1 (11) Landstingsstyrelsens förvaltning Landstingsstyrelsen Översyn av systemet för kommunalekonomisk utjämning Ärendet I 2007 års vårproposition aviserade regeringen att under mandatperioden tillsätta en parlamentarisk utredning med uppdrag att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Den parlamentariska kommitténs uppdrag är i korthet att utvärdera och utreda systemet för kommunalekonomisk utjämning. Kommittén ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2011. Förslag till beslut Landstingsstyrelsen föreslås besluta att överlämna denna skrivelse till kommittén för Översyn av systemet för kommunalekonomisk utjämning (Dir 2008:110) Bakgrund Staten har genom kommunallagen överlåtit ansvar till kommuner och landsting att utföra stora och viktiga delar av den offentliga verksamheten. Förutsättningarna att utföra detta uppdrag skiljer sig dock mellan regioner till följd av faktorer som påverkar såväl kommunernas och landstingens intäkter som kostnader. För att kunna garantera medborgarna likvärdig service, var helst i landet de bor, har staten utformat ett system som syftar till att ge kommuner och landsting möjligheten att klara av att utföra sitt uppdrag. Med anledning av att regeringen under hösten 2008 fattat beslut om att se över systemet för kommunalekonomisk utjämning önskar Stockholms läns landsting lämna följande synpunkter. Inledning Bilagor 1. Tidigare inlämnade synpunkter från Stockholms läns landsting 2. Utdrag ur kommittédirektiv (Dir. 2008:110)
2 (11) Stockholms läns landsting är av den uppfattningen att det finns ett flertal frågor i och utanför systemet för kommunalekonomisk utjämning som behöver utredas vidare för att legitimiteten och trovärdigheten i systemet ska upprätthållas. Arbetet bör framför allt inriktas på att: utreda de långsiktiga effekterna av att systemet finansiellt urholkas till följd av att kommunsektorn finansierar en allt större del av vad det kostar att upprätthålla systemet utreda om och hur det kommunalekonomiska utjämningssystemet stödjer möjligheten för tillväxt och en god infrastruktur utreda möjligheten att åtgärda brister i systemet som är av subjektiv natur och saknar empiriskt grund avseende strukturella skillnader i lön samt byggkostnadsutjämning utreda i vilken mån det finns strukturella skillnader avseende diagnossättning, vårdbehov samt efterfrågan på hälso- och sjukvård mellan landsting att förenkla och öka transparensen i det kommunalekonomiska utjämningssystemet för att skapa möjligheten till en objektiv jämförelse av bidrag och avgifter över tid. Stockholms läns landstings synpunkter Stockholms läns landstings verksamhet påverkas av hur systemet för kommunalekonomisk utjämning utvecklas. Med anledning av detta delges regeringen Stockholms läns landstings synpunkter i frågan. I skrivelsens första del redovisas synpunkter på systemet för kommunalekonomisk utjämning och de kommittédirektiv regeringen har beslutat om. Ambitionen har i denna del varit att lyfta fram områden som har utvecklingspotential och frågor som bör uppmärksammas. I bilaga 1 redovisas Stockholms läns landstings tidigare lämnade synpunkter på Deluppföljning av den kommunalekonomisk utjämningen (SOU 2006:84) i urval.
3 (11) Försämrade förutsättningar för kommuner och landsting att fullfölja uppdrag till följd av att finansieringen av systemet för kommunalekonomisk utjämning urholkas Regeringen har så sent som i budgetpropositionen för 2009 aviserat sina avsikter att hålla anslaget till kommunalekonomisk utjämning på en nominellt oförändrad nivå i år liksom de kommande åren. Effekten av att regeringen inte räknar upp anslaget till systemet för kommunalekonomisk utjämning i takt med skatteunderlagets utveckling blir att kommunerna och landstingen finansierar en relativt sett större del av vad det kostar att upprätthålla systemet, vilket i sin tur leder till försämrade finanser för såväl Stockholms läns landsting som övriga kommuner och landsting. Vad regeringens avsikt är med att frysa uppräkningen och bryta mot en tidigare gällande praxis, att räkna upp anslaget till systemet, presenteras ej. Oavsett vad syftet med denna besparing är, kommer detta att negativt påverka den av kommuner och landsting bedrivna omsorgen och sjukvården. Med beaktande av den urholkning av systemet som regeringen genomför genom att inte räkna upp anslagen till systemet, uppkommer under perioden 2009 till 2020 en avgiftsökning för Stockholms läns landsting. Dessa undandragna pengar från regionen kommer med stor sannolikhet att negativt påverka Sveriges ekonomiska tillväxt vid beaktandet av Stockholmsregionens centrala betydelse i sammanhanget. Diagram 1 SLL:s inkomstutjämningsavgift inklusive respektive exklusive SLL:s andel av landstingens regleringspost 1 1 SKL samt egna bearbetningar. Prognosen baseras fram till 2012 på SKL:s uppräkningsfaktorer för skatteunderlagets utveckling, för efterföljande år har en skatteunderlagstillväxt om 4 procent per år antagits. Vid beräkning av SLL:s andel av regleringposten har förvaltningen använt SKL:s befolkningsprognos fram till 2010. Därpå följande år har förvaltningen antagit samma befolkningsandel för länet som gällde 2010 (21,7%).
4 (11) SLL:s inkomstutjämningsavgift SLL:s inkomstutjämningsavgift inkl. regleringsbidrag/avgift 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020-1 000-2 000 Mkr -3 000-4 000-5 000-6 000 Formellt övertog landstingen kostnadsansvaret från staten1998, även om kostnader för läkemedel finns redovisade i landstingens bokslut även före denna tidpunkt. Även om landstingen numera har kostnaden för läkemedel är det avtalat att staten ska bära kostnaden. Därav utgår årligen ett bidrag för läkemedelsförmånen som ett generellt bidrag från staten till landstingen. Bidraget är det enskilt största kvarvarande generella statsbidraget och uppgick 2008 till 21,6 mdkr för hela sektorn. De kommande åren har regeringen aviserat en väsentligt lägre uppräkning av detta bidrag. Ökningen motsvarar 0,3 procent per år. Kostnaderna för läkemedel bedöms enligt SKL:s senaste prognos för LPI 2 komma att öka med 2,7 procent 2009, 2,9 procent 2010 och 3,1 procent 2011. Följden av att landstingssektorns utjämningssystem och generella statsbidrag inte värdesäkras blir att sektorns reala köpkraft minskar för varje år som går. Det bör noteras att landstingets uppdrag är oförändrat, och att kraven på kvalité och effektivitet från medborgarna ökar. 2 Ekonominytt 17/08, 2008-12-17, sid. 4
5 (11) Infrastrukturens betydelse för tillväxten i Stockholmsregionen Stockholms läns landsting ansvarar för hälso- och sjukvård och är ensam huvudman för kollektivtrafik i länet. Det är av stor vikt att i sammanhanget närmare beakta även statliga investeringar av regional karaktär. En ökad tillgänglighet genom utbyggnad av det kollektiva trafiknätet är av avgörande betydelse för att motsvara de krav som bland annat den kontinuerliga inflyttningen till Stockholm innebär. Under en treårsperiod motsvarar befolkningstillväxten i länet en mellanstor stad i Sverige med drygt hundra tusen invånare. Detta ställer ytterligare krav på Stockholms läns landsting som medför högre kostnader. Sett över en längre tidshorisont ser prognosen för befolkningsutvecklingen inom länet jämfört med övriga riket ut enligt nedan. Diagram 2 Befolkningens prognostiserade ökning 2008-2025 3 20% 18 % 19% 16 % 14 % 12 % 10 % 8% 7% 6% 4% 4% 2% 0% Källa: SCB Stockholms län Övriga riket Riket totalt Detta tyder på att den trend som vi sett de senaste åren inte bara kommer att kvarstå utan snarare accelerera. Av tabellen nedan framgår respektive storstadsläns samt övriga rikets andel av statliga investeringar i infrastruktur samt drift och underhåll 2000 2004. Av dessa utgick cirka 18 procent till Stockholms län, vilket är en 3 Statistik erhållen från SCB, 2009-01-23
6 (11) betydligt lägre andel än både länets befolknings- och produktionsandel jämfört med de övriga delarna av landet. Tabell 1 Fördelning av statliga infrastruktur-, drifts- och underhållsmedel samt BNP- och befolkningsandel perioden 2000-2004 4 Stockholm Västra Götaland Skåne Övriga riket Andel av investeringar + drift och underhåll 18% 15% 10% 57% Andel av BNP 29% 17% 12% 42% Andel av befolkning 21% 17% 13% 49% De planerade infrastrukturinvesteringarna i Väg- och Banverkens gällande nationella planer samt samtliga länsplaner perioden 2004-2015 uppgår till cirka 180 miljarder kronor. Av dessa tillfaller cirka 28 miljarder kronor eller cirka 16 procent Stockholms län samt ytterligare 14 miljarder kronor eller cirka 8 procent övriga Mälardalen. 5 Räknat per invånare i riket uppgår planerade investeringar i väg och järnväg till cirka 1 600 kr per år under perioden 2004-2015. Skåne och Västra Götaland ligger över riksgenomsnittet. Men för Stockholms län är siffran lägre än riksgenomsnittet, cirka 1 200 kr. Samtidigt kan behovet av infrastruktur i en tillväxtregion som Stockholm knappast överskattas både för regionen och för riket. Hög tillgänglighet är en förutsättning för tillväxt i de regionala stadskärnorna. Goda vägförbindelser liksom bra kollektivtrafikförbindelser är grundläggande faktorer för att näringslivet ska betrakta Stockholmsregionen som ett attraktivt alternativ för sina verksamheter och tillsammans skapas tillväxt. Tillgänglighet och logistik har en betydande roll som konkurrensfaktor. Förbindelser inom och utom landet måste därför förbättras för att trygga regionens globala konkurrenskraft och långsiktiga utveckling. Stockholmsregionen är ett viktigt nav i dessa sammanhang. Att ständigt missgynna Stockholmsregionen vid fördelningen av infrastrukturmedel är till nackdel för både regionens och rikets tillväxt. 4 SCB samt SKL (2006) 5 Infrastruktur i Stockholm, ett kunskapsunderlag, Stockholms stad
7 (11) Om uppfattningen i Stockholmsregionen är att regionens välfärd försämras på grund av utjämningssystemet, riskeras inte bara systemets legitimitet utan också viljan att betala skatt. Brister i systemet som är av subjektiv natur och saknar empiriskt grund avseende strukturella skillnader i lön samt byggkostnadsutjämning Strukturella skillnader i lönekostnader Kommittén 2005 års uppföljning av utjämningssystemet konstaterade i delbetänkandet Deluppföljning av den kommunala utjämningen (SOU 2006:84) att det finns strukturella skillnader i lönenivå mellan kommuner respektive mellan landsting efter att data standardiserats för yrke, befattning, erfarenhet etcetera. Utredningen konstaterade att skillnaden mellan det landsting som hade den högsta respektive den lägsta lönenivån uppgick till sex procentenheter. Avslutningsvis konstruerade utredningen två delmodeller, en för kommuner och en för landsting, samt la förslag om att införa dessa i kostnadsutjämningen. Regeringen kom att använda utredarens modellkonstruktion, men valde att begränsa modellens genomslagskraft till 50 procent med hänvisning till den osäkerhet som föreligger beträffande hur stor del av kostnadsskillnaderna som är strukturella 6. Regeringen frångick därmed utredarens förslag men utan att närmare redovisa varken underlag eller de bakomliggande beräkningarna som låg till grund för detta beslut. De modifierade delmodellerna infördes inför utjämningsåret 2008. Rimligen borde regeringen genomgående utgå ifrån och använda bästa tillgängliga underlag i kombination med vedertagen beräkningsmetodik utan att ta hänsyn till subjektiva och empiriskt ogrundade uppfattningar för att dels öka legitimiteten och trovärdigheten, dels bibehålla enhetligheten i systemet. Att frångå utredningens förslag som bygger på ett flertal studier utförda av Statskontoret, Statistiska centralbyrån (SCB) och Mapsec KB utan att redovisa några uppgifter som styrker detta kan riskera att underminera förtroendet för systemet. 6 Regeringen, 2007 års ekonomiska vårproposition, s. 228
8 (11) Vidare är den gemensamma finansieringen av de tillägg som beräknas utgå för att kompensera för strukturellt höga lönekostnader i den delmodell som används från och med 2008 ett omotiverat avsteg från gällande norm som saknar teoretisk förankring. I praktiken innebär detta avsteg att kommuner och landsting som historiskt har haft ett relativt sett högt lönekostnadsläge även fortsättningsvis kommer att missgynnas genom att själva delvis få finansiera de tillägg de är berättigade till. De undantag som görs i delmodellen för lönekostnader inom systemet för kommunalekonomisk utjämning (i form av 50 procentiga reducering och gemensam finansiering av tillägg) komplicerar ett redan i dag invecklat system. Därmed frångås det utjämningssystemet syftar till att åstadkomma: att ge alla kommuner och alla landsting samma möjligheter att bedriva verksamhet oavsett strukturella förhållanden. Byggkostnadsutjämning Inom systemet för kommunalekonomisk utjämning beaktas för närvarande skillnader i byggkostnader mellan kommuner men inte mellan landsting. I tidigare nämnt delbetänkande valde utredaren att avstå från att föreslå att införa en delmodell i kostnadsutjämningen med motiveringen att detta vore att i onödan komplicera utjämningssystemet 7. Ett argument som är svårt att förstå samt förefaller främmande givet att utjämning för byggkostnader redan i dag sker mellan kommuner och hur systemet är konstruerat i övrigt. Samma konstaterat opåverkbara skillnader i byggkostnader som finns mellan kommuner finns även mellan landstingen. I sammanhanget kan noteras att Stockholms läns landstings samlade kostnader för nybyggnation och reinvesteringar i landstingskommunala byggnader och anläggningar (exklusive mark) år 2006 uppgick till drygt 1,5 miljarder kronor 2006. Räknat per invånare motsvarar det cirka 800 kronor per år, vilket överstiger den av 2005 års utredning av utjämningssystemet beräknade kostnaden 379 kronor per invånare och år perioden 2000 2004. 7 Deluppföljning av den kommunalekonomiska utjämningen med förslag om organisation samt löne- och byggkostnadsutjämning (SOU 2006:84), s. 96
9 (11) Betydelsen av att även byggkostnader beaktas i utjämningen accentueras av ett fortsatt stort behov av att investera i byggnader. För Stockholms läns landsting budgeteras de samlade kostnaderna för byggnation och investeringar i infrastruktur att år 2009 uppgå till totalt cirka 8 067 miljoner kronor eller motsvarande 4 020 kronor per invånare och år. Av dessa kostnader beräknas byggkostnaderna inklusive byggandet av Nya Karolinska Solna (NKS) uppgå till i genomsnitt 2 400 miljoner kronor per år perioden 2008 2013, eller motsvarande 1 175 kronor per invånare och år. Den återstående delen utgörs av kostnader för den egna trafikverksamheten och investeringar i infrastruktur om cirka 6 275 respektive 275 miljoner kronor eller motsvarande 3 050 respektive 150 kronor per invånare och år 2008 2013. Således vill Stockholms läns landsting framhålla vikten av att byggkostnader fullt ut bör ingå i systemet för kommunalekonomisk utjämning även för landsting. Strukturella skillnader i Hälso- och Sjukvårdsmodellen Med anledning av att Stockholms läns landsting anser att det finns brister i modellen lyfts följande frågeställningar; Om det finns strukturella skillnader i efterfrågan på hälso- och sjukvård mellan olika landsting och, om så är fallet, hur dessa kan utjämnas för? Om delmodellen för hälso- och sjukvård fullt ut fångar upp den tyngre belastningen som finns i storstäderna inom den psykiatriska vården och inom vården av missbrukare? Om, och i så fall hur, hänsyn ska tas i utjämningsmodellen till de vårdtunga patienter som i dag kan behandlas i den specialiserade öppenvården? Om eventuella skillnader i diagnossättningen mellan landsting påverkar utfallet i Hälso- och sjukvårdsmodellen i kostnadsutjämningen? Detta är faktorer som sannolikt skiljer sig markant avseende storstadsregioner som Stockholms läns landsting och andra mindre landsting. Som ett exempel kan kostnaden för den specialiserade psykiatriska vården ställas i relation till respektive landstings totala kostnad för hälso- och sjukvården. När denna statistik senast redovisades av SKL,
10 (11) Statistik om hälso- och sjukvård samt regional utveckling 2007, framgick följande: Tabell 2 Den specialiserade psykiatriska vårdens kostnadsandel av den totala kostnaden för hälso- och sjukvården Mnkr SLL Övriga riket Kostn. spec. pykiatrisk vård 4 389 12 457 Tot. kostn. H&S 39 687 140 800 Procentuell andel 11,1 8,8 Kostnaden för den psykiatriska vården motsvarar i Stockholms läns landsting 11,1 procent av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvården. Att jämföra med snittet för övriga riket som var 8,8 procent. Och då ingår inte kostnaden för missbruksvården i Stockholms läns landstings ovan nämnda andel, vilket det gör för vissa andra landsting. Detta skulle tyda på att skillnaden är större än vad som framgår av tabellen ovan. Stockholms läns landsting vill därför poängtera vikten av att dessa frågor utreds vidare för att klargöra de strukturella skillnader som finns. Förbättra det relativt sett komplexa och intransparanta kommunalekonomiska utjämningssystemet Dagens kommunalekonomiska utjämningssystem är relativt komplicerat och svårt att överblicka. Att följa utvecklingen för respektive kommun eller landsting över tid försvåras bland annat till följd av de olika förändringar som genom åren genomförts. Detta är ett problem både utifrån ett demokratiskt och ett politiskt perspektiv. I nedanstående tabell presenteras effekterna av skatteutjämningssystemet i ekonomiska termer.
11 (11) Tabell 3 - Redovisning av SLL:s samlade skatteintäkter enligt den nuvarande respektive den tidigare redovisningsmetoden Nuvarande redovisningsmetod (mkr) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Skatteintäkter 29 572 31 939 38 305 40 784 41 221 43 243 45 459 47 958 Generella statsbidrag 3 417 3 867 4 113 4 309 4 443 4 668 4 649 4 578 Bidrag och avgifter för utjämning -1 023-2 666-3 716-3 810-2 048-1 976-1 396-1 186 Summa 31 966 33 140 38 702 41 283 43 616 45 935 48 712 51 350 Tidigare redovisningsmetod (mkr) 2001 2002 2003 2004 Skatteintäkter 29 572 31 939 38 305 40 784 Generella statsbidrag 3 951 3 976 2 048 1 956 Inkomst- och kostnadsutjämning -3 102-4 398-5 379-5 361 Momsavgift -1 872-1 931 0 0 Summa 28 549 29 586 34 974 37 379 Skillnad (netto) 3 417 3 554 3 728 3 904 Skattesats, procent 10,32 10,32 11,62 12,27 12,27 12,27 12,27 12,10 Not. Ett nytt utjämningssystem infördes 2005, vilket reviderades inför 2008 På grund av systemets brister i transparens och förändrade grupperingar av poster kan omräkningar svårligen ske, vilket är ett problem när konsekvenser av förändringar i systemet skall analyseras för Sveriges kommuner och landsting. Stockholms läns landsting vill därför påpeka vikten av att utreda möjligheten till en objektiv jämförelse av bland annat betalningsströmmar över tid oavsett förändringar/justeringar av det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Mona Boström Landstingsdirektör