EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 19.10.2011 SEK(2011) 1230 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument till Europaparlamentets och rådets förordning om riktlinjer för transeuropeiska telekommunikationsnät {KOM(2011) 657 slutlig} {SEK(2011) 1229 slutlig}
Detta dokument är en sammanfattning av konsekvensanalysen gällande förslaget till förordning om riktlinjer för transeuropeiska telekommunikationsnät, som en del av fonden för ett sammanlänkat Europa inför programperioden efter 2013. 1. POLITISKT SAMMANHANG, PROCEDURFRÅGOR OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER Den rättsliga grunden för åtgärden inom det här området återfinns i artikel 172 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I artiklarna 170 172 föreskrivs EU:s åtgärder till stöd för framtagning och utveckling av transeuropeiska nät inom områdena transport-, telekommunikations- och energiinfrastruktur. Den separata (paraply)förordning som upprättar fonden för ett sammanlänkat Europa definierar villkoren, metoderna och förfarandena för EU:s finansiella stöd för transeuropeiska nät, och de riktlinjer som föreslås här omfattar de mål, prioriteringar och breda åtgärder som förutses för bredbandsnät och infrastrukturer för digitala tjänster inom området telekommunikation. Flaggskeppsinitiativet En digital agenda för Europa (DAE) 12 är en del av Europa 2020-strategin och syftar till att uppnå varaktiga ekonomiska och sociala vinster från en digital inre marknad baserad på snabbt och ultrasnabbt Internet och interoperabla tillämpningar. I sitt meddelande En budget för Europa 2020 som antogs den 29 juni 2011 föreslog kommissionen att fonden för ett sammanlänkat Europa skulle inrättas. Ett flertal samråd har hållits med medlemsstater samt branschaktörer och sociala aktörer. I synnerhet kan nämnas en rundabordskonferens som leddes av vice ordförande Kroes med verkställande direktörer från innehållsleverantörer, utrustningstillverkare, investerare och telekomoperatörer från världens ledande företag, och det första forumet om den digitala agendan (Digital Agenda Assembly), som ägde rum i Bryssel den 16 och 17 juni 2011. 2. PROBLEMFORMULERING Internet via bredband och digitala tjänster över gränserna är framtidens digitala infrastruktur. De är en förutsättning för ett konkurrenskraftigt och hållbart samhälle för alla, så som anges i Europa 2020-strategin. Konsekvensanalysen identifierar ett antal generella problem som påverkar utbyggnaden av bredbandsnät, nämligen uteblivna investeringar, vilket leder till outnyttjad potential för tillväxt och uteblivna samhälleliga fördelar, lågt konkurrenstryck på redan etablerade aktörer att investera i moderna bredbandsnät och avsaknad av lämplig strategi för offentligt stöd för utbyggnad av bredbandsnät i områden där affärsmässiga förutsättningar saknas. När det gäller digitala tjänster kommer den privata sektorn inte att ersätta offentliga investeringar i de digitala tjänsternas centrala delar (plattformar, bastjänster osv.) och trots ansträngningar för 1 2 KOM(2010) 2020. KOM(2010) 245. SV 2 SV
att uppnå teknisk interoperabilitet kan de offentliga onlinetjänsterna stanna vid gränsen. 3. MÅL Utöver att fullgöra fördragets uppdrag enligt ovan är det övergripande målet med det föreslagna initiativet att: leverera hållbara ekonomiska och sociala fördelar från en digital inre marknad som baseras på snabbt och ultrasnabbt internet och interoperabla tillämpningar, så som beskrivs ovan. För att uppnå det övergripande målet bör EU sträva efter att uppnå följande operativa mål: (a) (b) Påverka marknadsdynamiken för bredbandsinvesteringar, genom att uppmuntra såväl traditionella som nya investerare att engagera sig i utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur och säkerställa rättvisa spelregler för dem. Underlätta för medlemsstaterna att genomföra de ytterligare insatser som krävs i samband med interoperabla digitala tjänster för att dessa nödvändiga tjänster ska kunna fungera över gränserna och för att frigöra de digitala innehållsresurser som genererar möjligheter till affärsutveckling. 4. POLICYALTERNATIV Två huvudsakliga policyalternativ har identifierats i samband med konsekvensanalysen. Det första policyalternativet förespråkar att man fortsätter på den inslagna vägen (ingen policyändring). Enligt det andra alternativet ska finansieringen av bredbandsnät och infrastrukturer för digitala tjänster ske via fonden för ett sammanlänkat Europa. Alternativ två indelas i tre underalternativ, med olika sätt att använda fonden för ett sammanlänkat Europa inom området telekommunikationer. Enligt det första alternativet ingen policyändring skulle man för bredband förlita sig på regelverket för att stimulera investeringar och ha fortsatta kapitalbegränsningar för alternativa investerare, som skulle få kämpa för att fylla ett investeringsglapp på upp till 220 miljarder euro. EU skulle fortsätta att ge stöd, främst genom strukturfonderna, vilket även skulle leda till fortsatta problem med absorptionskapaciteten, och via bidragsfinansiering. När det gäller infrastrukturer för digitala tjänster skulle det första alternativet innebära fortsatt begränsat stöd via pilotprojekt (trots att de flesta tekniska lösningar nått mognad och är klara för driftsättning) och policysamordningsinsatser, vilket inte ger medlemsstaterna något incitament att göra befintliga lösningar interoperabla över gränserna. Alternativ 2 fonden för ett sammanlänkat Europa består av (i) bredbandsnät som omfattar en geografiskt spridd projektportfölj som bidrar till de mål som DAE satt upp och (ii) utveckling, driftsättning och hållbarhet av infrastrukturer för digitala tjänster. Alternativ 2 kan genomföras på tre olika sätt (underalternativ): (1) Endast bidrag: Finansiellt stöd för såväl bredbandsnät som infrastrukturer för digitala tjänster skulle endast delas ut i form av bidrag. Det operativa SV 3 SV
genomförandet skulle i huvudsak utlokaliseras till ett befintligt genomförandeorgan, till exempel TEN EA. (2) Endast finansieringsinstrument: Enligt detta underalternativ skulle kommissionen samarbeta med lämpliga internationella finansinstitut. Dessa skulle välja ut projekt på grundval av deras finansiella genomförbarhet och följa etablerad praxis för noggrannhet (due diligence). Nedanstående finansieringsinstrument skulle kunna användas: andelar i investeringsfonder, finansiella bidrag till reserver och kapitaltilldelning för lån och/eller garantier eller andra riskdelningsinstrument (innefattar, men begränsas inte till projektobligationer) och andra särskilda finansieringsinstrument av typen lån, garantier, motgarantier, riskkapital och andra lagliga former av instrument. (3) Kombinerad strategi: Underalternativ tre skulle utgöra en kombination av de två strategierna. Styrningsstrukturen skulle innehålla en kombination av element från de båda underalternativen ovan. Beslutet om fördelningen av bidrag och finansieringsinstrument skulle vara en del av de årliga arbetsprogrammen, och ligga i linje med policyn och den berörda sektorns behov. 5. KONSEKVENSANALYS 5.1. Konsekvenser om alternativ 1 antas Den låga absorptionen av strukturfonderna och bristande administrativa kapaciteten som rapporterades i strategirapporten om sammanhållningspolitiken från 2010 3 skulle fortsätta att underminera byggandet och användningen av bredbandsnät. För att underlätta för medlemsstaterna att genomföra ytterligare insatser för att driftsätta och använda interoperabla digitala tjänster över gränserna skulle det här alternativet innebära en fortsättning av det pågående IKT-stödprogrammet i ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation. Det skulle vara omöjligt att på grundval av de erfarenheter som insamlades under pilotfasen driftsätta infrastrukturer för digitala tjänster i hela Europa. Det här alternativet skulle alltså innebära att man inte lyckas undanröja ett avgörande hinder för en digital inre marknad. Enligt en beräkning av Copenhagen Economics 4 kommer kostnaderna för att inte uppnå en digital inre marknad i Europa att uppgå till omkring 4,1 % av BNP 2020. 5.2. Allmänna konsekvenser om alternativ 2 antas De konsekvenser som alternativ 2 leder till kan delas in i ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenser: 3 4 KOM(2010) 110 av den 31 mars 2010. Finns på http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/reporting/cs_reports_en.htm The Economic Impact of a European Digital Single Market, 2010. SV 4 SV
(1) Ekonomiska konsekvenser: Ett antal studier rapporterar att tillgången på höghastighetsbredbandsnät kommer att få väsentliga effekter både på arbetskraftsproduktiviteten och på BNP per capita. Bredbandsnät skulle också utlösa viktiga positiva externa effekter som skulle komma hela samhället tillgodo. Eftersom spridning av bredband tillgängliggör teknik för allmänt bruk (s.k. General Purpose Technology, GPT) påverkar det produktiviteten positivt (en ökning av bredbandspenetrationen med 10 % på ett år korrelerar med en ökning av arbetskraftsproduktiviteten på 1,5 % de följande fem åren 5 ), liksom ackumuleringen av kapital och i slutändan BNP-tillväxten. Infrastrukturer för digitala tjänster kan bidra avsevärt till att sänka den offentliga sektorns kostnader och transaktionskostnaderna för företag och medborgare. (2) Sociala konsekvenser: En kombinerad uppgradering av bredbandsinfrastrukturen och infrastrukturen för digitala tjänster kommer i slutändan att förbättra livskvaliteten för medborgarna i Europa. Huvudfördelarna är en följd av att tjänster som till exempel tillämpningar inom e-förvaltning, e-hälsa och e-handel införs. Det finns också en viktig social komponent när det gäller direkt och indirekt jobbskapande. (3) Miljöaspekter: Bredbandsnät kan minska utsläppen genom sänkt transportbehov (distansarbete) eller till följd av optimerad energiförbrukning (smarta nät). Andra viktiga konsekvenser kommer från de spridningseffekter som bredbandsnät och infrastrukturer för digitala tjänster skulle få på andra sektorer. Bland de sektorer som påverkas mest av dessa positiva externa effekter finns utbildning och kompetensutveckling, sjukvård, sysselsättning, transport och energi. 5.3. Särskilda konsekvenser av de olika underalternativen Underalternativ 1 Om man antar underalternativ 1 (endast bidrag) uppnår man bara en del av målen i riktlinjerna. När det gäller målet att påverka marknadsdynamiken för bredband är bidrag sannolikt endast effektivt och ändamålsenligt i en begränsad omfattning. När det gäller effektivitet kräver bredbandsnät en relativt hög samfinansieringskvot. Bidrag skulle endast utlösa en begränsad hävstångseffekt. Bidrag kan vara effektivt när det gäller att ge stöd för och tillhandahålla teknisk assistans, men är inte det mest ändamålsenliga verktyget för att få till stånd privata investeringar. Dock är bidrag en effektiv mekanism för att underlätta medlemsstaternas insatser för att driftsätta digitala tjänster över gränserna. I det här fallet skulle bidrag fungera som en central investering som innebär att EU är med och samfinansierar en infrastruktur som medlemsstaterna inte skulle utveckla på egen hand. Samfinansieringssatsen är normalt ganska hög för infrastrukturer för digitala tjänster. Ändå har privata investerare bara ett begränsat intresse av driftsättning av den här typen av infrastruktur. 5 Roman Friedrich, Karim Sabbagh, Bahjat El-Darwiche och Milind Singh (2009): Digital Highways. The Role of Government in 21 st Century Infrastructure. Booz & Company. SV 5 SV
Underalternativ 2 Om man antar underalternativ 2 (endast finansieringsinstrument) uppnår man främst målet att påverka marknadsdynamiken för bredbandsinvesteringar. Inom områden där bredbandsnätprojekt skulle kunna vara ekonomiskt genomförbara skulle finansieringsinstrument fungera som ett incitament för investeringar för offentliga och privata investerare, och sänka deras genomsnittliga vägda kapitalkostnad (WACC) samt förkorta deras återbetalningstid. Finansieringsinstrument skulle också vara ändamålsenliga eftersom de ger bättre hävstångseffekt. På grundval av uppskattningar av finansieringsinstrument för riskdelning (RSFF) och projektobligationer skulle ett ekonomiskt bidrag på 1 miljard euro från EU:s budget sannolikt locka annan finansiering från offentliga eller privata sektorer som skulle leda till en bruttoinvestering på 6 15 miljarder euro i bredbandsnät, beroende på finansieringsbehoven och de underliggande investeringarnas riskprofiler. Utan bidrag, och om alla andra faktorer är desamma, skulle dock projekt inom stads- eller förortsområden, som normalt är mer lönsamma, alltid gå före projekt på landsbygden. Finansieringsinstrument skulle antagligen också få kämpa för att uppnå en betydande hävstångseffekt med hjälp av teknisk assistans, planering, kartläggning och andra stödaktiviteter som normalt samfinansieras med bidrag. Slutligen är finansieringsinstrument sannolikt inte en effektiv mekanism för att underlätta medlemsstaternas insatser för att driftsätta digitala tjänster över gränserna. Erfarenheterna från ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation har visat att det inom det här området redan är svårt att engagera medlemsstaterna i processen. Privata investerare kan visa visst intresse för tillämpningsskiktet, men de vill sannolikt inte investera i kärnskiktet av en infrastruktur för digitala tjänster, eftersom en sådan arkitektur inte kan exploateras kommersiellt. Underalternativ 3 Om man antar underalternativ 3 (en kombinerad finansiell strategi) uppnår man en bra balans mellan bidrag och finansieringsinstrument. Det här alternativet innebär att huvuddelen av investeringen kommer från finansieringsinstrument, och resten från bidrag. I det här scenariot skulle bidrag och finansieringsinstrument kunna kombineras inte bara vertikalt (båda finansieringsprogrammen skulle finnas tillgängliga för såväl bredbandsnät som infrastrukturer för digitala tjänster) utan också horisontellt, inom ett projekt. Målet att påverka marknadsdynamiken för bredbandsinvesteringar skulle uppnås fullt ut med det här underalternativet. Inom området bredband skulle större delen av finansieringen komma från finansieringsinstrument, så att marknadspotentialen exploateras fullt ut och så många aktörer som möjligt ingår i konsortiet. Lösningen skulle vara effektiv eftersom offentliga och privata aktörer skulle få tillgång till kapital till lägre kostnad och ha en tillräckligt långsiktig horisont för sin investering. Med det här underalternativet skulle synergin mellan fonden för ett sammanlänkat Europa och strukturfonderna bli tydlig, när det gäller såväl bidrag och finansiell teknik som stöd för effektivisering av projektgenomförandet vilket hittills förhindrat absorptionen av EU-medel, både inom området sammanhållning och inom området landsbygdsutveckling. SV 6 SV
När det gäller målet att underlätta för medlemsstaterna att driftsätta digitala tjänster över gränserna skulle den här strategin göra det möjligt för kommissionen att vara flexibel i fråga om finansieringsinstrumenten vid inbjudningar att lämna förslag som berör tillämpningar, utan att riskera att tränga ut privata investerare från infrastrukturen för digitala tjänster. Å andra sidan skulle det säkerställa utbetalning av bidrag med hög finansieringssats för toppskikten (kärntjänster). 6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN Konsekvensanalysrapporten drar slutsatsen att alternativ 2 med underalternativ 3 (kombinerad finansiering) är mer lämpligt för att uppnå målen för En digital agenda för Europa (DAE) och Europa 2020 inom området IKT än alternativ 1, vilket tabellen nedan visar. Mål Alternativ 1 ingen policyändrin g Alternativ 2 fonden för ett sammanlänkat Europa Underalternativ 1 bidrag Underaltern ativ 2 finansierings instrument Underalternat iv 3 kombinerad strategi Övergripande mål Leverera hållbara ekonomiska och sociala fördelar från en digital inre marknad baserat på snabbt och ultrasnabbt internet och interoperabla tillämpningar, med bredbandstillgång för alla 2013, tillgång för alla till mycket högre internethastighet (30 Mbps eller mer) 2020 och att minst 50 % av alla europeiska hushåll abonnerar på internetuppkopplingar på över 100 Mbps. 0 + + ++ Specifikt mål 1: påverka marknadsdynamiken för bredbandsinvesteringar, genom att uppmuntra såväl traditionella som nya investerare att engagera sig i utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur och säkerställa rättvisa spelregler för dem. 1a Inom områden där bredbandsnätprojekt kan vara ekonomiskt genomförbara, se till att investerare, däribland alternativa offentliga och privata investerare, har tillgång till kapital till rimliga kostnader (räntor) och med tillräckligt lång tidshorisont. 0 (ej tillämpligt) + ++ ++ 1b Inom områden där de affärsmässiga förutsättningarna är dåliga, tillhandahålla tillräcklig offentlig finansiering för utbyggnaden av bredbandsnät. 1c Inom EU se till att offentliga och privata investerare utvecklar kapaciteten att genomföra bredbandsinfrastrukturprojekt, genom att 0 ++ + ++ 0 + 0 + SV 7 SV
tillhandahålla teknisk assistans, t.ex. för planering och kartläggning. 1d Vid stöd av infrastrukturprojekt se till att EU:s medel har en maximal mobiliserande (hävstångs-)effekt på privata och (andra) offentliga investeringar. 0 - ++ ++ Specifikt mål 2: underlätta för medlemsstaterna att genomföra de ytterligare insatser som krävs för användning av interoperabla digitala tjänster över gränserna och för att frigöra de digitala innehållsresurser som genererar möjligheter till affärsutveckling. Underlätta för medlemsstaterna att genomföra de ytterligare insatser som krävs för användning av interoperabla digitala tjänster över gränserna och för att frigöra de digitala innehållsresurser som genererar möjligheter till affärsutveckling. 0 ++ - ++ 7. UPPFÖLJNING OCH UTVÄRDERING Kommissionen och andra genomförandeorgan, till exempel EIB, EBRD och TEN-T EA, kommer att fortlöpande följa upp effekterna av investeringar i bredband (samt i transport och energi) från fonden för ett sammanlänkat Europa i linje med de indikatorer som föreslås i den allmänna förordningen om fonden för ett sammanlänkat Europa. Indikatorerna kommer att omfatta områden som till exempel (listan är inte uttömmande): Tillgång: bredbandstillgång (kontrolleras mot DAE-målen att alla medborgare ska ha tillgång till 30 Mbps 2020 och minst 50 % av medborgarna ska ha tillgång till 100 Mbps 2020). Efterfrågan: bredbandsanvändning (kontrolleras mot DAE-målet att 50 % av medborgarna ska abonnera på 100 Mbps 2020). Allmänna uppföljningsindikatorer för investeringsprogram, till exempel utnyttjande av anslag, handläggningstid för bidrag osv. Andelen bidrag kontra innovativa finansieringsinstrument. Kommissionen kommer att regelbundet publicera en statusrapport avseende investeringar i bredbandsnät och infrastrukturer för digitala tjänster från fonden för ett sammanlänkat Europa som kommer att skickas till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén. Utöver den fortlöpande uppföljningen av kommissionen och andra genomförandeorgan ska en oberoende utvärdering av det allmänna ramverket för fonden för ett sammanlänkat Europa ske dels efter halva tiden, och ta hänsyn till programmens samordning och framsteg, dels ett antal år efter programperiodens slut. Utvärderingarna kommer att bedöma åtgärdens relevans, SV 8 SV
effektivitet, ändamålsenlighet och preliminära konsekvens. Särskild tonvikt ska läggas på styrningsfrågor och genomförandemekanismernas lämplighet. SV 9 SV