (s. 10) Stärkt lokal självstyrelse (s. 20) Nya arbetsformer (s. 27) Medborgarnas rättigheter regleras i dag av ett svåröverblickbart system av nationell lagstiftning och internationella avtal. Nytt grundfördrag för EU (s. 12) Ny grundlag (s. 14) Avgränsad och stärkt domstolsmakt (s. 24) Bristande maktdelning leder till oklarheter och försvårar insyn och ansvarsutkrävande. Precisering av statens, EU:s och kommunernas uppgifter (s. 10) Skärpt granskningsmakt (s. 24) Författningsdomstol (s. 25) Det politiska systemet riskerar att handlingsförlamas och behöver institutioner som kan fatta konsistenta och långsiktiga beslut. Tvåkammarsystem (s. 18) Nytt valsystem (s. 17) Ändrade regler för regeringsbildning (s. 20) Internationalisering och individualisering kräver omtänkande när det gäller politikens styrelseformer. Reviderad gränsdragning mellan offentlig och privat (s. 26) Demokrati i europeisk och globala skala (s. 27) Fördjupad demokratidebatt (s. 27) Demokratipolitik Debatt Delaktighet Rättigheter Maktdelning Robusta institutioner Nya styrelseformer 3
Demokratipolitik Demokratipolitik Demokratidebatt Demokratins ideal Med demokratipolitik avses de överväganden och beslut som påverkar folkstyrelsetankens förverkligande. Demokratipolitikens mål är att skapa politiska institutioner som uppfyller kraven på medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. Ansvaret för demokratipolitiken ligger på staten, men också på EU, kommuner, landsting, regioner samt frivilliga organisationer och andra delar av det civila samhället. På ett mycket allmänt plan råder det enighet om vad demokrati är. Demokratin är den styrelseform som förverkligar folksuveränitetens idé. Men så snart diskussionen kommer över på ett mer konkret plan upphör enigheten. Under demokratins genombrottstid var den allt överskuggande frågan att ersätta det gamla privilegiesamhällets ojämlika maktstruktur med ett politiskt system baserat på allmän och lika rösträtt samt parlamentarism. Argumenten för demokrati fick därigenom huvudsakligen en negativ karaktär, som en opposition mot orimligheterna i ett system baserat på kungamakt samt inskränkt och graderad rösträtt. Demokratidebatten har haft ett nära samband med den yttre politiska utvecklingen. Under rösträttsstriderna runt sekelskiftet stod valrättsproblem och kvinnornas rättigheter i fokus. Under 1920-talet, då den nyss vunna demokratin i många europeiska länder hotade att falla samman, och i åtskilliga fall ersattes av diktatur, ägnades regeringsmakten och parlamentarismen särskild uppmärksamhet. De nazistiska och fascistiska alternativen till demokratin ledde till att fri- och rättigheter och minoriteters rättigheter lyftes fram i debatten. De kommunistiska folkdemokratiernas inrättande efter andra världskriget och de hårdnande motsättningarna under det kalla kriget motsvarades av en särskild betoning av den västerländska demokratins beslutsform, i synnerhet fria val, öppen debatt och flerpartikonkurrens. Välfärdsstatens tillväxt och den offentliga sektorns expansion medförde att debatten inriktades på den enskilde medborgarens rättigheter gentemot det allmänna. Internationalisering, decentralisering och allt fler organiserade särintressen har gjort att debatten särskilt kommit att handla om nationalstatens roll i förhållande till andra beslutscentra. I den långa demokratidebatten finns trots allt vissa återkommande teman. Demokratins idealsamhälle kan sägas bestå av tre huvudelement: medborgarstyrelse, rättsstat och handlingskraft. En översikt över demokratins idévärld ges i David Helds bok Demokratimodeller. Klassiska böcker av nordiska statsvetare är Herbert Tingstens Demokratins problem, Alf Ross Varför demokrati? och Jan-Magnus Janssons Frihet och jämlikhet. Demokratiutredningens huvudbetänkande En uthållig demokrati? SOU 2000:1 innehåller rika hänvisningar till aktuell demokratidebatt samt en förteckning över utredningens egna publikationer. För fler källor, se www.demokratidebatt.nu. 4
Medborgarstyrelse är uttryck för folksuveränitetens princip. Demokratin bygger på fri åsiktsbildning, som förutsätter att det ytterst är medborgarna själva som avgör vilka frågor som görs till föremål för kollektiva beslut. Medborgarstyrelsen ställer också krav på ett offentligt rum för debatt, kritik och upplysning. I demokratins ideal ligger också att medborgarna skall ha tillgång till effektiva metoder för att delta i den politiska beslutsprocessen. Medborgarstyrelsen förutsätter också krav på likabehandling och tolerans. Rättsstat innebär att den offentliga makten organiseras och utövas på ett förutsebart sätt. Den enskildes ställning garanteras genom ett system av fri- och rättigheter. Rättssäkerheten betyder att myndigheterna måste uppfylla krav på saklighet och opartiskhet. Den offentliga makten skall dessutom vara organiserad enligt maktdelningens idé om tydliga mandat och möjlighet till ansvarsutkrävande. Handlingskraft är det kompletterande krav som gör demokratin effektiv. Det räcker inte att besluten är folkligt förankrade och är juridiskt korrekta. En demokratisk organisation måste också förfoga över resurser, ha beslutskapacitet och besitta förmåga att genomföra sina beslut. Med flera ideal finns det alltid en risk för målkonflikter. Rättsstatens krav kan exempelvis komma i konflikt med effektiviteten. I själva verket bygger det demokratiska styrelsesättet på en serie dilemman, som endast kan hanteras genom kontinuerlig debatt och dialog. Men demokratins olika delar kan också stärka varandra. Rättsstatens styrelse genom generella rättsnormer ger stadga åt folkstyrelsen. Medborgarförankring underlättar genomförandet av offentliga beslut. Detta demokratiideal har också kommit till användning i praktisk politik. I själva verket har regering och riksdag formulerat målen för den officiella förvaltningspolitiken på samma sätt; endast ordvalet skiljer sig något. I direktiven till den förvaltningspolitiska kommissionen angav regeringen att den offentliga sektorns utformning skall vägledas av kraven på demokrati, rättsstat och effektivitet. Dessa ideal präglade sedan kommissionens arbete och bildade också grund för den proposition som sedermera utmynnade i ett riksdagsbeslut. Medborgarstyrelse Rättsstat Handlingskraft Dilemman Officiell politik Denna definition av demokratipolitikens mål har utvecklats i flera rapporter från SNS Demokratiråd (www.sns.se/dr). Den första i serien är Demokrati som dialog (Bo Rothstein m.fl., 1995) och den senaste Demokrati utan utland (Olof Petersson m.fl., 2001). Förvaltningspolitiska kommissionens slutsatser återfinns i SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst. Betänkandet innehåller också regeringens direktiv, som bygger på tredelningen demokrati, rättsstat och effektivitet. 5
Problem och reformbehov Aktuella granskningar av svensk politik ger en blandad bild. I vissa avseenden fungerar demokratin tämligen väl. Ett internationellt perspektiv visar exempelvis på betydelsen av offentlighetsprincipen, ett jämförelsevis högt valdeltagande och den relativt starka kvinnorepresentationen på politiska poster. Men det finns också mörka inslag i bilden. Svagheterna när det gäller medborgarstyrelsen handlar framför allt om bristerna i den offentliga debatten och medborgarnas delaktighet i politiken. Rättsstatens problem gäller fri- och rättigheter och maktdelning. Också det politiska systemets handlingsförmåga uppvisar klara brister. Eftersom flera av dessa problem dessutom håller på att förvärras står demokratipolitiken i dag inför stora reformbehov. Debatt Delaktighet Demokrati förutsätter upplyst förståelse och fri åsiktsbildning. Den offentliga debatten fungerar emellertid otillfredsställande. Makten över dagsdebattens dagordning utövas i stor utsträckning av massmedierna. Mediernas dominans gör att det politiska livet präglas av journalismens inriktning på förenkling, tillspetsning och personfixering. Demokratin kräver emellertid ett offentlig samtal med större plats för saklighet, reflektion och öppen dialog. Riksdagen och de politiska partierna skulle kunna fungera bättre som forum för stimulerande och nydanande samhällsdebatt. Genom EU-medlemskapet har förberedelsearbetet inför viktiga politiska beslut flyttats till anonyma tjänstemannakommittéer. I takt med att det politiska beslutsfattande flyttar över till den europeiska arenan stiger också behovet av ett gränsöverskridande offentligt samtal. Språkförbistring och nationellt avgränsade debattkulturer försvårar i dag en gemensam, europeisk dialog. Behovet av ett europeiskt offentligt rum framstår därför som en av demokratidebattens huvudfrågor. Även om demokratin inte kräver ett folk i ständigt sammanträde vilar folkstyrelsen ändå på tanken att medborgarna på ett eller annat sätt skall vara delaktiga i de offentliga besluten. Trots att svenskarnas politiska deltagande internationellt sett alltjämt ligger på en relativt hög nivå är trenden nedåtgående. Valdeltagandet sjunker. Antalet partimedlemmar minskar, liksom aktiviteten i etablerade folkrörelser. Dessutom ökar den politiska ojämlikheten i vissa avseenden. Invånare med utländsk bakgrund är mer marginaliserade i dag än för något årtionde sedan. En del ungdomsgrupper är politiskt sett så gott som helt utanförstående. Samtidigt ökar förtroendeklyftan mellan folket och eliterna. Misstroendet är i dag stort mot partier och politiker. I kretsen av EU:s femton medlemsstater utmärker sig Sverige som det mest negativa. 6
Trots en gradvis förstärkning av de medborgerliga fri- och rättigheterna, exempelvis genom införlivandet av Europakonventionen i svensk rätt, återstår flera problem. Äganderätten är grundläggande för en rättsstat, men till följd av politisk oenighet har riksdagen ännu inte lyckats formulera en tillfredsställande grundlagsparagraf. Rättsläget inom detta centrala område är därför oklart. Offentlighetsprincipen ger svenskarna rätt att ta del av myndigheternas handlingar. EU-medlemskapet innebar i detta avseende ingen förstärkning, utan riskerar tvärtom att urholka en hörnsten i den svenska folkstyrelsen. Medborgarnas rättigheter bestäms i dag av ett svåröverblickbart system av nationell lagstiftning, europeiska konventioner och internationella deklararationer. EU:s nya rättighetsstadga har ännu så länge en oklar ställning. Maktdelning är en av det svenska styrelseskickets svaga punkter. Sverige har aldrig kommit att utveckla ett genomtänkt system av åtskilda befogenheter och tydlig ansvarsfördelning. I stället har en pragmatisk, ofta informell, arbetsfördelning präglat den offentliga makten. Systemets nackdelar i form av komplexitet, oklarhet och bristande insyn påkallar i dag en omvärdering och förändring i riktning mot tydligare maktdelning. Maktdelning i höjdled handlar om förhållandet mellan kommuner, landsting, regioner, staten och Europeiska unionen. Sättet att organisera förhållandet mellan de olika nivåerna i den offentliga sektorn har avgörande betydelse för väljarens möjligheter att utkräva ansvar. Läget i dag kännetecknas av en långtgående oklarhet, inte minst när det gäller förhållandet mellan staten och de lokala självstyrelseorganen. Samma ovisshet gäller i långa stycken också relationerna mellan EU och medlemsstaterna. Maktdelning i sidled avser det inbördes förhållandet mellan de olika grenarna av statsmakten. Förhållandet mellan juridik och politik kan klargöras genom en bättre ansvarsfördelning mellan domstolar och folkvalda organ. Trots att den statliga revisionen nyligen omorganiserats behöver granskningsmakten ytterligare förstärkas. Det politiska systemets handlingsförmåga sätts på prov i tider av ekonomisk nedgång och kris. De offentliga finanserna är alltjämt känsliga för inkomstminskningar. Regeringsmakten är försvagad efter tjugo år av minoritetsregeringar. Dagens komplexa förvaltningsorganisation har visat sig svår att kontrollera och styra. Dagens stora samhällsomvandlingar, inte minst internationalisering och individualisering, leder till omtänkande även när det gäller det politiska systemet. Gränsdragningen mellan offentlig och privat sätts ifråga. Morgondagens demokrati kan komma att förverkligas genom delvis nya styrelseformer. Rättigheter Maktdelning Robusta institutioner Nya styrelseformer 7
Ansvar och instrument Demokratipolitik varken kan eller bör vara enbart statens ansvar. Åtskilliga av svagheterna i den politiska processerna hänger samman med faktorer som ligger utanför statens kontroll. Organisationer Politiska partier Massmedier Företag Debattörer Kommuner EU Betydelsen av livaktiga organisationer har påvisats i många undersökningar. Samhällen med nätverk av frivilligt samarbete utvecklar förtroende och tillit. Det är framför allt problemen med utanförskap och bristande delaktighet som i dag ger organisationerna en viktig uppgift i ansträngningarna att stärka folkstyrelsen. Den representativa demokratin förutsätter någon form av politiska partier. Partierna har den viktiga uppgiften att ta politiskt helhetsansvar. Flera av dagens demokratiproblem påkallar aktiva insatser från partiernas sida. Partierna har ett stort ansvar för dagens problem med debatt och delaktighet, men också för att åstadkomma reformer med sikte på mer robusta institutioner. Det är ytterst massmedierna själva som definierar sin egen roll i folkstyrelsen. Nöjer man sig med att förse allmänheten med ytlig förströelse kommer det att behövas alternativa kommunikationsmedel för att upprätthålla demokratins samtal. Men om television, radio och press påtar sig en mer ambitiös samhällsroll ställs stora krav för att skapa det offentliga rum som ger förutsättningar för upplyst förståelse. Det är inte enbart enskilda individer utan även företag som tilldelas rättigheter och skyldigheter. Företagens samhällsansvar tar sig uttryck i interna handlingsprogram och uppförandekoder. Ett nyckelord i dagens internationella debatt är corporate citizenship. Även om varje enskild medborgare har förpliktelser för den demokratiska samfällighetens fortlevnad vilar ansvaret särskilt tungt på dem som aktivt deltar i det offentliga samtalet. Det gäller inte minst dem som regelbundet och yrkesmässigt bidrar till debatten. Förtroendevalda, forskare, författare, konstnärer och andra formar begrepp och förståelseramar för samtalet om demokratins framtid. Den lokala självstyrelsens idé innebär att kommuner, landsting och regioner, inom vissa bestämda ramar, självständigt kan utveckla sina egna styrelseformer. Den lokala demokratins kvalitet avgörs av samma grundelement som för den nationellt baserade folkstyrelsen. Kommunerna har därmed ansvar för att utveckla debatt, delaktighet, rättigheter, maktdelning, robusta institutioner och nya styrelseformer. I och med att en allt större del av den offentliga makten överförts till instanser utanför landets gränser har folkstyrelsen fått globala och europeiska dimensioner. Svensk demokratipolitik avgörs i hög grad av hur EU:s framtid kommer att utformas. 8
Trots betydelsen av det civila samhället, kommuner och internationella organisationer återstår det faktum att staten har en huvudroll när det gäller utformningen av svensk demokratipolitik. De beslut som fattas av regering och riksdag har avgörande betydelse för folkstyrelsens framtid. Staten har flera olika styrinstrument till sitt förfogande. Först och främst kan staten ingripa genom direkt reglering av det politiska systemet. Därtill kommer att beslut inom åtskilliga områden av den offentliga politiken får indirekta effekter för folkstyrelsens gestaltning. Slutligen påverkar statens agerande andra delar av samhället och därmed demokratins förverkligande. Författningspolitik, strävan att förbättra konstitutionen, är en del av det långa samtalet om det goda samhället. Författningspolitik bygger idealt på ett rationellt samtal som är öppet för kritik och lärdomar av praktiska erfarenheter. En kontinuerlig och kvalificerad debatt i konstitutionella frågor är ett demokratiskt hälsotecken. I själva verket uppvisar den faktiskt förda författningspolitiken stora brister. Konstitutionella frågor flyter ofta samman med vardagspolitikens kortsiktiga taktikspel. Ståndpunkterna i författningsfrågor brukar ofta vara nedslående förutsägbara. Små partier vill ha valsätt som gynnar småpartier, medan majoritetsvalsystemets anhängare brukar återfinnas bland stora partier. Regeringsbärande partier vill stärka den verkställande makten, medan oppositionspartier förespråkar domstolskontroll och andra institutioner som nedsätter majoritetens handlingsförmåga. Många politiska beslut får konsekvenser för demokratins funktionssätt. Välfärdssystemens utformning bestämmer individens möjlighet att påverka sin situation och att söka rättelse. Utbildningspolitiken formar förutsättningarna för skolornas möjligheter att träna eleverna i demokratiska tänkesätt och arbetsformer. Mediepolitiken har betydelse för mångfald och kvalitet i det offentliga rummet. Offentliga beslut kan också öppna och stänga dörrar för organiserade särintressens inflytande. Jämställdhetspolitik och antidiskrimineringslagstiftning kan ha stor betydelse för enskilda individers rättigheter. Exemplen kunde mångfaldigas. Staten kan också påverka samhällsutvecklingen på mer indirekta vägar. Vad som i internationell litteratur brukar sammanfattas som en förändring från government till governance innebär att direkta styrningsmetoder ersätts av indirekta. Staten kan genom förhandlingar, kontrakt och partnerskap samverka med näringslivet, det civila samhället och lokala självstyrelseorgan. En partiell delegering av myndighetsuppgifter riskerar visserligen att leda till oklara ansvarsförhållanden. Men en möjliggörande politik kan också leda till en tydligare gränsdragning mellan den offentliga och den privata sektorn. Statens roll Författningspolitik Politiska beslut Möjliggörande politik 9
Flernivådemokrati Demokratipolitiken står inför ett stort, inledande vägval. Frågan är inom vilken eller vilka samfälligheter som demokratiprincipen skall vara rådande. En möjlighet är att begränsa demokratin till den statliga nivån. Riksdagsmajoriteten skulle därmed bli allenarådande. En sådan extremt monolitisk demokratimodell är emellertid inte förenlig med lokal självstyrelse och demokratiska styrelseformer på europeisk nivå. Ett system med maktdelning i höjdled innebär att folkviljan förverkligas parallellt inom flera territoriella enheter. Flernivådemokrati betyder att medborgaren kan uttrycka sin vilja genom ett antal olika valsedlar. Grundkrav Definiera statens uppgift Bestäm vad EU skall göra Grundlagsreglera den kommunala självstyrelsen Flernivådemokratin kan organiseras på många skilda sätt, men man kan formulera fyra grundkrav. Demokratin fordrar tydligt definierade enheter inom vilka medborgarna kan utöva sitt självbestämmande. Beslutsenheterna måste vara tillräckligt handlingskraftiga. Kravet på specialisering och ansvarsfördelning förutsätter en politisk organisation med flera territoriella nivåer. En organisation med flera olika beslutsnivåer kräver samordning och kontroll. Dagens politiska debatt kretsar i mycket kring vad EU skall göra och vilken makt som kommuner och regioner skall ha. Dessa problem bottnar egentligen i en grundläggande oklarhet, nämligen vilken uppgift som staten skall ha. Inom många politiska områden råder en bådeoch-delegering. Staten har överlåtit ansvar till än EU, än de lokala självstyrelseorganen, men vill ofta själv ha kvar sista ordet. De oklara befogenheterna gör det svårt för väljaren att på valdagen utkräva ansvar. Demokratipolitiken måste därför börja med att definiera statens uppgift. Flernivådemokratins problem har inte minst aktualiserats av EUmedlemskapet. Toppmötet i Nice konstaterade att unionen lider av oklarheter när det gäller uppgiftsfördelningen. Frågan är nu hur man skall upprätta och övervaka en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas behörigheter, så att subsidiaritetsprincipen återspeglas. Svensk demokratipolitik måste därför komma till uttryck i en bestämd uppfattning om EU:s framtid. Den kommunala självstyrelsens gränser har i dag gummibandets karaktär. Om inte kommunerna skall reduceras till lokala förvaltningsorgan för statliga beslut måste kommunernas få ökad makt inom de områden där lokala variationer accepteras. Grundlagens paragraf om den kommunala självstyrelsen måste förtydligas. 10
Kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen. Denna mening är ett direkt citat från Europarådets konvention om lokal självstyrelse. Sverige har undertecknat konventionen, men uppfyller inte kravet på rättsskydd för den kommunala självstyrelsen. Tvister om kompetensen mellan stat och kommun måste avgöras av en oberoende rättslig instans. På de områden där staten i allt väsentligt bestämmer det offentliga åtagandets omfattning och nivå bör finansieringsansvaret överföras från kommunerna till staten. Oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi finns det behov av stärkt granskningen av producenterna. Kommunerna kan ges möjligt att tilläggsfinansiera på de områden där en lokal majoritet önskar detta. Syftena är att låta makt och ansvar följas åt samt att minska behovet av mellankommunal utjämning. Antingen bör kommunerna fritt bestämma över utdebiteringen eller så bör staten införa ett permanent skattetak med utrymme för en fri sektor. På sikt kan kommunerna själva få bestämma över valet av skattebas. För att markera den lokala självstyrelsen kan kommunerna själva ansvara för uppbörden av kommunalskatten. Regionernas växande makt håller på att förändra Sveriges konstitutionella system. Konsekvenserna blir särskilt stora i ett land med omfattande offentlig sektor och den offentliga verksamheten i huvudsak förlagd till lokala och regionala självstyrelseorgan. Det är ett nedslående faktum att de hittills prövade regionmodellerna visat sig ha betydande brister från demokratisynpunkt. Aktuella undersökningar visar att regionförsöken inte uppfyller grundläggande demokratikrav. I stället för att omdefiniera demokratin återstår två alternativ. En möjlighet är att utveckla den regionala demokratin på allvar. Den andra lösningen är att avveckla regioner och landsting som självständig organisationsnivå. Uppgiftsfördelningen i en flernivådemokrati bör vara sådan att medborgarna säkras inflytande över det offentliga systemet. Fördelningen av uppgifter mellan de administrativa nivåerna skall baseras så att varje nivå har sin egen väldefinierade uppgiftsportfölj för att säkra enkelhet och överskådlighet. Det bör råda samstämmighet mellan uppgiftsansvar och finansiering. Rättsskydd för den kommunala självstyrelsen Statlig finansiering av statliga åtaganden Kommunal finansmakt Antingen demokratiska regioner eller inga alls Uppgiftsfördelning i medborgarperspektiv Om grundkraven för en flernivådemokrati, se Robert Dahl och Robert Tufte Size and Democracy och Olof Petersson Kommunalpolitik. Flertalet förslag om ändrade relationer mellan staten och kommunerna återfinns i Ekonomirådets rapport 2000 Politisk makt med oklart ansvar. 11
Nytt grundfördrag för EU Otydligt regelsystem för EU i dag En författning för EU Gemensam grund och öppna partnerskap Europeiska unionen regleras i dag av ett virrvarr av fördrag, protokoll och förklaringar. Försöken att skapa ett begripligt och sammanfattande regelverk har hittills misslyckats. Det krävs juridisk fackkunskap för att tolka dagens svårtillgängliga paragrafmassa. Därmed uppfyller inte EU ett huvudkrav på en demokratisk organisation, nämligen att dess grunder skall vara förståeliga för medlemmarna. Men i dag finns förväntningar att EU skall vila på demokratisk legitimitet. Det är först då som den enskilde medborgaren kan ta del av och förstå de regler som styr unionen. I praktiken har EU redan nu en konstitution. Summan av alla fördragsbestämmelser och EG-domstolens uttolkning av gemenskapsrätten bildar ett system av rättsregler som bär stora likheter med ett lands författning. Ett stort problem är emellertid att denna de factokonstitution inte existerar i form av ett tydligt och enhetligt dokument. Ett annat problem är att det regelsystem som ligger till grund för dagens EU är ofullständigt. Betydelsefulla aspekter av unionen lämnas oreglerade. Hit hör så viktiga frågor som uppdelningen av befogenheter mellan EU och medlemsländerna samt den närmare rollfördelningen mellan EU:s institutioner. EU behöver en konstitution bestående av ett koncist grundfördrag. Syftet är att skapa en konstitutionell hierarki av rättsregler som kan ersätta den svåröverskådliga ansamlingen av traktater, direktiv, förordningar och andra rättsakter. Grundfördraget bör beskriva medborgarnas rättigheter; den rättighetsstadga som proklamerades vid Nice-mötet 2000 kan här finna sin plats. En annan viktig del av ett grundfördrag är en uppdelning mellan EU:s och medlemsstaternas befogenheter. Sist, men inte minst, är syftet med ett grundfördrag att bestämma vad EU:s olika organ skall göra. EU-samarbetet kan konstrueras så att det förenar gemenskap och flexibilitet. De politiska åtaganden som är obligatoriska för alla EUmedlemmar bör bilda en gemensam grund med betydande inslag av överstatligt beslutsfattande. Dessutom kan EU även medge frivilligt mellanstatligt samarbete mellan grupper av EU-länder på andra politiska områden, så kallade öppna partnerskap. Syftet är att tillgodose kravet på stabilt samarbete inom EU:s kärnområde utan att för den skull förhindra initiativ på andra områden. Detta förslag skiljer sig från en del andra idéer om flexibel integration, som innebär att en liten grupp av kärnländer skulle fördjupa sitt samarbete genom att lämna övriga medlemmar efter sig. Öppna partnerskap innebär tvärtom att EU:s centrala mål vilar på en gemensam grund som delas av samtliga medlemsländer. 12
För att minska avståndet mellan medborgare och beslutsfattare bör parlamentet få mer att säga till om. Parlamentets medbeslutanderätt, med ministerrådet, bör därför utvidgas till fler områden inom EU:s grundfördrag. Ett gemensamt valsystem för alla EU-länder bör skapas, där proportionalitet på EU-nivå befrämjar uppkomsten av alleuropeiska partier. Syftet är att åstadkomma lagstiftande institutioner i form av ett tvåkammarsystem med ministerrådet som senat och det nuvarande Europaparlamentet som representanthus. EU behöver en skarpare gräns mellan regeringsmakt och förvaltning. Kommissionens roll bör därför renodlas till en styrande makt under politiskt ansvar. Antingen bör parlamentet få möjlighet att genom avsätta enskilda kommissionärer genom misstroendeförklaring (parlamentarism), eller också bör kommissionens ordförande väljas direkt av folket (presidentstyre). Syftet är att minska det demokratiska underskottet genom att skapa klara mekanismer för att utkräva politiskt ansvar. Offentlighetsprincipen måste få full tillämpning i hela unionen. En viktig del av offentlighetsprincipen är envars rätt att få ta del av offentliga handlingar. Offentlighetsprincipen innefattar också meddelarfrihet för tjänstemän. Från demokratisynpunkt är det anmärkningsvärt att det högsta lagstiftande organet inom EU sammanträder utanför allmänhetens insyn. De slutna rådssammanträdena bör ersättas av öppna senatsmöten. Den interna granskningen av EU-organen bör förbättras. Europaparlamentet måste få ett större ansvar för den politiska granskningen av EU:s verksamhet, vilket fordrar större egna utredningsresurser. Revisionsrätten spelar redan en viktig roll som oberoende granskningsorgan i de europeiska medborgarnas tjänst, men sanktionsmekanismerna behöver stärkas. Debatten om EU:s konstitutionella framtid ställer därmed frågan om unionens legitimitet på sin spets. Från demokratisynpunkt borde det vara Europas medborgare som ytterst besitter den författningsgivande makten. En folkomröstning om ett nytt grundfördrag kunde genomföras på en och samma dag enligt principen en medborgare, en röst inom hela unionen, eventuellt även i kandidatländerna. Det skulle därmed inte bli enskilda länder som avgör, utan majoriteten av medborgarna i unionen som helhet. Stärk Europaparlamentet Omvandla kommissionen till en regering Öppna EU:s beslutsprocess Skärp granskningen av EU-organen Folkomröstning En bakgrund till debatten om ett grundfördrag för EU ges i dokumentsamlingen Europas författning och på webbplatsen www.const.sns.se/europa. Flera av förslagen om EU-reformer finns i Ekonomirådets rapport 2000. Folkomröstning föreslogs av Demokratirådet 1995. 13
Ny grundlag för Sverige Normerande eller beskrivande konstitution Sverige har en i huvudsak beskrivande konstitution Principer med inskränkningar Oförpliktande för lagstiftaren Täta ändringar Med konstitution avses en samling rättsregler som anger hur en politisk samfällighet skall styras. Det finns två principiellt olika typer av konstitution: normerande och beskrivande. En normerande konstitution svarar på frågan hur det bör vara. En sådan konstitution innehåller de grundläggande principerna för ett lands styrelseskick. En normerande konstitution befinner sig överst i en hierarki av rättsnormer. Konstitutionen är överordnad annan lagstiftning och därmed bindande för lagstiftaren. En beskrivande konstitution svarar på frågan hur det är. En sådan konstitution är således liktydig med ett lands styrelseskick. Författningen får därmed ofta formen av en detaljerad förteckning, en samling av praxis som är föga bindande för lagstiftaren. Skillnaden mellan konstitution och övrig lag blir därmed ringa. Visserligen innehåller de svenska grundlagarna en del principstadganden, men de förses ofta med beskrivningar av undantag, inskränkningar och tillämpningar. Sveriges konstitution måste karaktäriseras som i huvudsak beskrivande. Jämfört med andra demokratiers författningar framstår den svenska grundlagstiftningen som utförlig och detaljerad. Det är framför allt det faktum att Sverige har fyra lagar med grundlagsstatus som ökar textmängden. Regeringsformens andra kapitel innehåller en katalog över fri- och rättigheter. Utformningen skiljer sig från en normerande konstitution, som inskränker sig till att fastslå huvudprinciper. Den svenska regeringsformen stadgar inte endast en allmän rättighet, utan beskriver också hur denna rättighet kan inskränkas genom annan lagstiftning. Konstitutionen förlorar därmed en del av sin normerande kraft. Den svenska grundlagen uppfattas sällan som ett hinder för riksdagens lagstiftning. Om man i ett konkret fall finner att ett lagförslag står i konflikt med grundlagen är den spontana reaktionen snarast att ändra grundlagen än att överge lagförslaget. Det är riksdagen som avgör om ett lagförslag strider mot författningen. Lagrådets yttrande är varken obligatoriskt eller bindande. Även om de politiska partierna i allmänhet eftersträvar breda överenskommelser i författningspolitiska frågor är det formellt sett tämligen enkelt att ändra svensk grundlag. Huvudregeln är att grundlagsändringar fattas genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggande val. Besluten fordrar endast enkel majoritet. Erfarenheten visar att de svenska grundlagarna ändras relativt ofta. Sedan tillkomsten 1974 har 45 procent av regeringsformens paragrafer varit föremål för ändringsbeslut. 14
Sverige har en konstitution som, av historiska orsaker, främst har beskrivande karaktär. Svensk författningspolitik står inför ett strategiskt vägval. Vill Sverige ha en konstitution som har normerande karaktär? Handlingsalternativen är tre. Det första är status quo. Icke-beslut, att inte göra några förändringar, är också ett val som bör bedömas på samma grunder som valet att gå till aktiv handling. Valet att förändra kan ta två vägar. Den ena är de partiella reformernas väg inom ramen för dagens grundlagar. Det skulle sannolikt snart visa sig att de partiella reformernas väg leder till så stora förändringar att systematiken och överskådligheten skulle gå förlorad. En normerande konstitution kräver tydliga och precisa formuleringar. Därmed återstår genomgripande förändring, som skulle utmynna i en ny grundlag. En ny grundlag skulle innehålla tydligare konstitutionella principer. Regeringsformens första kapitel innehåller redan nu vissa målsättningsstadganden. Några av dessa kunde omformuleras i preciserande syfte; exempel härpå är rättsstatsprincipen och stadgandet om lokal självstyrelse. Andra principer kunde tilläggas, exempelvis maktdelningsprincipen. Statens förhållande till det internationella samarbetet kunde i detta sammanhang också preciseras. Den nuvarande rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel innehåller såväl huvudprinciper som undantag och begränsningar. En renodling skulle innebära att grundlagen endast fastslår rättigheternas huvudinnehåll. Om konstitutionen skall vara normerande måste det finnas institutionaliserade procedurer för att tillse att konstitutionen efterlevs. Det finns flera tänkbara metoder, men en författningsdomstol vore en naturlig lösning. Domstolarnas och myndigheternas lagprövningsrätt behöver preciseras; uppenbarhetskravet kunde exempelvis avskaffas. Rättsväsendets ställning förtjänar ett eget kapitel i regeringsformen. En grundlagsrevision skulle inte minst ha syftet att rensa ut den relativt stora mängden av detaljerade föreskrifter och överföra dessa till annan lag. En kortfattad grundlag skulle behöva kompletteras med mer detaljerade bestämmelser. En möjlighet vore att samla dessa i ett antal konstitutionella stadgar, vilka kunde få en ställning mellan grundlag och vanlig lag. Konstitutionella stadgar skulle kräva kvalificerad majoritet för att ändras. För att också formellt markera att konstitutionella förändringar kräver breda överenskommelser kunde grundlagsändringar i fortsättningen kräva två likalydande beslut, alltjämt med mellanliggande val, med kvalificerad, exempelvis två tredjedels, majoritet. Ny grundlag Tydligare principer Omredigerad rättighetskatalog Förstärkt konstitutionell kontroll Utrensning av detaljregler Ändrad ändringsregel 15
Valsystem Flera krav på valsystemet Dagens system har stora brister Fria, hemliga och direkta val är grundläggande för den representativa demokratin. I praktiken kan valsystem utformas på många skilda sätt. Inget valsystem är perfekt. Forskningen har påvisat fördelar och nackdelar med olika valmetoder. Men valet av valsystem är ingalunda godtyckligt. Sättet att ordna de allmänna valen har stora konsekvenser för det politiska systemets funktionssätt. Varje valsystem kan bedömas mot bakgrund av demokratins allmänna ideal. Ett grundläggande krav är medborgarstyrelse. Vid valtillfället skall den enskilde väljaren ha möjlighet att fälla ett betyg över dem som innehaft makten under valperioden och ge ett mandat till de nytillträdande representanterna. Ett annat krav är att valmetoden skall vara rättvis och minimera riskerna för valfusk och andra otillbörliga intrång i den demokratiska processen. Valproceduren skall vara förståelig och uppfattas som legitim. Slutligen skall valsystemet vara förenligt med kravet på handlingskraft. Valen skall ordnas så att de förtroendevalda har möjlighet att effektuera väljarnas vilja. Dagens svenska system brister i två grundläggande avseenden. Det försvårar väljarnas möjligheter att ställa regeringen till ansvar och det nedsätter regeringens handlingsförmåga. Sedan det nuvarande valsystemet infördes har svensk politik kännetecknats av ett fragmenterat partisystem och svaga minoritetsregeringar. Även om även andra faktorer har bidragit till det politiska landskapets förändringar spelar valsystemet otvivelaktigt en viktig roll. Sambandet mellan valsystem och partistruktur är väldokumenterat i statsvetenskaplig forskning. Proportionella valsystem tenderar att leda till ett mer uppsplittrat partiväsende. En effekt är rent mekanisk: det proportionella valsättets lägre tröskel gör det lättare för små partier att komma in i parlamentet. Men man kan inte bortse från att det också finns en dynamisk effekt. Eftersom ett fragmenterat parlament gör det svårare att bilda regering stiger väljarnas missnöje och därmed deras benägenhet att pröva nya alternativ. Valsystemet kan därmed förstärka tendensen till väljarrörlighet och partisplittring. Svårigheten att bilda regering framstår som ett av det svenska valsystemets främsta effekter. Systemets svaghet gör sig framför allt påmint i tider av ekonomisk kris. Frånvaron av robusta institutioner hämmar då det politiska systemets handlingsförmåga. Återgången till fyraåriga mandatperioder var visserligen en viktig partiell reform, men flera av systemets svagheter består. Efter trettio års erfarenheter av ett extremt proportionellt och instabilt system har frågan om valmetodens utformning nu åter hamnat på demokratipolitikens dagordning. För en aktuell analys av valsystemet, se Morgan Johanssons artikel i Tiden 2000. Valsystemet diskuteras i Demokratirådets rapporter 1996 och 1999 samt i Ekonomirådets rapport 2000. Inom SNS författningsprojekt pågår flera undersökningar om valsystemet; se vidare webbplatsen www.const.sns.se. 16
En möjlighet vore att ersätta dagens proportionella valsätt med ett renodlat majoritetsvalsystem i enmansvalkretsar. Fördelen skulle vara att väljarnas dom på valdagen skulle få en mer direkt och omedelbar effekt på regeringsbildningen. Valvinden ger ett tydligare utslag i parlamentets sammansättning. Den politiska debatten koncentreras till huvudalternativen. Oppositionen blir mer funktionsduglig. Men majoritetsvalsystemet har också kända nackdelar. Parlamentets representativitet blir sämre. Partier som representerar minoriteter får svårare att hävda sig. De höga trösklarna mot nya partier konserverar den existerande partistrukturen. Regionala särintressen uppmuntras. Valdeltagandet blir lägre, särskilt i valkretsar där minoriteten är chanslös. Alternativet till majoritetsval är förändringar inom ramen för det proportionella valsättet. En minskad partisplittring, och därmed ökad sannolikhet för majoritetsregeringar, skulle kunna åstadkommas genom en serie delreformer. De 39 utjämningsmandaten kan avskaffas. De nuvarande 29 valkretsarna kan utökas till antalet och därmed rymma färre valda ledamöter än i dag. Fyraprocentsspärren kan höjas. Visserligen har den enskilde väljaren numera fått ökade möjligheter att påverka vem som blir invald, men det nuvarande personvalet är en halvmesyr. Alternativet till en återgång till det gamla partidominerade systemet är ett obligatoriskt personval av exempelvis finländsk modell. Med majoritetsval i enmansvalkretsar skulle valet av parti bli identiskt med valet av person. Betydelsen av gemensam valdag förefaller överskattad. Det finns inga säkra belägg för att svensk demokrati har försämrats genom systemet med val till riksdagen, landstingen och kommunerna vid samma tillfälle. Utrymmet för lokala frågor förefaller stort och många väljare gör separata val. Därför finns det knappast skäl att frångå den gemensamma valdagen. Så länge inte tillräckligt många medborgare frivilligt ansluter sig är de politiska partiernas finansiering är ett svårlöst problem. I många länder har partifinansieringen lett till politiska skandaler. De svenska partierna får betydande stöd från skattemedel. Problemet är att partistödet inte åtföljs av tydliga regler och ordentlig kontroll. Om inte partierna själva skärper reglerna är lagstiftning ett alternativ. Folkomröstningar kan inte ersätta, men väl komplettera den representativa demokratin. I dag är möjligheterna små och de lokala initiativen stoppas ofta av kommunfullmäktige. Den politiska debatten skulle vitaliseras av fler folkinitiativ, både på lokal och nationell nivå, så småningom kanske till och med i europeisk skala. Majoritetsvalsystem är ett alternativ Förändringar i det proportionella valsystemet Obligatoriskt personval Gemensam valdag Partifinansiering Folkinitiativ 17
Riksdagen Debatt och granskning Riksdagens förnyelse Halverad storlek Tvåkammarsystem Senat Parlamentarismen tilldelar riksdagen en viktig funktion i den politiska beslutsprocessen. Som lagstiftande organ har riksdagen ansvaret för att genom debatt och granskning se till att kunskapsunderlag och kvalitetssäkring är tillfredsställande. Inför nya politiska beslut har riksdagen en framåtblickande uppgift. För att kunna hålla regeringen ansvarig har riksdagen också en tillbakablickande uppgift genom att skaffa information om hur besluten genomförts. Riksdagen fyller i dag knappast sin debatterande och granskande uppgift. Debattsidor och soffprogram har i mycket tagit över som arenor för den politiska debatten. Riksdagsarbetet belamras av småfrågor. De nationella parlamenten riskerar att hamna i europeiseringens bakvatten. Åtskilliga av dessa problem är självförvållade. En viktig del av svensk demokratipolitik kommer att bestämmas av riksdagens egen förmåga till förnyelse. I jämförelse med andra demokratier av liknande befolkningsstorlek har Sverige ett ovanligt stort parlament. En minskning skulle leda till bättre koncentration kring riksdagens huvudfrågor. Andra länders erfarenheter pekar på att riksdagens skulle kunna fylla sin uppgift med ungefär halva antalet ledamöter. Införandet av enkammarsystemet framstår i trettio års perspektiv som ett misstag. Avskaffandet av tvåkammarsystemets balanserande element ökade instabiliteten i det politiska systemet och minskade demokratins förmåga att fatta genomtänkta och långsiktiga beslut. Det finns flera argument för ett tvåkammarsystem. Det ger utrymme för en mer varierad representation och inför ett element av politisk maktdelning. En extra kammare tillför speciell kompetens till lagstiftningsarbetet, skapar ett forum för friare och mer obunden reflektion, ökar antalet granskare av ett lagförslag och antalet granskningstillfällen samt inför större eftertanke i beslutsfattandet. Ett tvåkammarsystem blir meningsfullt endast om de båda kamrarna skiljer sig åt när det gäller valsätt och uppgift. I början av 1960-talet var författningsutredningen inne på en modell med listvalsystem i sex större regioner. Därmed skulle det bli möjligt även för individer som inte passade att ge sig in i den politiska hetluften, men som ändå kunde anses bli goda riksdagsledamöter, kunde beredas plats i riksdagen. En sådan senat skulle kunna få som huvuduppgift att granska lagförslag från demokratisk och konstitutionell synpunkt och eventuellt få möjlighet att inlägga ett fördröjande veto. Ett sådant slags utbyggt konstitutionsutskott, med direkt mandat från väljarna, kunde stärka riksdagens debatterande och granskande roll. 18
Riksdagen har ansvar för att det finns fungerande system för rättslig, administrativ och ekonomisk granskning av hela den offentliga verksamheten. Med beslutet om att inrätta en fristående riksrevision har granskningsmakten i det politiska systemet skärpts i ett väsentligt avseende. Men en oberoende, professionell revision är endast en del av granskningsmakten. Riksdagens uppgift är att själv svara för den politiska kontrollen att de fattade besluten leder till åsyftat resultat. En del av riksdagens kontrollmakt utgörs av konstitutionsutskottets årliga granskning av regeringsärendenas handläggning och statsrådens ämbetsutövning. Denna viktiga del av KU-granskningen har emellertid reducerats till ett tämligen ytligt partipolitiskt spel. Fackutskotten har ansvar för att följa upp, utvärdera och granska utfallet av politiska beslut inom sina områden. Steget från ord till handling förefaller här vara osedvanligt långt. Riksdagen fyller här knappast sin granskande roll. Riksdagen har också möjlighet att mer aktivt bidra till kunskapsunderlaget för den politiska beslutsprocessen. Riksdagens egna utredningar är ännu så länge fåtaliga. Inget hindrar riksdagen tillsätter egna utredningar och publicera dem som ROU, Riksdagens offentliga utredningar. Riksdagen kunde också inrätta ett fristående utredningskontor med uppgift att förhandsgranska de samhällsekonomiska konsekvenserna av propositioner och motioner. En möjlig förebild är amerikanska Congressional Budget Office, CBO. Granskningsmakt Kunskapsbas Med EU-medlemskapet flyttades makten över viktiga politikområden från riksdagen till unionens institutioner. Europeisering och globalisering innebär problem men erbjuder också lösningar för demokratin. De nationella parlamenten kan hävda sitt inflytande om de ändrar sina arbetsmetoder med hänsyn till de nya förutsättningarna. Internationella frågor spelar redan en ökande roll i riksdagens arbete och det finns också förslag om att stärka riksdagens inflytande i europeiska frågor. Framför allt är tanken att fackutskotten skall bli mer aktiva och att kammardebatterna skall ges en mer framskjuten roll. Dessa förslag är dock knappast tillräckliga. Den svenska riksdagen har hittills nöjt sig med en passiv roll i Europasamarbetet. Mellanstatlighetens modell, med regeringarna i centrum, har varit den underförstådda förutsättningen. EU-nämnden reduceras till ett föga förpliktande samrådsorgan mellan statsråd och specialintresserade riksdagsledamöter. Riksdagen kan också spela en mer självständig roll på den europeiska scenen. Europaparlamentets ledamöter från det egna landet kan, som i Nederländerna, inbjudas till vissa av parlamentets debatter. Bakgrundsmaterial och internationella jämförelser återfinns i Lars Davidssons litteraturöversikt Parlamentets organisation, SNS författningsprojekt. Se även Demokratirådets rapporter 1995 och 2001 Internationell roll samt Ekonomirådets rapport 2000. Riksdagen har nyligen genomfört interna utredningar om riksdagens arbetsformer när det gäller ledning, budgetprocess, revision och EU-frågor. 19
Regering och förvaltning Starka regeringar Positiv parlamentarism Konstruktivt misstroendevotum Regeringens uppgifter blir allt tyngre, men dess politiska bas har blivit allt svagare. EU-medlemskapet har givit statsråden, särskilt statsministern, en större arbetsbörda. Dagens modell för styrning av förvaltningsmyndigheterna tilldelar regeringskansliet en central roll. Men sedan tjugo år tillbaka har Sverige haft minoritetsregeringar. Regeringspolitiken har blivit beroende av förhandlingar, kompromisser och mer eller mindre osäkert stöd från andra partier i riksdagen. Ett typfall är regeringskrisen 1990, då en allians av vänsterpartiet och de borgerliga partierna röstade bort den socialdemokratiska minoritetsregeringen utan att kunna enas om någon alternativ regering. Erfarenheterna från mellankrigstidens Europa visar att demokratins överlevnad kan hänga på det politiska systemets handlingskraft. Svaga regeringar och bristande förmåga att lösa befolkningens sociala problem ledde till att många demokratiska system gick under. Tage Erlander har vittnat om sin och andra ungas förtvivlan över politikernas handlingsförlamning och folkets förakt för politikerna. I Sverige räddades demokratin efter en politisk samverkan som lade grunden för starka regeringar. En politisk samarbetskultur kan ibland kompensera för problem med stor partisplittring. Men de politiska institutionernas utformning har avgörande betydelse för att få till stånd starka regeringar. En omläggning av valsystem i riktning mot majoritetsval skulle öka sannolikheten för stabila majoritetsregeringar. Även inom ramen för det nuvarande valsystemet finns det institutionella förändringar som också skulle ha effekter i denna riktning. De svenska reglerna för regeringsbildning har visat sig ofta leda till uppkomsten av minoritetsregeringar. I Sverige finns inte kravet att regeringen efter ett val måste godkännas av en majoritet i den nyvalda riksdagen. Sålunda kunde socialdemokraterna efter 1998 års val sitta kvar trots en avsevärd valförlust. Ett alternativ är att övergå till positiv parlamentarism genom att införa regeln att varje nyvald riksdag genom en förtroendeomröstning måste godkänna regeringen. Syftet är att befrämja majoritetsregeringar. En möjlighet att stärka regeringens handlingskraft är att införa den tyska bestämmelsen om konstruktiv misstroendeförklaring. En riksdagsmajoritet kan då inte fälla regeringen utan att presentera ett konkret regeringsalternativ. Tanken på konstruktivt misstroendeförklaring framfördes i Ekonomikommissionens rapport SOU 1993:16 Nya villkor för ekonomi och politik. En diskussion om starka regeringar återfinns också i Demokratirådets rapport 1996 och Ekonomirådets rapport 2000. 20