Betänkandet Allmänna handlingar i elektronisk form offentlighet och integritet (SOU 2010:4)

YTTRANDE 2010-06-16 AD 411-2010/805 Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Betänkandet Allmänna handlingar i elektronisk form offentlighet och integritet (SOU 2010:4) Sammanfattning av PRV:s ståndpunkter PRV (Patent- och registreringsverket) tillstyrker att det i offentlighets- och sekretesslagen införs en huvudregel om att allmänna handlingar på begäran ska lämnas ut i elektronisk form. PRV anser i likhet med utredningen att det ska finnas en möjlighet att vägra elektroniskt utlämnande i vissa fall. PRV menar dock att det olämplighetsrekvisit som utredningen lanserat är för allmänt hållet. PRV lämnar en egen skiss till alternativ lagteknisk lösning. PRV ifrågasätter om det inte krävs grundlagsändring, närmast i 2 kap. 13 tryckfrihetsförordningen, för att avgifter för offentlighetsuttag i elektronisk form ska kunna tas ut med mer än helt obetydliga belopp. PRV ifrågasätter om en lagfäst rätt till elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar bör införas förrän frågan om avgiftsuttag för offentlighetsuttag av större mängder handlingar har utretts mer ingående. PRV tillstyrker den föreslagna lydelsen av 21 kap. 7 offentlighets- och sekretesslagen. 8 Överväganden och förslag elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Den övergripande frågan om offentlighetsprincipens räckvidd PRV delar kommitténs bedömning att offentlighetsprincipen bör stärkas genom en huvudregel i lag som ger rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form. En strikt tillämpning av utskriftsundantaget i 2 kap. 13 tryckfrihetsförordningen (TF) kan med rätta kritiseras som otidsenlig. Oavsett om det

kan finnas sakliga skäl för att motverka offentlighetsuttag av stora mängder information av visst slag är ett hårdnackat försvar av utskriftsundantaget inte den lämpliga framgångsmetoden. Det lär vara svårt att i dag få förståelse för lagbestämmelser som förutsätter att handlingar från myndigheter normalt ska levereras i pappersform. Integritetsintressen får försvaras på annat sätt. Även om myndigheterna redan nu i stor utsträckning överför allmänna handlingar via e-post eller andra elektroniska kanaler, så finns en berättigad tvekan att lämna ut handlingar med personuppgifter i annan form än utskrift på papper. Denna försiktighet får ses mot bakgrund av det subtila gränssnittet mellan TF:s utskriftsundantag och 8 personuppgiftslagen (PUL). Den senare bestämmelsen säger att PUL:s bestämmelser inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen att lämna ut personuppgifter. Utskriftsundantaget å sin sida innebär att myndigheterna inte har någon skyldighet att i större utsträckning än vad som följer av lag lämna ut digital information i annan form än utskrift (på papper). Av PUL följer att personuppgifter i princip inte får behandlas mer än för vissa ändamål. I särskilda lagbestämmelser om ändamålen för myndigheters hantering av registerinformation kan i och för sig skrivas in skyldighet att lämna ut sammanställningar elektroniskt, även inklusive personuppgifter. Men i brist på sådana specialregler, och då det inte finns några generella lagbestämmelser om skyldighet att expediera personuppgifter i elektronisk form, är det rimligt att tolka rättsläget så att offentlighetsprincipen normalt inte kan åberopas vid elektroniskt utlämnande av personuppgifter i allmänna handlingar. Det blir då, vilket följer av 8 PUL, de allmänna bestämmelserna i PUL som styr om personuppgifterna får behandlas på det sättet eller ej. En lagbestämmelse i linje med vad kommittén föreslagit för 6 kap. 3 a offentlighets- och sekretesslagen (OSL) skulle förplikta myndigheterna att på begäran lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. En sådan lagfäst skyldighet innebär att offentlighetsprincipens tillämpningsområde utvidgas och, om man så vill, att räckvidden för PUL i viss mån snävas in. PRV stödjer denna inriktning men lämnar här nedan synpunkter på hur bestämmelsen i 6 kap. 3 a bör utformas, och under vilka förutsättningar den ska genomföras. Medel för balans mellan offentlighets- och integritetshänsyn Kommittén har i betänkandets kapitel 8 ingående analyserat i vilken mån särskild hänsyn behöver tas till integritetsintressen då offentlighetsprincipen utvidgas till att omfatta utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form. I avsnitt 8.7 diskuteras olika tänkbara formler för att begränsa offentlighetsuttag av viss omfattning eller karaktär. Samtliga alternativ förkastas. PRV har i grunden inget att anmärka mot dessa överväganden. Schabloniserade kriterier för begränsning av elektroniska offentlighetsuttag är knappast medel för konstruktiva lösningar. När det gäller alternativet att använda avgiftssättning som spärr mot olämpliga uttag kan kommitténs resonemang dock framstå som nå- 2

got förenklat. PRV återkommer till avgiftsfrågan i kommentarer till kapitel 10 nedan. Reglering i registerförfattningar Som PRV förstår kommittén skulle det långsiktiga målet vara att begränsningar i myndigheternas skyldighet att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form uttömmande regleras i registerförfattningar. Det är bara fram till dess att en fullständig genomgång av dessa författningar skett som det i 6 kap. 3 a OSL skulle behövas en öppning för begränsning efter mindre exakta kriterier. Detta upplägg kan verka tilltalande men PRV ifrågasätter om det inte bygger på ett väl idealiserat synsätt. Rimligen är det inte lätt att en gång för alla förutse behov av begränsningar som kan uppkomma. Det går också att se en risk för överreglering i registerförfattningar när det blir fråga om att stänga tänkbara luckor för missbruk av elektroniska offentlighetsuttag. Ambitioner att förebygga olämpliga elektroniska offentlighetsuttag skulle då kunna komma i motsättning till intresset av bättre tillgänglighet för myndighetsinformation. PRV, som betvivlar att en heltäckande reglering av undantagen i registerförfattningar är möjlig, antar att det kommer att behövas ett permanent tillägg i den föreslagna 3 a som ger en myndighet stöd för att vägra elektroniskt utlämnande i extraordinära fall. Olämplighetsrekvisitet PRV har alltså ingenting emot att den föreslagna 3 a förses med en generalklausul som ger en myndighet viss diskretionär rätt att vägra elektroniskt utlämnande. PRV ifrågasätter dock om den lagtekniska lösning som kommittén stannat för inte ger alltför stort utrymme för godtycke. Enligt förslaget ska elektroniskt utlämnande kunna vägras dels när begärda handlingar innehåller sekretessbelagda uppgifter, dels när det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det, slutligen också när det annars är olämpligt. I avsnitt 8.8.2 tar kommittén upp vilka förhållanden som ska kunna ge grund för bedömningen att elektroniskt utlämnande är olämpligt. PRV har i sak inget att anmärka mot dessa motiv, som dock är väl knapphändiga. För intresset av regeltransparens anser PRV det önskvärt att lagtexten så långt möjligt preciserar vad som kan utgöra grund för vägran att lämna ut handlingar i elektronisk form. Principen att allmänheten ska ha rätt att få ut allmänna handlingar är grundlagsfäst och dess praktiska tillämpning bör naturligtvis vara rimligt förutsebar utifrån själva författningstexten. Hänvisningar till förarbetsuttalanden räcker inte. I följande skiss till alternativ utformning av 6 kap 3 a har PRV försökt att i lagtexten fånga upp de motiv som kommittén angett. Verket menar att det av lagtexten bör framgå att elektroniskt utlämnande kan vägras dels när mängden eller karaktären av personuppgifter i begärda handlingar gör det olämpligt, 3

4 dels när det är olämpligt utifrån säkerhetsintressen eller av tekniska skäl. För att en myndighet i andra fall än dessa ska kunna säga nej till en begäran om elektroniskt utlämnande bör förutsättas särskilda skäl. PRV har i sin lagtextvariant också försökt tydliggöra att i elektronisk form syftar på sättet för utlämnande och inte förvaringen som sådan hos myndigheten. PRV:s alternativa skiss till 6 kap. 3 a offentlighets- och sekretesslagen En handling som förvaras elektroniskt hos en myndighet ska på begäran av en enskild lämnas ut i elektronisk form, utom då 1) handlingen innehåller sekretessbelagda uppgifter, 2) det i lag eller förordning finns bestämmelser som förbjuder det, 3) det är olämpligt med hänsyn till mängden eller karaktären av personuppgifter i de handlingar som begärs utlämnade, 4) det är olämpligt utifrån säkerhetsintressen eller av tekniska skäl, 5) det i annat fall finns särskilda skäl mot att lämna ut handlingen i elektronisk form. En särskild fråga om allmänna handlingar på myndighetens hemsida Kommittén har betonat (bet. s. 273) att ett tillhandahållande av information via en myndighets hemsida inte bör betraktas som ett tillhandahållande av en handling med stöd av offentlighetsprincipen. PRV anser detta uttalande onyanserat och befarar att det kan övertolkas om det åberopas i ett annat sammanhang. Givetvis kan en myndighet inte nonchalera en begäran om att få ut vissa angivna allmänna handlingar av det skälet att handlingarna finns tillgängliga på den egna webbplatsen. Men det måste rimligen vara möjligt att effektuera en beställning av elektroniskt utlämnande genom att i e-post till sökanden sända en länk till dokumentet i en databas som PRV håller öppen. PRV menar också att en allmänt hållen begäran om information inte alltid ska behöva uppfattas som en begäran med stöd av offentlighetsprincipen (jfr bet. s. 262). Det kan inte anses orimligt att myndighetens omedelbara reaktion på en sådan förfrågan blir en upplysning om att informationen finns lätt tillgänglig på webbplatsen och att sökanden kanske ser det som mer ändamålsenligt att själv hämta sin information därifrån. Här liksom i det förra fallet handlar det om serviceåtagande, praktiska rutiner och gott omdöme. PRV använder i hög grad sin hemsida för att informera om verksamheten och uppmuntrar allmänheten att inhämta information via de olika e-tjänsterna som finns tillgängliga där. Redan i dag kan man utan kostnad hämta olika slags information via PRV:s hemsida. Enligt PRV:s mening kan det många gånger vara mer ändamålsenligt att hänvisa till ett visst dokument i en databas eller viss URL-adress på hemsidan. Myndigheten besparas att konvertera texterna och mottagaren får snabbt tillgång till handlingen i dess originalutförande. Kommittén har anfört att det är myndigheten som bör disponera formatfrågan.

Av den anledningen anser PRV att det under vissa förutsättningar ska vara möjligt att hänvisa till ett visst dokument i en databas eller viss URL-adress på hemsidan. Att myndigheterna fortsätter att skapa och underhålla e-tjänster ökar myndigheternas tillgänglighet för allmänheten och bör uppmuntras. Om en myndighets utrymme att hänvisa till hemsidan eller e-tjänster inskränks försvagas incitament för att vidareutveckla dessa tjänster. 9 Överväganden och förslag sekretessbestämmelsen Bestämmelsen i 21 kap. 7 offentlighets- och sekretesslagen (OSL) kan kritiseras för att vara alltför oprecis för att leva upp till det krav på tydlighet som enligt 2 kap 2 andra stycket TF gäller för sekretessbestämmelser. Det kan naturligtvis också ses som stötande att direkta frågor om syftet med offentlighetsuttaget ibland måste ställas för att myndigheten ska få tillräcklig grund för bedömning av om personuppgiftssekretess föreligger. Trots detta menar PRV, liksom utredningen, att sekretessbestämmelsen inte kan undvaras. Den behövs för att motverka klara missbruk av personuppgiftsinformation som myndigheter sitter på, och för att uttrycka Sveriges respekt för EU:s dataskyddsdirektiv. Utan sekretessbestämmelsen skulle direktivet i praktiken vara satt ur spel genom undantagsföreskriften i 8 personuppgiftslagen (PUL). När det då gäller frågan om hur 21 kap. 7 OSL närmare förhållit sig till 8 PUL har det tydligen funnits missuppfattningar. Sekretessbestämmelsens hittillsvarande lydelse har underblåst föreställningen att en skadebedömning skulle behöva göras inte bara med avseende på hur personuppgifterna behandlas av den som får ut allmänna handlingar, utan också beträffande myndighetens egen hantering i ärenden om offentlighetsuttag. Utifrån en sådan tolkning av 21 kap. 7 har det inte varit lätt att bestämma räckvidden för 8 PUL. En analogi med Moment 22 har legat nära till hands. Ett förtydligande av att sekretessbestämmelsen avser missbruk bara i mottagarledet är välkommet. PRV tillstyrker den föreslagna ändringen i 21 kap. 7 OSL. 10 Överväganden avgiftsuttag för allmänna handlingar i elektronisk form Frågan om avgift kvarstår obesvarad Kommittén för i avsnitt 8.2.2. ett resonemang om huruvida utskriftsundantaget spelat ut sin roll när tekniken att skanna handlingar har utvecklats dithän den är i dag. Svaret blir nej, det kan fortfarande antas att massuttag till skada för integritetsintressen motverkas av en regel som hindrar elektroniskt utlämnande. Konsekvensen blir att begränsningar i den nya bestämmelsen om rätt att få ut allmänna handlingar i elektronisk form är motiverade. Någon motsvarande diskussion om i vad mån skyldigheten att betala avgifter har verkat hämmande för offentlighetsuttag av större mängder pappersutskrif- 5

ter redovisas inte i sammanhanget. Enligt PRV:s mening finns det skäl att anta att avgiftstvånget varit en väl så effektiv broms för massuttag som omaket att själv behöva skanna in pappersdokument. När kommittén i avsnitt 8.8.2 anger fall då det är olämpligt att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form är utgångspunkten genomgående integritetshänsyn. I princip är det alltså uttag av personuppgifter som ska kunna nekas med stöd av undantagsbestämmelsen i 6 kap. 3 a OSL. I samma avsnitt säger sig kommittén ha övervägt behovet av att kunna neka ett elektroniskt utlämnande av en allmän handling med hänvisning till risken för intäktsbortfall hos myndigheten. Kommittén tar dock uttryckligen avstånd från tanken att elektroniskt utlämnande skulle vara olämpligt av det skälet att det skulle äventyra en verksamhet som en informationsförsörjande myndighet bedriver. Det kan enligt kommittén också diskuteras i vilken mån det är förenligt med EU:s PSI-direktiv att kommersiella aktörer och andra nekas elektronisk tillgång till allmänna handlingar hos informationsförsörjningsmyndigheterna utan att det finns integritetsskyddsskäl i botten. Dessa ställningstaganden får förstås så att elektroniskt utlämnande i vissa fall ska kunna vägras av handlingar som innehåller personuppgifter, medan information av annat slag i princip obligatoriskt ska levereras i elektronisk form till den som begär det med hänvisning till offentlighetsprincipen. Det senare gäller även när beställningen gäller massuttag. PRV har i grunden inget att invända mot detta. Det problem som verket ser ligger i frågan om vilka möjligheter som finns att ta ut avgifter för elektroniskt utlämnade handlingar. Offentlighetsprincipen har kommit till för att medborgarna ska garanteras insyn i myndigheternas verksamhet och på så sätt kunna utöva demokratisk kontroll. Det är naturligtvis rimligt att handlingar som begärs utlämnade för sådant syfte expedieras gratis eller till en marginell avgift. Det är inte lika självklart att myndighetsinformation som beställs för rent kommersiella ändamål, frekvent och i stor omfattning, alltid ska vara kostnadsfri eller starkt subventionerad av allmänna medel. Myndigheternas kostnader för informationsförsörjning till näringslivet är ofta betydande. Det kan inte anses oskäligt att användarna lämnar åtminstone ett visst bidrag till finansieringen för att utvecklingen av informationssystem inte ska behöva stanna av. Frågan är då om detta är möjligt i en miljö där massuttag av näringslivsinformation sker med stöd av offentlighetsprincipen. För det första kan syftet med uttaget inte ges någon relevans vid offentlighetsuttag. Om allmänna handlingar begärs utlämnade med stöd av 2 kap. TF finns nästan aldrig något lagligt utrymme för att fråga vad beställaren ska använda handlingarna till (jfr bet. s. 301). 6

Vidare kan här igen hänvisas till PSI-direktivet som förutsätter att myndigheter ska tillämpa likformiga villkor för att tillhandahålla information för vidareutnyttjande. Om den som vill ha ut viss information kan klara sig undan avgift genom att åberopa sig på offentlighetsprincipen så kan det kritiseras som sakligt ogrundat och allmänt stötande. Det kan i stället ses som naturligt att mer omfattande uttag av myndighetsinformation får ske efter en viss enhetlig avgiftstaxa, oavsett om beställningen ske med stöd av offentlighetsprincipen eller på annan grund. En avgift som tas ut i relation till kvantiteten information som begärs utlämnad bör tillämpas generellt för allmänna handlingar av olika slag. Avgiftsdebitering kan därmed fortsatt fungera som spärr också mot större uttag av personuppgifter. Men frågan om avgiftssättning vid elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar är ingen lätt sak. I juni 2001 yttrade sig PRV över betänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3). Från yttrandet hämtas följande citat. Offentlighetsprincipen förutsätter i dag att den som så önskar skall kunna få del av allmänna handlingar på stället utan någon som helst avgift (2 kap. 12 TF). Avskrift eller kopia skall på begäran lämnas ut mot fastställd avgift (2 kap. 13 TF). Regeringsrätten har i ett avgörande slagit fast: Med hänsyn till att allmän handling, som får lämnas ut, enligt 2 kap. 12 tryckfrihetsförordningen skall tillhandahållas utan avgift måste medgivandet i 13 samma kapit[e]l att ta ut fastställd avgift för avskrift eller kopia av handling så förstås att vid fastställandet av avgifter hänsyn inte får tagas till kostnaden för handlingens framtagande oh återställande. (RÅ 1985 2:9). Uttalandet får rimligen förstås så att förutsättningarna är utomordentligt begränsade för att en annat än rent marginell uppjustering av avgifterna skulle kunna ske genom ändring i avgiftsförordningen. I konsekvens med Regeringsrättens avgörande skulle avgifter för utlämnande i elektronisk form knappast få sättas högre än som motsvarar teletrafikkostnaden och aldrig kunna omfatta exempelvis kostnader för systemuppbyggnad och underhåll. En ändrad avgiftspolicy torde med andra ord kräva ändringar i TF. Av Regeringsrättsavgörandet följer att kostnaden för att ta fram en handling, bedöma om det är en allmän handling och om uppgifterna omfattas av sekretess måste stanna på myndigheten. De avgifter som får tas ut för utlämnande av en papperskopia kan inte sättas högre än vad som motsvarar kostnaden för den hantering som tillkommer, dvs. kostnad för papper och visst kopieringsslitage, plus porto. Såvitt PRV kan se har E-offentlighetskommittén inte tagit sig ur det dilemma som verket hänvisade till år 2001. De överväganden som redovisas i betänkandets kapitel ger inga bra svar på hur problemet ska tacklas. Kommittén medger att den nuvarande regleringen av frågan om avgiftsuttag i samband med utlämnande av allmänna handlingar i elektronisk form är otydlig men anser sig inte ha underlag att bedöma frågorna om en tydligare avgiftssättning. 7

8 Den tolkning som Regeringsrätten gjort av rättsläget år 1985 är logisk och går sannolikt inte att sätta ur spel annat än genom ändring av avgiftsbemyndigandet i 2 kap. 13 TF. PRV ifrågasätter om den föreslagna bestämmelsen i 6 kap. 3 a OSL bör införas innan frågan om förutsättningarna för avgiftsuttag utretts närmare. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören Susanne Ås Sivborg. I den slutliga handläggningen har deltagit chefsjuristen Per Holmstrand, juristchefen Marie Eriksson samt juristen Riin Rannu (föredragande). Susanne Ås Sivborg Riin Rannu