Revisionsrapport Granskning av hur kommunstyrelsen utövar sin förvaltningskontroll (uppsiktsplikt) Mönsterås kommun Malin Kronmar Caroline Liljebjörn 8 november 2012
Innehållsförteckning 1 Inledning 1 1.1 Revisionsfråga och kontrollmål 1 1.2 Metod och avgränsning 1 2 Kommunallagen och kommunens styrdokument 2 2.1 Kommunallagen 2 2.2 Kommunstyrelsen 2 2.3 Kommunala bolag 3 2.4 Ändring i kommunallagen fr.o.m. 1 jan 2013 3 3 Iakttagelser 4 3.1 Styrprinciper 4 3.2 Redovisning av intervjuer 6 4 Revisionell bedömning 7 4.1 Kontrollmål 7 Mönsterås kommun
1 Inledning Kommunstyrelsen ska enligt kommunallagen ha uppsikt över övriga nämnder, de kommunala företagen och de kommunalförbund som kommunen är medlem i. Uppsikten innebär att kommunstyrelsen ska leda och samordna kommunens angelägenheter. Kommunstyrelsen ska övervaka den ekonomiska förvaltningen, att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, att lagar och förordningar följs och medlen används på ett ändamålsenligt sätt. Revisorerna i Mönsterås kommun har beslutat att granska hur kommunstyrelsen utövar sin uppsiktsplikt. Granskningen genomförs av Malin Kronmar och Caroline Liljebjörn från PwC. 1.1 Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Är kommunstyrelsens utövande av sin uppsiktsplikt ändamålsenlig? För att komma fram till en bedömning av revisionsfrågan ska följande kontrollmål besvaras i granskningen: Hur har kommunstyrelsen formaliserat sin uppsiktsplikt? Vilka styrdokument finns för att styra den kommunala verksamheten? Vilka mötesplatser finns för kommunstyrelsen, nämnderna och bolagens ledning? Har kommunstyrelsen tillräcklig uppsikt över den verksamhet som bedrivs av nämnderna och de kommunala företagen? Vilken rapportering sker till kommunstyrelsen avseende ekonomi och verksamhet? Med vilken frekvens? Fungerar uppföljning och rapportering på avsett sätt? 1.2 Metod och avgränsning Vi har intervjuat Roland Åkesson, kommunstyrelsens ordförande (c), Mats Johansson, kommunchef, Fredrik Johansson, ekonomichef, Thomas Svensson VD Mönsterås utveckling AB, Per Holm VD Mönsterås Bostäder AB och Magnus Jonsson VD Ålem Energi AB. Vi har tagit del av reglementen för kommunstyrelsen och nämnderna samt bolagsordning och ägardirektiv för de kommunala bolagen. Granskningen omfattar nämnderna och de kommunala företagen och inriktas mot verksamhetens styrbarhet. Mönsterås kommun 1 av 9
2 Kommunallagen och kommunens styrdokument 2.1 Kommunallagen I kommunallagen stadgas styrelsens uppgifter. När det gäller styrelsens uppgift att styra och följa upp stadgas följande i kapitel 6: 1 Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap 17 och 18 och sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. 2 Styrelsen ska uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen ska också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. 3 Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen ska kunna fullgöra sina uppgifter. 2.2 Kommunstyrelsen I kommunstyrelsens reglemente stadgas styrelsens ansvar för styrning och ledning. Kommunstyrelsens övergripande uppgifter 1 Kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan. Den har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen leder och samordnar planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamheter. I kommunstyrelsens styrfunktion ingår att: leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten, övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt, tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret, Mönsterås kommun 2 av 9
ansvara för samordningsträffar med nämndpresidierna och förvaltningscheferna, ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv med mera, samt att tillvarata kommunens intressen vid bolags- och föreningsstämmor. Reglementet är fastställt av kommunfullmäktige i Mönsterås 2010-10-25. 2.3 Kommunala bolag Mönsterås kommun har ett ägardirektiv som omfattar de kommunägda bolagen. Av ägardirektivet framgår övergripande krav och mål för samtliga av kommunens bolag. Kraven består i att bolagen ska upprätta budget med tvåårig flerårsplan samt förutom att lämna årsredovisning, lämna ekonomisk rapport till ägaren två gånger om året. Rapporterna ska lämnas per 30 april och 31 augusti. Bolagen ska bereda kommunfullmäktige i Mönsterås möjlighet att yttra sig innan beslut fattas i verksamheten som är av principiell betydelse eller av större vikt. Ägardirektivet stadgar att samtliga bolag ska verka för att uppnå kommunens övergripande mål. Vidare beskriver ägardirektivet respektive bolags uppdrag, krav på måluppfyllelse samt avkastningskrav. Av respektive bolags bolagsordning, 17 inspektionsrätt, framgår att kommunstyrelsen äger rätt att ta del av bolagets handlingar och räkenskaper samt i övrigt inspektera bolaget och dess verksamhet. Bolagsordningen reglerar även ändamålet med verksamheten, offentlighetsprincipen avseende handlingar, fullmäktiges rätt att ta ställning innan vissa beslut, storleken på fastighetsaffärer som respektive bolag får besluta om samt när beslutet ska fattas av Mönsterås Holding AB:s styrelse. 2.4 Ändring i kommunallagen fr.o.m. 1 jan 2013 Kommunallagen ändras med anledning av en ändring i lagen om offentlig upphandling (LOU) gällande undantaget från upphandling mellan kommunen och dess bolag. Villkoret för att undantaget ska gälla är bland annat att kommunen måste utöva en kontroll över sina bolag som motsvarar den kontroll som utövas över den egna förvaltningen. Från och med den 1 januari 2013 ska de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen (KL 3 kap 17 p. 2). Reglerna om styrelsens uppgift att styra och följa upp förstärks. Följande tillägg görs till KL kap 6 1: 1 a Styrelsen ska i årliga beslut för varje sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 17 och 18 pröva om den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen fin- Mönsterås kommun 3 av 9
ner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. 1 b Styrelsen ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att de krav som anges i 3 kap. 17 och 18 är uppfyllda i fråga om sådana aktiebolag som avses i dessa bestämmelser. 3 Iakttagelser 3.1 Styrprinciper 3.1.1 Mål Kommunfullmäktige har fastställt fyra övergripande verksamhetsmål i budget 2012 som genom mätningar ska visa vad kommunen gör för att nyttja skattekronorna så effektivt som möjligt. Målen är följande: - Det första målet om uthållig tillväxt och positiv befolkningsutveckling mäts utifrån tre parametrar: Kommunens företagsklimat skall vara bäst i länet och bland de 30 bästa i landet i Svenskt Näringslivs årliga undersökning. Nyföretagandet ska öka med 30 % för mandatperioden. Mönsterås ska uppfattas som länets bästa kommun att bo och verka i när det gäller kommunal service och medborgarinflytande. - Kommunens sjukfrånvaro skall vara under 4,5 % under mandatperioden. - Verksamheterna skall drivas inom tilldelad budgetram och i enlighet med de politiskt prioriterade målen. - Mönsterås kommun skall successivt bli en fossilbränselfri kommun till år 2030. Energianvändningen skall minskas från 2009 med 10 % till år 2014 och med 15 % till år 2020 För att förstärka styrningen av de största nämnderna finns riktade verksamhetsmål för vård, skola och omsorg. Bolagen omfattas av samma övergripande mål som nämnderna, men målen ges olika prioritet beroende på bolagens verksamhet. 3.1.2 Budgetprocessen Det finns en tidplan för budgetprocessen. I april hålls en gemensam ekonomidag där nämndernas presidier, förvaltningschefer och ekonomer deltar. Under mötet presenteras föregående års resultat samt en nulägesbedömning om innevarande år. Här finns en fastställd stuktur för vad presentationen ska innehålla. Syftet med den Mönsterås kommun 4 av 9
gemensamma ekonomidagen är att skapa en förståelse för kommunens totala ekonomi. Därefter behandlar budgetberedningen nämndernas förslag. Innan ramarna och budgeten beslutas sker en avstämning med nämnderna. Av tidplanen framgår att förslag till budget ska vara klart i maj. Budgetberedningens förslag ska läggas fram till kommunstyrelsen som sedan ska lägga fram ett förslag till kommunfullmäktige under juni månad. Bolagens budget styr kommunfullmäktige genom de avkastningskrav som anges i ägardirektiven. Kommunfullmäktige beslutar även om större investeringar som genomförs av bolagen. 3.1.3 Budgetuppföljning Nämnder Kommunstyrelsen följer upp verksamhet och ekonomi varje tertial. Förutom årsbokslut och årsredovisning upprättar kommunen delårsbokslut med rapport per 30 april och 31 augusti. Dessa delårsrapporter föredrar ekonomichefen i kommunstyrelsen. Vid väsentliga avvikelser diskuteras dessa med den aktuella nämnden. På nämndsnivå sker månatliga budgetuppföljningar. Så länge utfall följer budget utan väsentliga avvikelser kräver inte kommunstyrelsen redovisning av de månatliga uppföljningarna. Bolag Även uppföljning av bolagens ekonomi sker varje tertial från kommunstyrelsens sida. Bolagen upprättar förutom årsredovisning delårsbokslut per 30 april och 31 augusti, med undantag för Ålem Energi AB som enbart rapporterar ett delårsbokslut per 31 augusti. På bolagsnivå sker månatliga uppföljningar av ekonomin. Bolagen omfattas av samma resonemang som nämnderna att kommunen inte kräver tätare uppföljningar så länge ekonomin är stabil utan större avvikelser. Ekonomiavdelningen skickar ut instruktioner till nämnder och bolag inför upprättande av årsbokslut och delårsbokslut per 31/8. Instruktionerna innefattar en mall för vilken text som ska produceras till bokslutet. 3.1.4 Mötesplatser Nämnder Förvaltningschefer och övriga representanter från förvaltningarna kommer till kommunstyrelsens arbetsutskott och redogör för hur verksamheten fortlöper. Kommunstyrelsens ordförande kallar till informella ordförandeträffar och/eller presidieträffar om det finns något aktuellt ämne eller ärende att ta upp för diskussion. Detta omfattar även bolagen. Kommunchefen, ekonomichefen och förvaltningschefer har chefsträffar en gång varje månad. Agendan på dessa möten innehåller punkterna ekonomi och personal Mönsterås kommun 5 av 9
samt möjlighet för deltagarna att lyfta aktuella frågor. Sammankallande är för dessa träffar är kommunchefen. Eftersom kommunen är relativt liten och alla känner varandra tas även flera kontakter löpande och informellt. Kommunchefen och ekonomichefen deltar regelbundet vid kommunstyrelsens sammanträden samt på arbetsutskottets möten. Bolag Kommunens ekonomichef är ansvarig tjänsteman för den löpande kontakten med bolagen. Bolagen är alltid inbjudna till chefsträffarna. Två av träffarna har dessutom bolagsfokus. Bolagen kallas till kommunstyrelsens sammanträde minst en gång på våren och en gång på hösten. Denna kontakt blir tätare vid exempelvis större investeringar. Delårsboksluten föredras på kommunstyrelsens arbetsutskotts sammanträde av bolagets verkställande direktör. Årsredovisningen föredras av respektive bolags VD och styrelseordförande på kommunfullmäktiges sammanträde. 3.2 Redovisning av intervjuer Den ekonomiska styrningen i kommunen utgår från prioriteringen att ekonomin är överordnad verksamheten. Ekonomin måste vara i balans för att kommunen ska kunna bedriva verksamhet. Vid intervjuerna framhålls att uppsiktsplikten till största delen utövas av kommunstyrelsens arbetsutskott. Ärenden tas upp i kommunstyrelsen om det bedöms vara nödvändigt. Granskningen av sammanträdesprotokollen för år 2011 och år 2012 stöder den beskrivna hanteringen. Det finns rutiner för hur uppföljning av nämndernas verksamhet och ekonomi ska ske, men dessa rutiner är inte formaliserade. Kommunstyrelsens arbetsutskott kallar representanter från förvaltningarna löpande för att följa arbetet i verksamheterna. Det hålls även träffar årsvis där representanter från nämnderna och förvaltningarna deltar. Den gemensamma ekonomidagen ses som viktig för att förtroendevalda i nämnderna och tjänstemännen ska få en helhetsbild av kommunens verksamhet och ekonomi. Dialogen med de kommunala bolagen upplevs fungera bra. Detta bekräftas av både representanter för kommunen samt av bolagens verkställande direktörer. Det finns rutiner för vilken uppföljning kommunstyrelsen/kommunstyrelsens arbetsutskott efterfrågar av bolagen, men dessa rutiner är inte formaliserade. Vid intervjuer framhålls att eftersom kommunen är liten tas många kontakter informellt både när det gäller bolagen och nämnderna. Mönsterås kommun 6 av 9
4 Revisionell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsens utövande av sin uppsiktsplikt är ändamålsenlig, men att den behöver systematiseras och dokumenteras. Trots att uppsiktsplikten inte formaliserats fullt ut utövar kommunstyrelsen sin uppsiktsplikt, men det sker utifrån behov istället för systematiskt. Kommunstyrelsen bör utveckla och förtydliga vad uppsiktsplikten ska inriktas mot, hur den ska genomföras och återrapporteras till kommunfullmäktige. Vi bedömer att bolagsordningar och ägardirektiv bör ses över med anledning av ändringarna i kommunallagen som träder i kraft 1 januari 2013. Vi rekommenderar att det även sker en översyn av kommunstyrelsens reglemente. Vi bedömer att bolagsordningar och ägardirektiv behöver förtydligas till exempel när det gäller vilka ärenden som anses vara av principiell betydelse eller av större vikt och där kommunfullmäktige ska beredas möjlighet att yttra sig innan beslut. Överväg även om vissa frågor regelmässigt bör fattas av bolagsstämman. Vi rekommenderar att uppsiktsplikten i större utsträckning utövas av kommunstyrelsen i stället för av kommunstyrelsens arbetsutskott. Om kommunstyrelsen önskar delegera utövandet av uppsiktsplikten bör det framgå delegationsordningen. 4.1 Kontrollmål Hur har kommunstyrelsen formaliserat sin uppsiktsplikt? Vi bedömer att kommunstyrelsen inte formaliserat sin uppsiktsplikt. När det gäller nämnderna baserar vi det på att det saknas en dokumenterad beskrivning av hur uppsiktsplikten ska utövas. När det gäller bolagen beskrivs i ägardirektiv att bolagen ska utöver årsredovisningen lämna ekonomisk rapport till ägaren två gånger årligen. Vi bedömer att det inte på tydligt sätt framgår av ägardirektivet hur kommunstyrelsen ska utöva sin uppsiktsplikt över bolagen. Vilka styrdokument finns för att styra den kommunala verksamheten? Vi bedömer att de mest centrala styrdokumenten som finns är nämndernas reglementen samt ägardirektiv och bolagsordningar för bolagen. Vi bedömer att bolagsordningar och ägardirektiv bör uppdateras med anledning av ändringarna i kommunallagen som träder i kraft 1 januari 2013. I bolagsordningar och ägardirektiv anges att kommunfullmäktige ska beredas möjlighet att yttra sig innan beslut, som är av principiell betydelse eller av större vikt, fattas i verksamheten. Vi anser att ett förtydligande bör ske genom att exempel ges på vilka frågor som anses vara av principiell betydelse. Det kan till exempel gälla förändrad bolagsstruktur, förändringar av strategiska aktieinnehav, start eller avveckling av rörelsegrenar, investeringar (beloppsgräns kan anges) och samord- Mönsterås kommun 7 av 9
ningsfrågor. Samordning kan gälla finansiering, administrativa system samt personal- och lönepolitik. Vi anser att kommunen i sin ägarroll bör överväga om vissa frågor regelmässigt bör fattas av bolagsstämman eftersom bolagen juridiskt sett inte är bundna av beslut i kommunfullmäktige. Det kan till exempel gälla strategiska mål, årlig budget, ram för extern finansiering med mera. Ägardirektiven bör även innehålla vilken informationsskyldighet som bolagen har mot Mönsterås Holding AB och mot kommunen till exempel vad gäller styrelseprotokoll. Vilka mötesplatser finns för kommunstyrelsen, nämnderna och bolagens ledning? Mötesplatser finns i form av en gemensam ekonomidag där nämndernas presidier, förvaltningschefer och ekonomer deltar. Vid dessa tillfällen presenteras föregående års resultat samt en nulägesbedömning om innevarande år. Utöver den gemensamma dagen kallar kommunstyrelsens arbetsutskott representanter från nämnderna och förvaltningarna som får redogör för hur verksamheten fortlöper. Ansvarig tjänsteman för kontakt med bolagen är kommunens ekonomichef. Kommunstyrelsen kallar bolagen minst två gånger per år för att redogöra för verksamheten och ekonomin. Kontakten blir tätare om bolagen exempelvis står inför större investeringar. Kommunstyrelsens ordförande kallar även till informella ordförandeträffar och/eller presidieträffar när det finns något aktuellt att ta upp för diskussion. Detta omfattar även bolagen. Har kommunstyrelsen tillräcklig uppsikt över den verksamhet som bedrivs av nämnderna och de kommunala företagen? Vi bedömer att kommunstyrelsens styrning och uppföljning av nämndernas ekonomi och verksamhet är tillfredsställande. Vi bedömer även att uppsikten över de kommunala företagen är tillfredsställande. Uppsiktsplikten utövas både på ett informellt och på ett formellt sätt. Vilken rapportering sker till kommunstyrelsen avseende ekonomi och verksamhet? Med vilken frekvens? Rapportering av verksamhet och ekonomi sker varje tertial för både nämnder och bolag. Denna uppföljning blir tätare om större avvikelser identifieras hos nämnderna eller bolagen. Uppföljningarna består utöver årsredovisningen av delårsbokslut per 30/4 respektive 31/8. Fungerar uppföljning och rapportering på avsett sätt? Vi bedömer att uppföljning och rapportering fungerar på avsett sätt. Den uppföljningsstruktur som finns med delårsrapporter och årsredovisning bedömer vi vara tillräcklig. Det finns instruktioner för vad som ska redovisas i textform vid boksluten samt vilka frågor som ska belysas vid den gemensamma ekonomidagen. Mönsterås kommun 8 av 9
Vi bedömer att bolagens uppföljning av kommunens övergripande verksamhetsmål i årsredovisning och delårsrapport bör förtydligas. Uppföljning av verksamhetsmålen kan med fördel även ske vid träffar med nämndernas presidier och bolagens ledning. 2012-11-08 Caroline Liljebjörn Projektledare Åsa Bejvall Uppdragsledare Mönsterås kommun 9 av 9