Verifiering av kontrollens effekt Stödjande instruktion för livsmedelskontrollen Alla myndigheter som utför livsmedelskontroll ska verifiera att deras kontroll har avsedd effekt, att avvikelser upptäcks och att företagarna avhjälper sina brister. Syftet är att se om kontrollen uppfyller de krav som finns och att kunna förbättra kontrollen där det behövs. Vad kan myndigheten påverka? Den effekt som livsmedelskontrollen ska sträva efter är att upptäcka förekommande avvikelser som kan orsaka hälsofara eller bristande redlighet, och förmå företagarna att åtgärda dessa avvikelser inom rimlig tid. Vad som är rimlig tid beror på hur allvarlig bristen är. Allvarlighetsgraden påverkar också valet av sanktion, om sådan behöver användas. Det är inte bara kontrollmyndigheterna som påverkar om och hur de övergripande nationella målen uppfylls, det vill säga att konsumenterna har trygga livsmedel, förtroende för kontrollverksamheten och en god grund för val av produkt. Nationella kontrollplanen Två exempel på mätetal som speglar måluppfyllelse av dessa övergripande mål är: antal livsmedels- eller dricksvattenorsakade sjukdomsfall konsumenters förtroende för livsmedel och livsmedelskontrollen Det är företagarnas ansvar att se till att deras produkter är säkra och att produkterna uppfyller kraven på redlighet. Företagarna har därmed en stor påverkan på hur väl målet uppnås. Flera andra faktorer påverkar också, bland annat konsumenters beteende, trender, miljöfaktorer liksom politiska och ekonomiska faktorer. Därför är det svårt att mäta exakt hur stor inverkan kontrollen har på det övergripande målet. Kontrollmyndigheten bidrar på mesta möjliga vis till att uppnå det målet genom att utföra sitt kontrolluppdrag på bästa sätt, nämligen att: upptäcka avvikelser hos livsmedelsföretagarna, och förmå företagaren att åtgärda avvikelserna inom rimlig tid efter påvisandet. Verifiering av kontrollens effekt görs i olika steg Arbetet med planering, genomförande, utvärdering och förbättring av kontrollen kan illustreras genom det så kallade förbättringshjulet. Hjulet tydliggör hur de olika delarna hänger ihop och hur ständiga förbättringar av verksamheten kan genomföras genom att kommande planering baseras på tidigare utfall och erfarenheter. Hänsyn ska också tas till eventuella nya förutsättningar som påverkar kommande prioriteringar. Modell för kvalitets- och förbättringsarbete Utvärdering genom uppföljning och revision Utvärderingsinsatser kan göras i form av olika typer av myndighetsintern uppföljning, gärna i kombination med extern revision. Det som ska utvärderas är bland annat om planen för genomförande av offentlig kontroll följts, att dokumenterade arbetssätt använts och att rapporter och andra upprättade handlingar håller en god kvalitet. Även frågor som Var planen ändamålsenlig och realistisk? och Blir kontrollen effektiv om instruktionerna följs? bör ställas. Se artiklarna 4.6 och 8.3 i förordning (EG) nr 882/2004. Verifiera kontrollens effekt Förbättring av verksamheten Myndigheten är skyldig att vidta lämpliga åtgärder för att rätta till brister som påvisas vid revisioner av myndighetens verksamhet eller vid de interna uppföljningarna. I förbättringsarbetet bör även hänsyn tas till nya faror, ny lagstiftning och eventuella andra nya förutsättningar från omvärlden, som kan påverka 1 (6)
kontrollens inriktning. Nya mål kan sättas som syftar till att förbättra verksamheten där utvärderingssteget har visat att det behövs. Förutsättningar för att kontrollen ska ha avsedd effekt Det är svårt att hitta ett kvantitativt mätbart sätt att verifiera att kontrollen upptäcker avvikelser och förmår företagarna att rätta till sina eventuella brister. I stället behövs en sammanvägning av ett antal bedömningspunkter, som tillsammans ger en bild av hur kontrollen fungerar, både rörande myndighetsinterna förutsättningar men också i samspelet med livsmedelsföretagarna. Myndighetens förutsättningar för att hitta avvikelser hos livsmedelsföretag För att utföra kontroll och hitta de brister som eventuellt finns, behöver inspektören kunna bedöma när ett tillvägagångssätt eller ett visst förhållande inte kan anses uppnå kraven i lagstiftningen. Det är lika viktigt att kunna bedöma när det inte finns någon avvikelse, det vill säga när olika krav i lagstiftningen uppfylls. Gör företagaren tillräckligt för att uppfylla lagstiftningens krav, så ska kontrollen inte heller resultera i någon noterad avvikelse. En kontroll som ställer fel krav är inte effektiv och rättssäker. Det finns ett antal grundläggande förutsättningar som avgör hur väl kontrollmyndigheten kommer att lyckas i sitt uppdrag att hitta de befintliga avvikelser som kan finnas vid en livsmedelsanläggning, dessa följer här nedan. Uppdaterat register och instruktioner Varje kontrollmyndighet ska ha ett uppdaterat register över sina kontrollobjekt och ha risk- och erfarenhetsklassificerat anläggningarna samt tilldelat dem en årlig kontrolltid. Myndigheten ska också ha dokumenterade och uppdaterade instruktioner för sin personal. Se artiklarna 8.1 och 31 i förordning (EG) nr 882/2004. Bemanning, lämpliga lokaler och finansiering En tillräcklig bemanning för livsmedelskontrollen, baserat på en behovsinventering, är nödvändig. Lämpliga lokaler och utrustning och inte minst tillräcklig finansiering av den offentliga kontrollen, behövs för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt vis. Se artiklarna 4, 6, 27 och 28 i förordning (EG) nr 882/2004 samt förordning (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter. Planering och riskbaserad prioritering Vid årsplaneringen ska hänsyn tas till eventuella nya faror eller omständigheter, som kan göra att omprioritering av kontrollen behöver göras för att den ska ge mest nytta. Oförutsedda händelser kan medföra att avsteg från planeringen behöver göras, men med täta avstämningar mot hur planen följs så kan åtgärder snabbt sättas in för att se till att kontrollmyndigheten följer den upprättade planen. Dokumentation av hur eventuella oförutsedda händelser påverkar prioritering av kontrollinsatser är viktig som underlag till kommande planering. Se artikel 3.1 i förordning (EG) nr 882/2004. Kontrollen ska planeras och utföras på ett riskbaserat sätt, det vill säga så att kontrollen utförs där den gör störst nytta. Planeringen av kontroll bör göras både för flera år framåt och nedbrutet för varje år. Fördelningen av kontrollinsatser ska baseras på hur stor risk de olika anläggningarna för med sig, företagarnas tidigare förmåga att följa lagstiftningen och vilka lagstiftningskrav som är relevanta att kontrollera. Val av kontrollmetod Den kontrollmetod bör väljas som ger bäst förutsättningar att hitta eventuella avvikelser inom det område som kontrolleras. Se artikel 10 i förordning (EG) nr 882/2004. Utföra offentlig kontroll Kontroll utan föranmälan Syftet med kontroll utan föranmälan är att kontrollen ska ske under förhållanden som är representativa för hur verksamheten bedrivs. Hur stor andel av kontrollerna, utöver revisioner, som görs utan föranmälan påverkar förutsättningarna att hitta eventuella avvikelser och är därför intressant att följa upp. Se artikel 3.2 i förordning (EG) nr 882/2004. Kompetens att bedöma om lagstiftningens krav är uppfyllda 2 (6)
För detta behövs bland annat sakkunskap inom livsmedelsområdet, kunskap om lagstiftning som reglerar livsmedelsföretagares verksamhet samt den förvaltningsrättsliga lagstiftning som styr hur kontrollmyndigheter ska och får agera. Vilken kompetens som behöver finnas inom myndigheten och på individuell inspektörsnivå behöver inventeras av myndigheten. Se artikel 6 i förordning (EG) nr 882/2004. Med den typ av målstyrd lagstiftning som reglerar stora delar av livsmedelsområdet är det viktigt att kunna bedöma olika tillvägagångssätt och förutsättningar och avgöra om de uppfyller kraven i lagstiftningen. Kompetensen - en framgångsfaktor för kontrollen God kommunikation För att kunna bilda en uppfattning om hur verksamheten hos kontrollobjektet fungerar och bedöma hur den uppnår lagstiftningens olika krav krävs en god kommunikation med företagarna. Samtalsmetodik och kommunikation Arbetsrotation för att underlätta oberoende kontroll En inspektör som besöker samma anläggning regelbundet under lång tid kan bli mindre benägen att påtala eventuella avvikelser. För att motverka detta kan det vara bra att då och då rotera inspektör vid anläggningarna. Vid små myndigheter som kanske endast har en inspektör, kan utbyte eller samarbete med andra kontrollmyndigheter vara bra i detta syfte. Förutsättningar att förmå företagare åtgärda avvikelser När avvikelser från lagstiftningen har konstaterats är det företagarens ansvar att åtgärda dessa, men kontrollmyndigheten har också ett ansvar att förmå företagaren att åtgärda avvikelserna. För att klara den uppgiften finns ett antal förutsättningar som måste fungera för myndigheten och dess inspektörer. God kommunikation Kommunikationsförmåga, både muntlig och skriftlig, är grundläggande för att kontrollen ska kunna nå sitt syfte. Företagaren måste förstå vad avvikelsen innebär, vad han eller hon förväntas åtgärda och inom vilken tid detta ska ske. System för att följa avvikelser Kompetens att bedöma olika avvikelsers allvarlighetsgrad. Det ska finnas en likvärdig bedömning av vad som är rimlig tid för när olika typer av avvikelser ska ha åtgärdats. Inspektörerna måste ha kompetens att avgöra allvarlighetsgraden av olika typer av avvikelse. Se artikel 6 i förordning (EG) nr 882/2004. Myndigheten behöver ha ett system där enskilda avvikelser följs från det att de påvisats till att de åtgärdas. Ingen avvikelse ska kunna försvinna i hanteringen utan uppföljning. Systemet behöver inte vara datoriserat, men ska innebära att avvikelser följs upp regelmässigt och inom den tid som har satts upp. Vidta sanktioner vid behov Myndigheten ska vidta sanktioner när det är nödvändigt för att företagaren ska åtgärda avvikelser inom den tid som myndigheten har bedömt är rimlig. Beslut om vilken typ av sanktion som vidtas ska baseras på allvarlighetsgraden av avvikelsen och om företagaren tidigare har uppvisat bristande efterlevnad. Se artikel 54 i förordning (EG) nr 882/2004. Åtgärder vid bristande efterlevnad Analys av grundorsaken till avvikelsen När en livsmedelsföretagare återkommande har avvikelser i sin verksamhet kan det vara värdefullt att så långt det är möjligt ta reda på vad orsaken är. Handlar det om bristande kunskap eller en ovilja att följa lagstiftningen? Eller båda i kombination? Beroende på vilket, kan olika åtgärder vidtas för att på bästa sätt förmå företagaren att korrigera sina brister. Myndigheten kan exempelvis hänvisa till branschriktlinjer och andra former av stöd för företagare för att uppnå förbättringar på sikt, detta utöver att hantera de konkreta avvikelserna som noteras. Verifiera kontrollens effekt Ledningen för varje kontrollmyndighet ansvarar för att se till att deras verksamhet motsvarar de krav som ställs på dem. Här följer exempel på frågor som kan ställas för att utvärdera verksamheten och som tillsammans kan användas för att verifiera att kontrollen har avsedd effekt. 3 (6)
Granska de myndighetsinterna målen Är målen satta så att de tar hänsyn till kraven på myndigheter i förordning (EG) nr 882/2004 och de nationella målen för kontrollen i livsmedelskedjan? Hur följs målen upp? Vilka åtgärder vidtas om målen inte uppnås? Genomför ledningen för myndigheten regelbundet uppföljningar av verksamheten i syfte att följa måluppfyllelse och förbättringsbehov? Revideras verksamheten? Granska om kontrollen planeras på ett riskbaserat sätt Är alla anläggningar riskklassificerade? Är kontrollen planerad så att den görs med lämplig frekvens och att relevanta krav i lagstiftningen täcks in? Tar kontrollen hänsyn till de största riskerna för respektive anläggning? Används lämpliga kontrollmetoder som maximerar möjligheten att hitta befintliga avvikelser inom de områden som kontrolleras? Granska uppföljning av kontrollplanen Görs uppföljningarna tillräckligt ofta så att myndigheten märker om planen inte följs och åtgärder kan vidtas för att komma ikapp? Får alla anläggningar den kontrolltid som de tilldelats? Granska hantering av avvikelser Finns ett systematiskt arbetssätt för att hålla reda på enskilda avvikelser och deras uppföljning? Är avvikelser åtgärdade inom beslutad tidsram? Om de inte är det, vidtas sanktioner? Finns rutiner för hur sanktioner ska användas? Följs de? Observera att ett systematiskt arbetssätt inte nödvändigtvis behöver innebära att man har ett datoriserat ärendehanteringssystem för ändamålet. Den som behövs är att uppföljning av avvikelser sker regelmässigt och inom de tidsramar som myndigheten har satt upp. Granska kompetensförsörjning Ledningen behöver inventera om det finns tillräcklig kompetens inom de områden som behövs för att på ett bra sätt kunna bedöma om myndighetens kontrollobjekt efterlever lagstiftningens krav. Hur tillgodoser myndigheten det kompetensbehov som behövs för att utföra offentlig kontroll? Hur ser myndigheten till att personalen får lämplig utbildning för sina arbetsuppgifter? Hur säkerställer myndigheten att personalen håller sig uppdaterade inom sina respektive kunskapsområden? Se artikel 6 i förordning (EG) nr 882/2004. Kompetensen - en framgångsfaktor för kontrollen Granska utförandet av offentlig kontroll på plats vid livsmedelsföretaget Granskning av det praktiska utförandet av kontrollen kan göras genom saminspektion, det vill säga att en kollega eller chef följer med en inspektör och ser hur kontrollen fungerar. I vissa fall har chefen inte sakkunskap att bedöma med vilken kvalitet som inspektionen utförs. Själva utförandet kan delegeras när så är lämpligt, men uppföljning av verksamheten är alltid ledningens ansvar. Frågor att överväga vid saminspektion: Är inspektörens sakkunskap tillräcklig? Är kontrollmetodiken lämplig? Hittar inspektören de avvikelser som föreligger? Kan inspektören värdera företagets förfaranden och olika förhållanden på ett korrekt sätt, så att avvikelser inte noteras när företaget uppfyller lagstiftningens krav? Följer inspektören befintliga instruktioner? 4 (6)
Hur fungerar kommunikationen med företagaren? I många fall kan samarbete med andra myndigheter vara värdefullt vid saminspektioner. Granska kontrollrapporter Är rapporterna begripligt formulerade? Förekommer förtäckta beslut, det vill säga formuleringar i rapporten som av företagaren kan uppfattas som myndighetsbeslut utan att vara det? Används korrekta lagstöd vid påvisade avvikelser? Verkar bedömningen att avvikelse föreligger, samt bedömningen av allvarlighetsgraden, vara rimlig? Bygger bedömningarna på saklig grund? Granska antal funna avvikelser eller fattade beslut per inspektion Om inspektörer inom samma myndighet kontrollerar liknande anläggningar när det gäller verksamhetstyp och erfarenhetsklass, borde antalet funna avvikelser och fattade beslut per inspektion inte skilja särskilt mycket mellan olika inspektörer. Ett visst mått på likvärdighet i bedömningar kan därför fås genom att dela antal funna avvikelser eller fattade beslut, med antal inspektioner för varje inspektör och år. Stora skillnader mellan inspektörernas utfall kan tyda på olika bedömningsnivå, att kontrollen inte bedrivs på ett likvärdigt sätt, och bör leda till vidare utredning av orsaken till det. Mät hur kontrollobjektens lagefterlevnad utvecklas Genom att jämföra antal funna avvikelser, antal extra offentliga kontroller, andel objekt i en viss bransch, erfarenhetsklass eller andra kvantitativa mått på utfall i kontrollen mellan olika år, kan kontrollmyndigheten utvärdera hur företagarnas utvecklas när det gäller att följa lagstiftningen. Det är dock inget direkt mått på själva kontrollens effekt, eftersom det bland annat förutsätter att kontrollen har helt likvärdiga bedömningar mellan de olika mätperioderna för att utfallet ska vara jämförbart. Det går inte heller att säga i vilken grad en eventuell förbättring av företagarnas förmåga eller vilja att efterleva lagstiftningen beror på kontrollen. Verifiering av kontrollens effekt på nationell nivå Verifiering av effekten av den egna verksamheten måste genomföras lokalt av varje enskild myndighet. Det är en förutsättning för att kunna verifiera att Sverige som helhet har offentlig kontroll av livsmedel som har avsedd effekt. Nationellt sköts verifiering av kontrollens effekt främst via de uppgifter som myndigheterna rapporterar in om sin kontroll via myndighetsrapporteringen. Denna rapportering ger en bild av Sveriges livsmedelskontroll. Med hjälp av enkätfrågor och verifierande besök hos myndigheter kan rapporteringen kompletteras om det är något speciellt som behöver undersökas. Resultat från Livsmedelsverkets och länsstyrelsernas revisioner av kontrollmyndigheter är också en viktig del för att bedöma läget i landet. När Sveriges livsmedelskontroll bedöms så vägs alla myndigheter som utför offentlig kontroll av livsmedel in. Alla myndigheters kontroll bidrar till helheten. Resultat från myndigheternas kontroll beaktas när de nationella målen för kontrollen i livsmedelskedjan fastställs. Det tas hänsyn till om det i vissa kontrollområden eller branscher ofta konstateras avvikelser. Sådana områden eller branscher kan uppmärksammas särskilt i de nationella målen för livsmedelskontrollen. De samlade resultaten från myndigheternas rapportering av livsmedelskontrollen analyseras av Livsmedelsverket. Analysen är ett verktyg för utveckling av livsmedelskontrollen för alla kontrollmyndigheter. Den ger också viktig information som resulterar i utveckling av Livsmedelsverkets ledning av och stöd till kontrollen, bland annat i syfte att kontrollen ska vara likvärdig. Analyserna och kontrollresultaten sammanfattas i årliga nationella rapporter om livsmedels- och dricksvattenkontrollen och i den årliga rapporten till EU-kommissionen om Sveriges kontroll i livsmedelskedjan. Rapporterna publiceras på Livsmedelsverkets webbplats. 5 (6)
Det är viktigt att de inrapporterade uppgifterna är korrekta för att Livsmedelsverkets slutsatser om kontrollen på nationell nivå ska kunna vara tillförlitliga. Se artiklarna 8.3 och 44 i förordning (EG) nr 882/2004 Senast uppdaterad 7 december 2017 Ansvarig grupp LK_Team Uppföljning 6 (6)