Revisionsrapport Genomförd på uppdrag av revisorerna 2012 Vetlanda kommun Kommunstyrelsens uppsiktsplikt
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Bakgrund... 3 2.2. Uppdrag och syfte... 3 2.3. Revisionsfrågor... 3 2.4. Avgränsning... 4 2.5. Revisionskriterier... 4 2.6. Metod... 4 3. Uppsikt... 5 3.1. Uppsikt enligt KL (KL)... 5 3.2. Uppsikt, insyn och återrapportering enligt kommunfullmäktiges beslut... 5 4. Kommunstyrelsens uppsikt... 10 4.1. Strategier och arbetsformer... 10 4.2. Nämnder... 10 4.3. Kommunala bolag... 12 4.4. Höglandets räddningstjänstförbund... 12 4.5. Återrapportering till kommunfullmäktige... 13 5. Analys... 14 6. Slutsatser och rekommendationer... 16 7. Källförteckning... 19 1
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Vetlanda kommun granskat kommunstyrelsens uppsikt över nämnder, bolag och kommunalförbund samt hur uppsikten utövas. Granskningen har även omfattat kommunstyrelsens rutiner för säkerställande att fullmäktiges beslut följs och blir verkställda. Genom olika styrdokument som reglemente och ägardirektiv, systematiserade uppföljningar och en löpande dialog har kommunstyrelsen en struktur för att kunna utöva sin uppsikt. Vår bedömning är att det finns en fungerande uppsikt. Den kan dock bli kraftfullare och tydligare om den formaliseras. Kommunallagen och dess förarbeten ger inga tydliga anvisningar om uppsiktens innehåll, utformning och genomförande. Det är väsentligt att skapa en förståelse för begreppet och att uppsikten genomförs på ett medvetet, förebyggande och kontinuerligt sätt. Vi bedömer att det finns tillfredsställande rutiner för att fånga upp ej behandlade motioner. Vår bedömning är att det finns vissa utvecklingsmöjligheter när det gäller att säkerställa kommunstyrelsens uppsikt. Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är följande: Kommunstyrelsen kan förtydliga och förstärka sitt uppsiktsansvar genom att fastställa innebörden av uppsiktsplikten samt hur styrelsen avser att arbeta med detta på ett sammanhållet sätt. Genom att dokumentera och fastställa kommunens strategi för uppsiktsansvaret i exempelvis en årsplan blir det tydligt att kommunen arbetar på ett systematiskt och medvetet sätt. På detta sätt kan det även säkerställas att det utövas uppsikt på ett likformigt sätt för nämnder, bolag och kommunalförbund. För att uppfylla kraven i reglementet för intern kontroll bör kommunstyrelsen på ett tydligare sätt utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och det bör även införas former för att samla in information hur intern kontroll fungerar i de kommunala bolagen och kommunalförbunden. Det bör tydliggöras hur den interna kontrollen ska följas upp i de kommunala bolagen och kommunalförbunden. De övergripande effektmålen uttrycker de politiska prioriteringarna för innevarande mandatperiod. För att kommunstyrelsen inom ramen för sitt uppsiktsansvar ska kunna bedöma om nämnder och bolag arbetar i linje med fastställda mål, visioner och kärnvärden är det väsentligt att det säkerställs och följs upp att de mål som fastställs på nämnds- och bolagsnivå har koppling till fullmäktigemålen. Utöver detta fastställs även nämnds- och bolagsspecifika mål. En tydligare redovisning av åtgärdsförslag kan ske vid avvikelser eller bedömning att måluppfyllelse inte kommer att nås. Samtliga protokoll från styrelsemöten i de kommunala bolagen bör skickas till kommunstyrelsen för att samtliga ledamöter ska ha möjlighet att utöva sin uppsiktsplikt. För att leva upp till antagen företagspolicy ska styrelsen fatta beslut om hur uppsikten ska fullgöras gentemot de kommunala bolagen och det ska även dokumenteras i protokoll. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunalagen (KL) anger att kommunstyrelsen (KS) har skyldighet att bedriva uppsikt över den kommunala verksamheten i vid mening. Vad som kännetecknar god eller tillfredsställande uppsikt är inte tydliggjort i nuvarande kommunallags förarbeten eller i kommentarer till lagen. För att möjliggöra effektiv ledning och samordning måste styrelsen skaffa sig överblick över den samlade kommunala verksamheten samt ett klargörande av vad uppsikten ska inriktas mot och hur den fortlöpande ska genomföras. Bland nämnderna innehar KS alltid en särställning i den kommunala organisationen då styrelsen skall ha en ledande och samordnande roll. KS har det yttersta ansvaret för verkställigheten av kommunfullmäktiges (KF) beslut. Genomförandet och verkställandet av de folkvaldas beslut är en av de viktigaste uppgifterna för styrelsen/nämnderna och den kommunala förvaltningen. Brister i följsamheten och verkställandet innebär ett hot mot de demokratiska principerna. 2.2. Uppdrag och syfte Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Vetlanda kommun granskat hur KS bedriver uppsikt över nämnder, bolag och kommunalförbund. Syftet är att bedöma hur KS har tolkat sitt uppdrag att utöva uppsikt samt hur uppsikten utövas. Ett annat syfte är att granska KS rutiner för säkerställande att fullmäktiges beslut följs och blir verkställda. 2.3. Revisionsfrågor Utifrån syftet med granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Vilken strategi har KS för sin uppsikt? Hur övervakar KS att nämnderna följer fullmäktiges mål och direktiv samt verkställer de beslut som fullmäktige har tagit? Vilken uppsikt har KS att bolagen och kommunalförbunden arbetar i enlighet med förbundsordningar och andra direktiv? Hur utövar KS sin fortlöpande uppsikt? Vilken dialog finns mellan KS och nämnd, bolag och förbund? Vilken återrapportering sker till fullmäktige? Är KS uppsikt ändamålsenlig och tillräcklig? Vilka utvecklingsbehov föreligger? 3
2.4. Avgränsning Granskningen avgränsas till KS uppsikt över tekniska nämnden, vård- och omsorgsnämnden, Witalabostäder AB, AB Vetlanda Industrilokaler samt Höglandets räddningstjänstförbund. 2.5. Revisionskriterier Revisionskriterier avser de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. I denna granskning finns bl.a. följande revisionskriterier: KL Reglemente för KS Fullmäktiges mål och direktiv till nämnderna Ägardirektiv och bolagsordningar Förbundsordningar och andra direktiv till kommunalförbunden 2.6. Metod Granskningen grundas på intervjuer och för granskningen relevant dokumentation. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten. 4
3. Uppsikt 3.1. Uppsikt enligt KL (KL) Enligt KL 1 ska styrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Styrelsen ska även ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap 17 och 18 KL (hel- och delägda kommunala bolag) och sådana kommunalförbund som kommunen är medlem i. KL och dess förarbeten ger inga tydliga anvisningar om uppsiktens innehåll, utformning och genomförande. Det framgår av kommentar till lagtexten 2 att styrelsen har en särställning bland nämnderna eftersom att den har en ledande och samordnande roll. Med den ledande ställningen följer uppgiften att ha uppsikt över övriga nämnders verksamheter, dock ger KL inte styrelsen några extrema maktmedel. Uppsikten måste i princip anses vara avgränsad till en rätt att göra påpekanden, lämna råd och anvisningar samt, om det är nödvändigt, se till att fullmäktige i sin egenskap av högsta beslutande organ ingriper. KS har även uppsikt över kommunal verksamhet som drivs av kommunala företag. För att KS ska kunna fullgöra sina uppsiktsplikt bör företagen genom ägardirektiv åläggas att lämna styrelsen de uppgifter den anser sig behöva. Uppsiktsplikten gäller även delägda företag. Det är inget hinder att ledamöter i KS också är ledamöter i styrelsen för ett kommunalt bolag eller ledamöter i en annan nämnd. Det betyder att sådana ledamöter i praktiken deltar i en kontroll av sin egen funktion i bolaget eller nämnden. Personunioner fritar inte KS från skyldigheten att utöva uppsikt över bolaget eller nämnden. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunalförbund som kommunen är medlem i. KS har alltså en skyldighet att utöva löpande tillsyn, och styrelsen måste utöva sin kontrollfunktion i någon omfattning även om det inte finns någon konkret anledning till granskning. Det är styrelsen som bestämmer formerna för hur tillsynen ska gå till. 3.2. Uppsikt, insyn och återrapportering enligt kommunfullmäktiges beslut 3.2.1. Reglemente för KS Kommunfullmäktige har antagit ett reglemente för KS. Reglementet anger styrelsens uppgifter utöver vad som föreskrivs i KL. I reglementet anges att KS är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan och den har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. KS ska leda och samordna planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamheter. Det preciseras även vad som ingår i KS ledningsfunktion, vilket är följande: 1 KL 6 kap, 1 2 KL med kommentarer och praxis, femte upplagan 2011, Sveriges Kommuner och Landsting 5
o Med uppmärksamhet följa nämndernas verksamhet o Leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten, göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd o Övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt o Tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret o Ansvara för samordningsträffar med nämndpresidierna o Ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i företag, som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden av betydelse för kommunen. KS ska i syfte att nedbringa kostnaderna i den totala kommunala organisationen samordna verksamheterna i de angivna företagen i den mån kommunens inflytande möjliggör detta och under samma förutsättning samordna företagens verksamhet med kommunens o Tillvarata kommunens intressen vid bolags- och föreningsstämmor och andra liknande sammanträden i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i Gällande ansvar och rapporteringsskyldighet ska KS se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, de föreskrifter som kan finnas i lag eller förordning samt bestämmelser i detta reglemente. KS ska regelmässigt till fullmäktige rapportera hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. 3.2.2. Reglementen för granskade nämnder Vård- och omsorgsnämnden I reglementet anges att nämndens uppdrag är att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänstlagen i frågor som rör äldre- och handikappomsorgen. Nämnden utövar också ledningen av den kommunala hälso- och sjukvården och psykiatrin. Nämnden ansvarar vidare för de uppgifter som åligger kommunen enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Vidare ska nämnden bl.a. planera, utveckla, samordna och följa upp verksamheterna inom nämndens ansvarsområde. Vård- och omsorgsnämnden skall inom sitt område se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter i lag eller förordning som gäller för verksamheten. Nämnden skall regelmässigt till kommunfullmäktige rapportera hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. Tekniska nämnden Nämndens verksamhetsområde omfattar bl.a. följande: o Förvalta kommunens mark och byggnader samt inhyrningen av lägenheter och lokaler om det inte är någon annans ansvar o Handlägga frågor som har samband med kommunens fastighetspolitik o Upphandla bygg- och anläggningsentreprenader o Vara kommunens samordnare och verkställande organ i frågor som gäller ny-, tilloch ombyggnad av kommunala byggnader, gator, vägar och parker etc. o Vara kommunal väghållningsmyndighet o Besluta i de ärenden där kommunen är beslutsmyndighet enligt trafikförordningen 1998:1276 6
o Förvalta kommunens gator, vägar, torg, parker, odlingslotter, lekplatser och övriga allmänna platser samt parkeringsplatser om det inte är någon annans ansvar o Bevaka och följa utvecklingen inom trafik- och kommunikationsområdet för att därmed främja trafiksäkerheten inom kommunen Det fastställs att Tekniska nämnden ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, de föreskrifter som kan finnas enligt lag och de bestämmelser som finns i reglementet. Nämnden ska regelbundet rapportera till kommunfullmäktige hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. 3.2.3. Företagspolicy, ägardirektiv och bolagsordningar Företagspolicy Kommunfullmäktige beslutade om nuvarande företagspolicy i april 2007 och syftet med denna policy är att redovisa hur frågor rörande de kommunala bolagen skall hanteras internt inom kommunen, samt hur relationerna mellan kommunen och dess bolag skall vara utformade. I policyn framgår att om inte fullmäktige fattar beslut om hur uppsikten skall fullgöras ankommer det på styrelsen att själv fatta beslut om detta. Hur uppsikten utövas skall dokumenteras i protokoll. Vetlanda kommun strävar efter att uppnå affärsmässig samhällsnytta genom ägande av kommunala bolag. I företagspolicyn poängteras att en löpande dialog med bolagens ledning krävs för att skapa ett klimat av uppföljningstänkande och att verksamheterna utvecklas i önskad riktning. Företagspolicyn redogör på ett tydligt sätt vad som gäller mellan kommunfullmäktige och bolagen, mellan KS och bolagen samt mellan moderbolaget och dotterbolagen. Bolagen är en ekonomisk beslutsenhet för vilken fullmäktige ytterst har det ekonomiska och politiska ansvaret. Ägarstyrningen över bolagen utgår alltid från fullmäktige som ska hållas väl informerat om bolagens förhållanden och utveckling. KS har uppsikt över såväl nämnder som över hel- och delägda bolag. Denna uppsiktsplikt/ förvaltningskontroll utgör grunden för kommunens ägarstyrning och KS har rätt till den information som krävs för att kommunen skall få en tydlig bild av bolagens förhållanden. Uppsikten skall dokumenteras i protokoll. Moderbolagets styrning av dotterbolagen sker genom bl.a. ägardirektiv och affärsplaner. I företagspolicyn anges att kommunfullmäktige ska fastställa (på samma sätt som för nämnderna) mål för de helägda bolagens verksamhet. Bolagen ska sedan bryta ner dessa inriktningsmål till mätbara delmål för verksamheten samt redovisa dem till fullmäktige. Kommunens styrfunktion över bolagen skall i första hand ske genom dialog och bygga på samförstånd och acceptans. Ägardirektiv - Vetlanda Stadshus AB (moderbolag) Detta ägardirektiv beslutades av kommunfullmäktige i april 2007 och det fastställs att moderbolaget, via samordning, ska verka för att ägaren erhåller ekonomisk avkastning. Moderbolaget ansvarar för att koncernens bolag årligen (senast 1 oktober) presenterar en uppdaterad affärsplan för den närmaste treårsperioden. Affärsplanen skall sedan i november månad delges kommunfullmäktige. Affärsplanerna ska vara synkroniserade, avstämda och godkända 7
av styrelserna på såväl dotterbolags- som moderbolagsnivå och beskriva strategisk inriktning, mål och ekonomi för de närmaste tre åren. Vetlanda Stadshus AB ska som moderbolag utfärda ägardirektiv för dotterbolagen. I ägardirektivet för moderbolaget finns mål avseende avkastningskrav och soliditet som gäller för hela koncernen. Ägardirektiv - Witalabostäder AB Gällande ägardirektiv är antaget av kommunfullmäktige i april 2012. En uppdatering av ägardirektivet har gjorts utifrån den nya lagstiftningen gällande allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag som trädde ikraft 1 januari 2012. Det finns fastställda ekonomiska mål avseende avkastning och soliditet. Uppföljning av bolaget ska ske till moderbolaget genom: - en årligen uppdaterad affärsplan - fortlöpande rapport enligt gällande aktuell rapporteringsrutin - löpande styrelseprotokoll I ägardirektiven anges de fall/situationer som kräver kommunfullmäktiges godkännande. Ägardirektiv AB Vetlanda Industrilokaler I ägardirektivet som fastställdes av kommunfullmäktige i maj 2007 anges precisering av bolagets inriktning och det finns förväntningar på en genomsnittlig förräntning och soliditet sett över tiden. Även i detta ägardirektiv finns det angivet när kommunfullmäktiges godkännande ska inhämtas. Uppföljning av verksamheten ska ske genom en årligen uppdaterad affärsplan, fortlöpande underlag av prestationer och kvalitet enligt gällande rapporteringsrutin, löpande avge styrelseprotokoll och fortlöpande ge information om större aktiviteter. Bolagsordning Bolagsordningen för respektive bolag är beslutad av kommunfullmäktige. Detta är själva grunden i styrningen av bolaget och här anges bl.a. bolagets verksamhet, aktiekapital, styrelse, revisorer, ärenden på årsstämman m.m. Uppgifterna i bolagsordningen utgår från kraven i aktiebolagslagen och behandlar inte KS uppsiktsplikt av bolagen. 3.2.4. Förbundsordning m.m. för Höglandets Räddningstjänstförbund Förbundsordningen är fastställd av kommunfullmäktige i medlemskommunerna Vetlanda och Nässjö. I denna förbundsordning fastställs bl.a. ändamål, organisation, förbundsdirektionen, andel i tillgångar och skulder, budget och ekonomisk styrning, likvidation, upplösning m.m. Vid granskningen av årsbokslutet 2011 konstaterades att befintlig förbundsordning fortlöpande borde ses över av medlemmarna för att säkerställa att förbundet utför de uppgifter som resp. fullmäktige förväntar sig. Befintlig förbundsordning kan stärkas och utvecklas beträffande ändamålet med Höglandets räddningstjänstförbund. Det skulle skapa en tydlighet kring förbundets uppdrag och ansvarsområde. Det anges att direktionen normalt skall avlämna kvartalsrapporter över verksamheten till förbundsmedlemmarna. Förbundet upprättar ett handlingsprogram som antas av fullmäktige i resp. medlemskommun. Detta handlingsprogram tas fram utifrån Lag om skydd mot olyckor (2003:778) och omfattar fyra år. Vid utgången av varje fyraårsperiod görs en utvärdering av handlingsprogrammet i trygghetsbokslutet. 8
3.2.5. Intern kontroll Vetlanda kommun har ett reglemente för intern kontroll. I detta anges att det är styrelsen som har det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll. Nämnderna har det yttersta ansvaret för den interna kontrollen inom respektive ansvarsområde. Förvaltningschefen ansvarar för att utforma konkreta regler och anvisningar som upprätthåller en god intern kontroll. Nämnden ska varje år anta en intern kontrollplan för sitt ansvarsområde och de är även skyldiga att årligen följa upp den interna kontrollen. Nämndernas internkontrollplaner samt redovisning av uppföljning föredras även för KS. 9
4. Kommunstyrelsens uppsikt 4.1. Strategier och arbetsformer Vetlanda kommun saknar en dokumenterad och uttalad strategi för hur uppsikten ska utövas i nämnder, bolag och kommunalförbund. Genom olika styrdokument som reglemente och ägardirektiv, systematiserade uppföljningar och en löpande dialog har KS skapat en struktur för att kunna utöva sin uppsikt. Styrdokumentens innehåll presenterades i avsnitt 3 och i detta avsnitt redovisas hur rutinerna för uppföljning ser ut för nämnder, bolag och förbund. 4.2. Nämnder Uppsikt - Ekonomi Enligt gällande rutiner så redovisar nämnderna en ekonomisk prognos åtta gånger per år. Denna uppföljning är en avvikelserapportering och ska innehålla åtgärder då avvikelser uppstått/förväntas. Uppföljningen avser de ekonomiska delarna och går till KS och KS arbetsutskott. Nämndernas redovisar utfall avseende driftredovisning och investeringsredovisning. Prognoserna ska enligt uppgift göras i kommunens beslutsstödssystem Hypergene. Kommentarer och åtgärder görs dock ännu manuellt då beslutsstödssystemet implementerats under året. En mer utförlig redovisning sker vid halvårsbokslut och årsbokslut då nämnderna redovisar driftredovisning, investeringsredovisning och en helårsprognos samt ger kommentarer till redovisat utfall enligt en fastställd mall. Vård- och omsorgsnämndens månadsprognos innehåller uppgift om en förväntad prognos per helår. Prognosen gällande driftbudgeten är nedbruten på olika funktioner och det ges kommentarer/förklaringar till överskott/underskott. Det ges även en prognos gällande investeringsbudgeten. Nämnden redovisar även mer allmänna åtgärdsförslag med anledning av avvikelserna i prognosen. Tekniska nämndens månadsprognos är också uppdelad utifrån drift och investering. Gällande driftbudgeten så ges en prognos per helår och det ges kommentarer kring större förändringar i förhållande till budget. Avseende investeringar så redovisas ekonomiska effekter utifrån senareläggning alt. tidigareläggning av projekt. Redovisning sker även av projekt som förväntas bli dyrare och projekt som kräver särskilt beslut. I de månadsprognoser vi granskat redovisas inga åtgärdsförslag kopplade till avvikelserna. Det finns ingen fastställd mall för nämndernas månadsprognoser men granskningen visar att innehållet i stort sett är detsamma, dock varierar detaljnivån något. Uppsikt - Mål Gällande uppföljning av målen så sker formaliserad redovisning vid halvårsbokslut och vid årsbokslut. Redovisning av halvårsbokslutet sker till KS och KF i september och redovisning av årsbokslutet görs till KS och KF i april månad. I halvårsbokslutet per 2012-06-30 redovisar varje nämnd måluppfyllelse i en tabellform som utgår från de fyra perspektiven i balanserad styrning. I tabellen ska Kf:s övergripande mål, nämndens mål, resultatmål/mätetal, utfall och måluppfyllelse anges. I Tekniska nämndens redovisning saknas Kf:s övergripande mål samt kommentarer till utfall. Gällande måluppfyllelsen är det flera mål där det anges att uppgift saknas alternativt anges målen vara delvis uppfyllda. Utöver denna redovisning ges kommentarer för varje nämndspecifikt mål. I kom- 10
mentarerna ges information om bl.a. genomförda och pågående aktiviteter. I något fall anges vad som krävs för att godkänt resultat ska uppnås och i något fall ges även en bedömning av om målet bedöms kunna uppfyllas vid årsskiftet. Vård- och omsorgsnämndens redovisning saknar också Kf:s övergripande mål i sin redovisning. Nämnden redovisar utfallet, men dock anges i många fall att redovisning sker i årsbokslutet. Det ges utförliga kommentarer till nämndens genomförda och pågående aktiviteter utifrån de fyra perspektiven som förklarar utfall eller förväntat utfall. Förutom uppföljning vid halvårs- och årsbokslut rapporterar vård- och omsorgsförvaltningen till sin nämnd varje kvartal de aktiviteter som genomförs för att följa upp målen i styrkortet. Redovisning av måluppfyllelse sker enligt samma rutiner i årsbokslutet. Många mål mäts en gång per år vilket gör att redovisningen vid årsskiftet ger en bättre och mer samlad bild av måluppfyllelsen. Årsbokslutets samtliga delar redovisas för både KS och KF i april månad. Utöver detta sker en löpande måluppföljning i KF där både nämnder och bolag redovisar hur målarbetet fortskrider. En nämnd eller ett bolag deltar på fullmäktiges möte varje månad. I samband med kommunfullmäktiges mål- och budgetbeslut i juni 2012 togs beslut om att tillämpa en modell med 6 målsektorer. Detta innebär att man överger den tidigare styrkortsmodellen. För att kommunen ska kunna fullfölja sitt uppdrag och leva upp till uttalad vision så har det fastställts 13 effektmål uppdelade i 6 sektorer. Dessa sektorer är: - Kultur och fritid - Samhällsbyggnad och näringsliv - Miljö och hälsa - Utbildning - Individ och omsorg - Organisation, personal och ekonomi Det finns även tre kärnvärden som ska prägla kommunens styrning; Tillväxt, Resultat och Engagemang. Intern kontroll Nämnderna fattar beslut om internkontrollplanen som gäller under innevarande år. Redovisning av utförda kontrollmoment sker dels till nämnden och dels till KS. Löpande dialog Förvaltningschefer och andra medarbetare inom förvaltningarna blir kallade till KS för att informera om arbetet inom respektive nämnds ansvarsområde. Detta är ett sätt för KS att samla information om pågående arbete och tillse att de är i linje med beslutade mål, visioner, reglementen m.m. De tre kommunalråden har olika ansvarsområden och det förekommer att de deltar på berörda nämndssammanträden för att inhämta information. KS tar under året initiativ till presidieöverläggningar med de olika nämndspresidierna för att diskutera ex. budget och andra aktuella frågor. Rapportering av ej behandlade motioner görs till fullmäktige två gånger per år, i mars och oktober. Kommunledningsgruppen som består av kommunchef, förvaltningschefer, HR-chef och ekonomichef träffas en gång per månad. Agendan för dessa möten är gemensamma frågeställningar som exempelvis ekonomi, personal, kvalitet, arbetsmiljöfrågor m.m. Det är väsentligt att säkerställa att det finns ett gemensamt arbetssätt som överensstämmer med fullmäktiges övergripande mål och visioner. 11
Sedan ett halvår tillbaka finns det även en informell grupp som består av de tre kommunalråden, kommunchefen och förvaltningscheferna. Dessa möten genomförs utan fastställd agenda och det förs inga protokoll över vad som diskuterats. Detta upplevs främja en öppen och nära dialog. 4.3. Kommunala bolag Bolagens uppföljning sker varje kvartal (mars, juni, september och december). Kvartalsrapporteringen följer en viss mall och innehåller följande: - Allmänna omvärldsförutsättningar - VD:s kommentarer - Resultaträkning, resultatenheter - Balansräkning, kassaflödesanalys - Nyckeltal Innehållet i dessa kvartalsrapporter ger svar på de krav som ställs i ägardirektiv och affärsplaner. Kvartalsrapporterna godkänns först av respektive bolagsstyrelse och lämnas därefter till moderbolaget. Resp. VD i de kommunala bolagen deltar på moderbolagets styrelsemöten. I moderbolagets styrelse sitter de tre kommunalråden och på det sättet har KS möjlighet att utöva uppsikt över bolagen och följa upp att verksamheten bedrivs i enlighet med företagspolicy, ägardirektiv m.m. Bolagens affärsplaner omfattar tre år men revideras årligen. Tidigare har det inte funnits någon tydlig koppling till kommunens vision, mål och kärnvärden. Från och med 2013 har bolagen fått i uppdrag att i tillämpliga delar koppla kommunens övergripande målsättningar till sina affärsplaner. På moderbolagets styrelsemöte i november föredrar varje VD sina affärsplaner. Efter godkännande från moderbolaget delges kommunfullmäktige affärsplanerna vid sitt novembermöte. Samtliga styrelseprotokoll från resp. bolag går vidare till moderbolaget. Inför styrelsemötena i moderbolaget träffas VD-gruppen, som består av resp. VD i de kommunala bolagen. Ibland är även kommunens ekonomichef med på dessa möten. De träffas 4-5 ggr/år och vid dessa träffar hanteras övergripande frågeställningar, kvartalsrapporter, olika verksamhetsfrågor m.m. Dialogen med moderbolaget och rutinerna för uppföljning upplevs ha utvecklats i positiv riktning under de senaste tre-fyra åren. 4.4. Höglandets räddningstjänstförbund Höglandets räddningstjänstförbund består av två medlemmar, Vetlanda och Nässjö kommun. Medlemskommunernas respektive kommunfullmäktigesamlingar utser tre ordinarie ledamöter och tre ersättare till en direktion. Vice ordförande i direktionen är även ledamot i KS i Vetlanda. På detta sätt har KS möjlighet att utöva uppsikt i räddningstjänstförbundet. Det sker en dialog mellan förbundet och KS vid ett antal tillfällen under verksamhetsåret och det framgår tydligt i den årskalender som tas fram årligen av förbundet. I följande dialogtillfällen finns KS från Vetlanda kommun representerat: - Direktionen träffas 4 ggr/år - Beredningen (där ingår bl.a. ordf. och vice ordf. i direktionen) träffas 4 ggr/år - Presidieöverläggningar (där ingår bl.a. vice ordf. i direktionen och KS-presidium från medlemskommunerna) träffas 2 ggr/år 12
- Budget- och bokslutsöverläggningar med resp. medlem genomförs 2 ggr/år - Redovisning av bokslut och verksamhets/trygghetsbokslut för KF görs 1 gång/år - Medlemsdialog med KS-församlingarna sker 1 gång/år. Denna dialog omfattar utbildning/diskussion med direktionen och KS-församlingarna i resp. kommun om övergripande och framtida verksamhetsfrågor för räddningstjänsten. Förbundet tar årligen fram en aktivitetsplan som innehåller ca 40 aktiviteter som ska genomföras för att uppfylla målen i förbundsordning m.m. Denna aktivitetsplan följs årligen upp i årsredovisningen. Förbundet tar även varje år fram ett trygghetsbokslut utifrån gällande handlingsprogram. KS och KS arbetsutskott har kallat förbundsdirektören ett flertal gånger för att informera sig om verksamheten och dess utveckling. 4.5. Återrapportering till kommunfullmäktige I granskningen har vi gått igenom Kommunfullmäktiges protokoll för perioden januari 2011 till oktober 2012. I protokollen finns följande ärenden som visar att KF löpande blir informerade om kommunens olika verksamheter. - Samtliga nämnder inkl. KS rapporterar om sitt målarbete och sin verksamhet. - Styrelseordförande i AB Vetlanda Industrilokaler informerar om bolagets verksamhet. - Årsredovisning och halvårsbokslut beslutas av KF. - Redovisning av ej behandlade motioner görs i mars och oktober varje år. - Beslut om ägardirektiv, bolagsordning och handlingsplan för Witalabostäder AB. - Verksamhetsredovisning och trygghetsbokslut för Höglandets Räddningstjänstförbund. 13
5. Analys I reglementet framgår att KS har ansvar för uppsikten, i den mening att KS ska följa nämndernas verksamhet, leda och samordna utformningen av de mål och visioner som ska styra hela den kommunala verksamheten, övervaka och följa upp att kommunfullmäktiges mål och planer efterlevs, ha fortlöpande uppsikt över bolagen, tillse att uppföljning sker till fullmäktige m.m. I respektive nämnds reglemente finns det angivet att nämnden ska rapportera till kommunfullmäktige gällande utveckling av verksamhet och ekonomi. I reglementet för intern kontroll anges att det är KS som har det övergripande ansvaret för att tillse att det finns en god intern kontroll. Nämndernas internkontrollplaner samt redovisning och uppföljning föredras varje år för KS. I kommunens företagspolicy och ägardirektiv tydliggörs att kommunen har ett politiskt och ekonomiskt ansvar även för den verksamhet som bedrivs i bolagsform. Det framgår att KS har uppsikt över hel- och delägda bolag och ska genom löpande dialog kunna följa upp bolagen. Hur uppsikten ska utövas ska dokumenteras i protokoll. Granskningen visar att denna del inte är protokollförd. Moderbolagets styrning ska ske genom bl.a. ägardirektiv och affärsplaner. Gällande Höglandets räddningstjänstförbund anges att direktionen skall avlämna kvartalsrapporter över verksamheten till förbundsmedlemmarna. KS har inte fastlagt någon samlad syn på hur uppsiktsplikten ska definieras och vad den ska inriktas på. Det är viktigt att KS har en tydlig uppfattning om vilket syfte uppsikten har, vad den ska inriktas på och hur den ska genomföras. KS kan utveckla sitt arbete genom att klargöra vad som ligger i ansvaret kring uppsiktsplikten, vad den ska omfatta och även hur KS ska arbeta med frågan på ett sammanhållet sätt. Även om KS inte har en sammanställd definition av uppsiktsplikten görs bedömningen att uppsikten utövas på ett tillfredsställande sätt. I granskningen framgår det att KS utövar uppsikt genom en rad styr- och uppföljningsprocesser, både formella och informella. Uppföljning av ekonomi och måluppfyllelse sker för både nämnder, bolag och räddningstjänstförbund löpande och på ett formaliserat sätt, dvs. uppföljningarna följer en viss struktur och innehåll. Gällande uppföljningen av måluppfyllelsen kan den utvecklas genom en tydligare koppling till kommunfullmäktiges mål och genom att tydligare redovisa åtgärdsförslag vid ev. avvikelser/ej uppnådda mål. Inför 2013 har kommunen beslutat att frångå kopplingen till balanserat styrkort och nu ska koppling ske till kommunens vision, kärnvärden och mål för 2011-2014. I detta dokument fastslås 13 effektmål som är indelade i 6 sektorer. Kärnvärdena som utgör kommunens ledstjärnor är Tillväxt, Resultat och Engagemang (T-R-E). Inom varje målsektor finns en ansvarig nämnd angiven. I kommunens anvisningar för detaljbudgetarbetet 2013 är det tydligt att målkoppling ska göras direkt till fullmäktiges mål. Det ska finnas en koppling mellan nämndspecifika mål och fullmäktiges mål i samtliga fall. De åtgärder som man planerar att genomföra för att nå målen ska anges och lämpliga nyckeltal som speglar verksamhetens prestationer och resultat utifrån en helhetssyn ska tas fram. I granskningen har det framkommit att även de kommunala bolagen har fått i uppdrag att ta hänsyn till kommunens övergripande vision, mål och kärnvärden vid utformning av sina affärsplaner inför 2013. 14
Löpande dialog mellan KS, nämnder och bolag sker på ett formellt sätt genom bl.a. kommunledningsgruppen, presidieöverläggningar mellan KS och nämnder, rapportering av ej behandlade motioner, VD-gruppen, styrelseprotokoll och informationsärenden på KS:s möten. Den informella styrningen via dialoger är en viktig del i uppsikten av nämnder, bolag och kommunalförbund. Både förvaltningschefer, VD och förbundsdirektör som vi träffat under granskningen uppger att det är lätt att ta informella kontakter med bl.a. kommunalråd, VD och styrelse i moderbolaget, förbundsdirektionen m.m. Det finns idag även en informell grupp bestående av kommunalråd, kommunchef och förvaltningschefer. På dessa möten finns ingen agenda och det skrivs inget protokoll vilket främjar en öppen och nära dialog. En väl fungerande intern kontroll är ett stöd och ett hjälpmedel för nämnderna att erhålla en ändamålsenlig och effektiv verksamhet. Att följa detta arbete genom att ta del av nämndernas internkontrollplaner och redovisning av utfört arbete är också en del i KS uppsikt av verksamheten. Reglementet för intern kontroll anger KS, nämndernas och förvaltningens ansvar på ett tydligt sätt. Det finns rutiner för att ta fram årliga internkontrollplaner samt för uppföljning och redovisning av utfört arbete. Styrelsen ska enligt reglementet med utgångspunkt från nämndernas uppföljningsrapporter utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och identifiera förbättringar som är aktuella. Styrelsen ska även informera sig om hur den interna kontrollen fungerar i de kommunala företagen. Det framgår inte i protokoll eller i årsredovisningen att KS gör en samlad bedömning av den interna kontrollen. Det är inte heller tydligt hur styrelsen informerar sig om internkontrollarbetet i de kommunala bolagen samt i kommunalförbunden. Genom granskning av protokoll framgår det att fullmäktige blir informerad om samtliga nämnders verksamhetsutveckling och den ekonomiska ställningen under året. Detta är i enlighet med KS reglemente och dess uppgifter vad gäller ledningsfunktionen. 15
6. Slutsatser och rekommendationer Våra slutsatser beträffande revisionsfrågorna: KS har inte fastlagt någon samlad syn på hur uppsiktsplikten ska definieras och vad den ska inriktas på. Det är viktigt att KS har en tydlig uppfattning om vilket syfte uppsikten har, vad den ska inriktas på och hur den ska genomföras. KS kan utveckla sitt arbete genom att klargöra vad som ligger i ansvaret kring uppsiktsplikten, vad den ska omfatta och även hur KS ska arbeta med frågan på ett sammanhållet sätt. Vilken strategi har KS för sin uppsikt? Vetlanda kommun saknar en dokumenterad och uttalad strategi för hur uppsikten ska utövas i nämnder, bolag och kommunalförbund. Genom olika styrdokument som reglemente och ägardirektiv, systematiserade uppföljningar och en löpande dialog har KS skapat en struktur för att kunna utöva sin uppsikt. Vår bedömning är att KS har en uppsikt men att den kan bli kraftfullare genom en uttalad och dokumenterad strategi. Hur övervakar KS att nämnderna följer fullmäktiges mål och direktiv samt verkställer de beslut som fullmäktige har tagit? Uppföljning av ekonomin sker via prognoser som lämnas åtta gånger per år samt genom halvårs- och årsbokslut. Måluppfyllelsen följs upp genom redovisning vid halvårsbokslut och vid årsbokslut. Redovisning av halvårsbokslutet sker till KS och KF i september och redovisning av årsbokslutet görs till KS och KF i april månad. Kommunen har påbörjat ett utvecklingsarbete gällande måluppföljningen och kopplingen till fullmäktiges mål och vision. De nya anvisningarna för detaljbudget 2013 ger förutsättningar för en tydligare målkoppling där alla mål ska ha en koppling och där det poängteras att det är viktigt att hitta mätbara mål och nyckeltal som på ett bra sätt representerar verksamhetens prestationer och resultat. Uppsikten utövas även genom löpande dialog med nämnderna, både formella och informella möten förekommer. Nämnderna redovisar en gång per år för fullmäktige hur verksamheten utvecklas och hur målarbetet fortskrider. Även internkontrollarbetet är formaliserat genom reglemente, årliga planer och uppföljning. Det sker en redovisning två gånger per år av ej behandlade motioner. Det pågår en översyn av kommunens riktlinjer, policys och anvisningar. Kommunchefen anger att det finns ett behov av en översyn för att få en helhetsbild och ev. minska antalet dokument. Det finns även ett behov att hitta former för en bra uppföljning av att dessa följs. Vilken uppsikt har KS att bolagen och kommunalförbunden arbetar i enlighet med ägardirektiv, förbundsordningar och andra direktiv? Bolagen lämnar kvartalsuppföljningar och dessa innehåller bl.a. allmänna omvärldsförutsättningar, VD:s kommentarer, resultaträkning, balansräkning, kassaflödesanalys och nyckeltal. Innehållet i dessa kvartalsrapporter ger svar på de krav som ställs i ägardirektiv och affärsplaner. Kvartalsrapporterna godkänns först av respektive bolagsstyrelse och lämnas därefter till moderbolaget. Resp. VD i de kommunala bolagen deltar på moderbolagets styrelsemöten. KS finns representerat genom att de tre kommunalråden sitter i moderbolagets styrelse och på det sättet har KS möjlighet att utöva uppsikt över bolagen och följa upp att verksamheten 16
bedrivs i enlighet med företagspolicy, ägardirektiv m.m. Löpande dialog sker genom bl.a. VDgruppen och vid informella möten vid behov. Samtliga styrelseprotokoll från resp. bolag går vidare till moderbolaget. För att samtliga ledamöter i KS ska kunna utöva sin uppsiktsplikt bör samtliga styrelseprotokoll skickas för kännedom till hela KS. Dialogen mellan moderbolag och dotterbolagen upplevs ha utvecklats på ett positivt sätt under de senaste tre-fyra åren. Gällande Höglandets räddningstjänstförbund så sker uppsikten bl.a. genom att vice ordförande i direktionen även är ledamot i KS i Vetlanda kommun. På detta sätt har KS möjlighet att utöva uppsikt i räddningstjänstförbundet. Samtliga protokoll från direktionens möten skickas för kännedom till KS. Det sker en dialog mellan förbundet och KS vid ett antal tillfällen under verksamhetsåret och det framgår tydligt i den årskalender som tas fram årligen av förbundet. Utöver dialogen så lämnar Räddningstjänstförbundet årsredovisning och trygghetsbokslut som visar hur de bedriver sin verksamhet utifrån förbundsordning, handlingsprogram och aktivitetsplan. Vart fjärde år innehåller trygghetsbokslutet en samlad uppföljning av handlingsprogrammet. Hur utövar KS sin fortlöpande uppsikt? Vilken dialog finns mellan kommunstyrelse och nämnd, bolags samt förbund? KS ska enligt sitt reglemente tillse att uppföljning av samtliga nämnders verksamhet och ekonomi rapporteras till fullmäktige. Vid granskning av protokoll noteras att samtliga nämnder deltagit på fullmäktigemöten och presenterat hur verksamhet och målarbete fortskrider. KS kallar vid behov representanter från nämnderna och förvaltningarna till sina möten för att informera sig om olika delar i verksamheten. De tre kommunalråden har olika ansvarsområden och det förekommer att dessa deltar på nämndssammanträden för att inhämta information. KS tar under året initiativ till presidieöverläggningar med de olika nämndspresidierna för att diskutera ex. budget och andra aktuella frågor. Det finns en kommunledningsgrupp som består av kommunchef, förvaltningschefer, HR-chef och ekonomichef som träffas en gång per månad. Agendan för dessa möten är gemensamma frågeställningar som exempelvis ekonomi, personal, kvalitet, arbetsmiljöfrågor m.m. Sedan ett halvår tillbaka finns det även en informell grupp som består av de tre kommunalråden, förvaltningscheferna och kommunchefen. Dessa möten är en öppen dialog och det förs inga protokoll. Gällande bolagen så skickas samtliga styrelseprotokoll från resp. bolag till moderbolaget. Inför styrelsemötena i moderbolaget träffas VD-gruppen, som består av resp. VD i de kommunala bolagen. Ibland är även kommunens ekonomichef med på dessa möten. De träffas 4-5 ggr/år och vid dessa träffar hanteras övergripande frågeställningar, kvartalsrapporter, olika verksamhetsfrågor m.m. Vid behov tas informella kontakter mellan moderbolag och dotterbolag. Samtliga styrelseprotokoll bör skickas för kännedom till KS. När det gäller Höglandets räddningstjänstförbund så sker dialog på ett formaliserat sätt enligt fastställd aktivitetskalender. Vid dessa dialogtillfällen finns representant från KS i Vetlanda kommun med. Samtliga protokoll från direktionens möten skickas för kännedom till KS. 17
Vilken återrapportering sker till fullmäktige? Som beskrivits ovan sker uppföljning av ekonomi och verksamhet i bl.a. halvårsbokslut och årsbokslut för både nämnder och bolag. Dessa dokument redovisas i fullmäktige i april och oktober varje år. Varje nämnd redovisar en gång per år för fullmäktige hur verksamheten utvecklas och hur målarbetet fortskrider. Det sker en redovisning två gånger per av ej behandlade motioner. Vilka utvecklingsbehov föreligger? KS kan förtydliga och förstärka sitt uppsiktsansvar genom att fastställa innebörden av uppsiktsplikten samt hur styrelsen avser att arbeta med detta på ett sammanhållet sätt. Genom att dokumentera och fastställa kommunens strategi för uppsiktsansvaret i exempelvis en årsplan blir det tydligt att kommunen arbetar på ett systematiskt och medvetet sätt. På detta sätt kan det även säkerställas att det utövas uppsikt på ett likformigt sätt för nämnder, bolag och kommunalförbund. För att uppfylla kraven i reglementet för intern kontroll bör KS på ett tydligare sätt utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och det bör även införas former för att samla in information hur intern kontroll fungerar i de kommunala bolagen och kommunalförbunden. Det bör tydliggöras hur den interna kontrollen ska följas upp i de kommunala bolagen och kommunalförbunden. De övergripande effektmålen uttrycker de politiska prioriteringarna för innevarande mandatperiod. För att KS inom ramen för sitt uppsiktsansvar ska kunna bedöma om nämnder och bolag arbetar i linje med fastställda mål, visioner och kärnvärden är det väsentligt att det säkerställs och följs upp att de mål som fastställs på nämnds- och bolagsnivå har koppling till fullmäktigemålen. Utöver detta fastställs även nämnds- och bolagsspecifika mål. En tydligare redovisning av åtgärdsförslag kan ske vid avvikelser eller bedömning att måluppfyllelse inte kommer att nås. Samtliga protokoll från styrelsemöten i de kommunala bolagen bör skickas till KS för att samtliga ledamöter ska ha möjlighet att utöva sin uppsiktsplikt. För att leva upp till antagen företagspolicy ska styrelsen fatta beslut om hur uppsikten ska fullgöras gentemot de kommunala bolagen och det ska även dokumenteras i protokoll. Är Kommunstyrelsens uppsikt ändamålsenlig och tillräcklig? Vår bedömning är att det finns en fungerande uppsikt. Den kan dock bli kraftfullare och tydligare om den formaliseras. Kommunallagen och dess förarbeten ger inga tydliga anvisningar om uppsiktens innehåll, utformning och genomförande. Det är väsentligt att skapa en förståelse för begreppet och att uppsikten genomförs på ett medvetet, förebyggande och kontinuerligt sätt. Kommunen bör dokumentera sin strategi gällande uppsiktsplikten där tolkningen av uppsikten framgår, vad den ska inriktas på och hur den ska genomföras. Vetlanda den 4 december 2012 Ulrika Strånge Ernst & Young Iréne Dahl Ernst & Young 18
7. Källförteckning Anvisningar Detaljbudget 2013, ekonomikontoret Vetlanda kommun Affärsplan 2012 AB Vetlanda Industrilokaler Affärsplan 2012 Witalabostäder AB Aktivitetsplan 2012 Höglandets räddningstjänstförbund Bokslutsprognos, augusti 2012 vård- och omsorgsnämnden Bolagsordning för Witalabostäder AB Förbundsordning för Höglandets Räddningstjänstförbund Företagspolicy för Vetlanda kommun Halvårsbokslut 2012-06-30 vård- och omsorgsnämnden Handlingsplan 2012-2016 Witalabostäder AB Handlingsprogram för skydd och säkerhet 1.2 Internkontrollplan 2012 vård- och omsorgsnämnden Kvartalsrapport 2012-03-31 AB Vetlanda Industrilokaler Kvartalsrapport 2012-06-30 AB Vetlanda Industrilokaler Kvartalsrapport 2012-03-31 Witalabostäder AB Kvartalsrapport 2012-06-30 Witalabostäder AB Mål & Budget 2012-2014, Vision, Investeringsplan 2012-2016 Vetlanda kommun Prognos per 2012-03-31 tekniska nämnden Prognos per 2012-09-30 tekniska nämnden Redovisning av intern kontroll 2011 tekniska nämnden Redovisning av intern kontroll 2011 vård- och omsorgsnämnden Reglemente för intern kontroll Reglemente för KS Reglemente för tekniska nämnden Reglemente för vård- och omsorgsnämnden Sammanställning över planer och policydokument som är antagna i kommunfullmäktige, KS eller i facknämnderna Sammanträdesprotokoll KS januari 2011-maj 2012 Sammanträdesprotokoll Kommunfullmäktige januari 2011-oktober 2012 Sammanträdesprotokoll 2011-11-12 Vetlanda Stadshus AB Styrkort 2012 för vård- och omsorgsnämnden Trygghetsbokslut 2011 Höglandets räddningstjänstförbund Uppföljning av aktiviteter styrkort 2012 för vård- och omsorgsnämnden Vetlanda här växer både människor och företag, Kommunfullmäktiges vision, kärnvärden och mål 2011-2014 Årskalender 2012 för Höglandets räddningstjänstförbund Årsredovisning 2011 Höglandets räddningstjänstförbund Årsredovisning och Koncernredovisning 2011 Vetlanda Stadshus AB Årsredovisning 2011 AB Vetlanda Industrilokaler Årsredovisning 2011 Witalabostäder AB Ägardirektiv för Vetlanda Stadshus AB Ägardirektiv Vetlanda Industrilokaler AB Ägardirektiv Witalabostäder AB Intervjuer har skett med följande personer: - Kommunstyrelsens ordförande - Kommunchef och VD för Vetlanda Stadshus AB - VD för Witalabostäder AB - VD för AB Vetlanda Industrilokaler - Förvaltningschef, vård och omsorgsförvaltningen - Förvaltningschef, tekniska kontoret - Förbundsdirektör, Höglandets räddningstjänstförbund 19