Yrkesförberedande praktik, HT-12 Statsvetenskapliga institutionen Stockholms Universitet Handledare: Monica Andersson Helena Robling PRAKTIKRAPPORT MULTILATERALA AVDELNINGEN PÅ SVERIGES AMBASSAD I ROM, ITALIEN DEN SVENSKA REPRESENTATIONEN I THE FOOD AND AGRICULTURAL ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS (FAO), UNITED NATIONS WORLD FOOD PROGRAM (WFP) OCH INTERNATIONAL FUND FOR AGRICULTURAL DEVELOPMENT (IFAD) Höstterminen 2012
Praktikplats: Sveriges ambassad Rom, Italien Ambasciata di Svezia Piazza Rio di Janeiro 3 00161 ROMA RM Italien Tel: +3906441941 E-mail: ambassaden.rom@gov.se www.swedenabroad.com/rom Handledare: Programansvarig Margareta Arnesson Ciotti Tel: +390644194254 E-mail: margareta.arnesson-ciotti@gov.se Praktikens omfång/längd: Heltid 3 september 2012-18 januari 2013. Presentation av praktikplatsen och dess verksamhet Sveriges ambassad i Roms huvudsakliga uppgift är att bevaka och rapportera gällande den ekonomiska och politiska utvecklingen i Italien, främst gällande EU relaterade frågor samt där Italien och Sverige har gemensamma intressen och/eller beröringspunkter. I dagsläget är aktuella teman bland andra Eurokrisen och migration. Ambassaden har även en aktiv roll i främjandet av svenskt kultur och näringsliv vilket kan innebära en mängd aktiviteter från att introducera svenskt Luciafirande i Italien till att underlätta kontakter mellan italienska och svenska företag genom exempelvis mässor, festivaler etc. Denna verksamhet arbetar i nära samarbete med den ekonomisk-politiska avdelningen gällande EU-handelsfrågor och handelsfrämjande. Utöver dessa funktioner agerar ambassaden passmyndighet, hanterar asylärenden samt erbjuder assistans till svenskar i Italien gällande konsulära och rättsliga frågor. På Sveriges ambassad i Rom arbetar 27 personer inklusive 3 praktikanter (en på politiks-ekonomiska avdelningen, en på kultur och främjaravdelningen och en på den multilaterala enheten). Sveriges ambassad i Rom fyller dubbla funktioner, dels den konventionella bilaterala och dels den multilaterala funktionen i och med att den svenska representationen i de rom baserade FN organen (RBA) är en del av ambassaden. Medan den bilaterala delen arbetar med den politiska och ekonomiska utvecklingen i Italien, assistera svenskar i konsulära ärenden samt verka för att främja svenska intressen i Italien fokuserar den multilaterala delen på att bevaka, rapportera och främja svenska intressen i de pågående aktiviteterna i FN organen, vilket således gäller multilaterala relationer, över ett bredare spektrum än de svensk-italienska. De FN organ som har sina högkvarter i Rom är främst inriktade på tryggad livsmedelsförsörjning och jordbruksutveckling. FNs livsmedels och jordbruksorganisation FAO är den största av de tre och är även en av de äldsta organisationerna i hela FN systemet (grundat1945). FAO är en mellanstatlig organisation med 192 medlemsländer och agerar som
en neutral plattform för kunskapsspridning och policyrådgivning gällande alla aspekter inom jordbruk, skog och fiske med syftet att utrota världshungern. FAO är i huvudsak ett organ för kunskapsspridning som samlar världens absoluta expertis inom ämnen som livsmedelsförsörjning, hållbart jordbruk, skogsbruk och fiske för att skapa och upprätthålla internationella standarder och normer samt bidra med rådgivning åt dels nationella regeringar men även åt privata investerare, brukare och andra intressenter inom livsmedel och jordbrukssektorn. Som partner i kampen mot hungern har man Världslivsmedelsprogrammet (World Food Program), ett annat av FN organen med säte i Rom, som är specialiserat på krissituationer och akut livsmedelsbistånd vid naturkatastrofer, krig och svält. Ytterligare i jordbruks och livsmedelsklustret i Rom finner vi IFAD, International Fund for Agrucultural Development, som i grund och botten är ett internationellt finansieringsinstitut specialiserat på jordbruksutveckling i utvecklingsländer, inom ramen för FNs utvecklingsgrupp 1. Den multilaterala enheten på Sveriges ambassad i Rom har till uppgift att följa utvecklingen i dessa tre organ, främja svenska (ofta EUs) intressen och rapportera till regeringskansliet om utvecklingen i dem. Som permanent representant i FAO har Sverige en specifik ambassadör (på ambassaden i Rom finns således två ambassadörer, en bilateral och en multilateral) som rapporterar främst till landsbygdsdepartementet i Stockholm men även till utrikesdepartementet och stundtals till andra departement som kan beröras av frågorna. Den bilaterala ambassadören är permanent representant i WFP och IFAD, men den multilaterala enheten har ett speciellt utsänt ministerråd som hanterar dessa organ. Utöver dessa två utsända finns en programansvarig för organisationerna samt en assistent till FAO ambassadören på den multilaterala enheten. Min position och arbetsuppgifter Min huvudsakliga arbetsuppgift på svenska ambassaden i Roms multilaterala avdelning är att följa utvecklingen i de tre rombaserade FN organen FAO, IFAD och WFP. Den svenska representationen i dessa organ företräder givetvis Sveriges och EUs intressen i respektive organisation och dess uppgift är således att förmedla, understödja och främja de strategier som regeringskansliet (landsbygdsdepartementet och utrikesdepartementet) tagit fram för det multilaterala samarbetet samt att regelbundet rapportera till respektive departement om utvecklingen i organisationerna. Jag deltar i det dagliga arbetet på den svenska representationen vilket innebär en mängd varierande uppgifter. Att representera Sverige innebär att man tillsammans med berörda departement i Sverige utvecklar en svensk ståndpunkt i de frågor som behandlas i organisationerna samt förmedlar och främjar denna ståndpunkt. Frågor som behandlas kan röra allt ifrån organisationens interna funktionssätt, budgetering och utvärdering till specifika projekt som ska inledas i ett annat land eller utformandet av internationella principer för jordbruksinvesteringar. Exempelvis blir allt som produceras inom FAO, inklusive mötesrapporter och publiceringar, officiella FN dokument vilket innebär att alla 1 http://www.undg.org/
medlemsländer godkänner det som däri sägs. Dessutom är de allra flesta processer byggda på ingående och inkluderande konsultationer med övriga intressenter inklusive representanter från civilsamhället och privat sektor. För att kunna delta i detta arbete krävs att man på förhand är väl insatt i frågorna som behandlas vilket ofta innebär läsandet av en riklig mängd dokument. Väl insatt i frågan som behandlas deltar vi i möten och briefingar gällande dessa ämnen där medlemsländerna (alt. Styrelsen i WFP och IFAD) ger återkoppling och kommentarer till organisationens sekretariat gällande den specifika frågan. Beroende på mötets och ärendets natur kan beslut tas alternativt åsikter och kommentarer tas i akt och inkorporeras i organisationens vidare arbete. I dessa sammanhang är det ambassadörens eller ministerrådets uppgift att representera och tala för Sveriges del, mina uppgifter består främst av att föra anteckningar och rapportera om utvecklingen till berörda parter i Sverige. Som medlem i EU deltar Sverige även i EUs interna koordineringsmöten och i mina arbetsuppgifter ingår även att närvara vid och rapportera om dessa möten. Dessa möten är till för att i så långtgående mån det är möjligt koordinera EU ländernas ståndpunkter i RBA och således tala för 27 medlemsländer med en röst. I mina reflektioner om praktikplatsen ur ett statsvetenskapligt perspektiv kommer detta fenomen att förklaras utförligare. Mina erfarenheter av praktikperioden Min tid som praktikant på den multilaterala avdelningen på Sveriges ambassad i Rom har varit otroligt givande och stimulerande. Inte nog med att jag har fått lära känna ett flertal FN organisationer och deras arbetssätt, jag har även fått möjligheten att medverka i och bidra till deras otroligt viktiga arbete. Det internationella samfundet står just inför ett avgörande skede gällande hur vi ska definiera världens utvecklingsmål efter 2015 (då mandatet för FNs milleniemål går ut) och personligen är jag av åsikten att hållbar utveckling versus tryggad livsmedelssäkerhet är den absolut mest angelägna och komplexa av dessa utmaningar. Hur ska vi kunna garantera att en växande världsbefolkning är fri från hunger samtidigt som vi brottas med beroende av ändliga resurser för ökad jordbruksproduktion, ohållbart användande av naturresurser samt klimatförändringar? Att få en inblick i och förståelse för hur några av världens absolut mest kunniga experter på området resonerar kring dessa viktiga frågor har varit ett stort privilegium för mig. Eftersom de rombaserade FN organens organisation i mångt och mycket överensstämmer med andra organisationer, organ och program inom FN har jag genom min praktik fått en klar bild av hur arbetet i FN är upplagt och kommer att kunna använda mig av dessa lärdomar och erfarenheter i framtiden då jag har som mål att en dag arbeta med dessa organisationer på ett mer professionellt plan. Att organisationerna är multilaterala och således innefattar medlemmar från alla världens hörn har gett mig ökad förståelse även för regionala prioriteringar och förhållningsätt i dagsaktuella internationella förhandlingar. Genom arbetet på ambassaden har jag även fått en bra inblick i hur Sveriges utrikesrepresentation och hur diplomatiska förbindelser i allmänhet fungerar, något som jag är övertygad om kommer att vara användbart i mitt framtida yrkesliv.
Utöver detta har jag tack vare min praktik fått stor erfarenhet av att göra research, skapa kontakter, analysera skeenden i organisationerna samt rapportera på ett klart, koncist och kortfattat sätt. Reflektioner utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv Syfte, metod och frågeställningar Syftet med min reflektion kring praktiken på Sveriges representation i de Rom-baserade FN organen (RBA) är att undersöka vilken roll och funktion den svenska representationen har i organisationerna samt hur den utvecklas beroende på omvärldsförändringar. Jag kommer att undersöka vilka intressen som representationen företräder samt hur de tar sig uttryck i organisationernas arbete. I multilaterala organisationer kan ett lands roll vara väldigt olika beroende på representationen, ett till synes litet eller obetydligt land kan ha en stark roll i organisationen om representationen har tillräcklig kapacitet och kompetens. Likaså kan ett land som är en stor bidragsgivare till organisationen bli marginaliserat om dess representation exempelvis lider av nedskärningar. Eftersom det krävs mycket tid och arbete för att sätta sig i in i de frågor som behandlas i organisationerna, gäller de för ländernas representationer (via regeringar) att prioritera de frågor man lägger mest vikt på. Utöver detta har representationens förutsättningar förändrats på senare år i och med medlemskapet i EU. EUs roll skiljer sig något åt i de olika organisationerna, i FAO är EU medlemsorganisation medan man i WFP och IFAD endast har så kallad observatörsstatus. Detta innebär i FAO att, på områden där EU har kompetens, medlemsstaterna förbereder uttalanden i arbetsgrupper i Bryssel som sedan framförs av representanter för EU Kommissionen alternativt EU ordförandeskapet i Rom. Mina reflektioner utgår ifrån en rollanalys i enlighet med Peter Gorpes modell, dock kommer de även ha inslag av miljöansats. Anledningen till detta är att en klar bild av den svenska representationens roll i de Rombaserade organisationerna kräver inblick i vilka intressenter som finns representerade i organisationerna samt hur de övergripande prioriteringarna för den svenska representationen ser ut. Detta eftersom dessa aspekter i allra högsta grad påverkar representationens roll samt organisationernas arbete i stort. Materialet som används består av Sveriges regerings strategi för multilateralt samarbete, regeringens officiella organisationsstrategier för den svenska representationen i FAO, WFP och IFAD samt Generella och lokala avtal gällande EU representation i multilaterala organisationer. Frågeställningar: Vilken roll och funktion har den svenska representationen i de Rom-baserade FN organen, FAO, WFP och IFAD? Hur påverkar EU medlemskapet den svenska representationens roll i samma organ?
Reflektioner kring den svenska representationen i RBA utifrån en roll och- miljöanalys Sveriges roll i det bistånds-och utvecklingssammanhang har länge varit framträdande eftersom Sverige är en stor bidragsgivare till det internationella utvecklingssamarbetet via bland annat FN systemet. I och med medlemskapet i EU bidrar Sverige även i hög grad till EUs bistånds och-utvecklingsarbete. Som stor bidragsgivare är det av yttersta vikt att Sverige har förmågan att göra sin röst hörd och att engagemang och kapacitet finns för detta på de olika myndigheter som representerar Sverige i de multilaterala organisationerna. Alla FN organisationer är uppbyggda och beroende av medlemmarnas bidrag till organisationen vare sig det gäller frivilliga donationer eller obligatoriska medlemsavgifter. Den svenska representationen, liksom övriga medlems-och givarländernas representationer i RBA, fyller en övervakande snarare än verkställande roll i relationen till dessa organisationer. Dess uppgift är att garantera organisationernas effektiva utförande av sitt mandat och framhålla samt verka för att Sveriges prioriteringar speglas i organisationens arbete. Samtidigt som medlems-och givarländerna har denna övervakande roll som stundtals påpekar brister i organisationen, är de strategiska målen gemensamma för både länder och organisation. För att garantera att dessa mål uppnås måste ländernas representationer och organisationen kunna samspela på ett dynamiskt och produktivt sätt. Till skillnad från många andra bidragsgivare förespråkar den svenska strategin för multilateralt utvecklingssamarbete icke-öronmärkta bidrag samt långsiktig finansiering, en flexibilitet som ofta uppskattas av organisationerna. Istället för att detaljstyra specifika utvecklingsprojekt söker Sverige i så stor mån som möjligt bidra till en effektiv, transparent och sammanhållen kärnverksamhet i organisationerna. En specifik strategi för de viktigaste multilaterala institutionerna ska vägleda den svenska representationens arbete i dessa organisationer. Gemensamt i den svenska strategin för samtliga RBA är att man verkar för en resultatbaserad ansats, ökat samarbete och partnerskap inom RBA och med andra aktörer (inklusive civilsamhället och privat sektor) samt utökat jämställdhetsarbete och förbättrad genderbalans, både i organisationernas verksamheter och internt. Ökad biståndseffektivitet är prioriterat i den svenska strategin för multilateralt utvecklingssamarbete. Sedan Parisdeklarationen om biståndseffektivitet 2005 har denna term haft stor inflytande på det multilaterala utvecklingsarbetet och på givarländernas krav på biståndsorganisationerna, så även för Sveriges del. Behovet av reform av sättet att arbeta med bistånd blev uppenbart efter att 50 år av bistånd visade sig ha bidragit marginellt eller inte alls till positiv utveckling i världens fattigaste länder. En stor del av biståndseffektivitet består i just att säkerställa att biståndsarbetet är resultatbaserat; det vill säga att det ger önskad effekt och leder till mätbara resultat och förbättringar för mottagaren. Fokus på biståndeffektivitet är en omvärldsförändring (förändring i miljö) som i hög grad påverkar RBAs arbete men även relationerna mellan donator och organisation: Medlems och-givarländer ställer idag allt högre krav på att organisationen kan påvisa mätbara resultat med sitt arbete. Sverige har tagit en aktiv roll i arbetet med att förespråka denna resultatbaserade ansats inom RBA, som
inkluderar intern och extern effektivitet, value for money och transparens. Sverige stödjer även åtgärder som syftar till ökad prioritering och fokus på komparativa fördelar. Omvärldsförändringar kan även gälla medlems-och givarländer, vilka även utgör den största gruppen av intressenter inom organisationerna. Förändras sammansättningen av intressenter eller deras karaktär, som exempelvis ökad regional representation och inkludering av civilsamhälles- och privata aktörer i beslutsfattandet i organisationerna innebär, påverkar detta även den svenska representationens roll i organisationen. Ett exempel är medlemskapet i EU. I FAO innebär en medlemsstat (MS) en (1) röst i de beslutande organen. EUs medlemsländer söker dock koordinera sina uttalanden i så hög grad som möjligt, vilket innebär att när EU talar så talar man för 27 MS och även ofta för aspirerande EU länder. Detta betyder att EUs uttalanden reflekterar en starkare position än om varje MS skulle göra uttalanden var för sig. EU har sedan 1991 en priviligierad roll i FAO som enda medlemsorganisation och beroende på kompetensfördelningen mellan EU och medlemsländerna uttalar sig och röstar EU i vissa fall och EU MS i andra. Dock söker EU länderna, som ovan nämnt, att koordinera sina åsikter i så långtgående mån som möjligt även på områden där parallell kompetens råder mellan EU och dess medlemsländer, detta just på grund av den starkare rösten som således skapas. Även andra regionala grupper söker på senare tid i större utsträckning koordinera sina ståndpunkter i FAO. För den svenska representationens del innebär detta att de svenska positionerna ska speglas i EUs ståndpunkter, således ligger vikten på att framföra dessa på EU-koordineringsmöte som framförallt hålls i Bryssel men även i Rom, samt se till så att svenska prioriteringar framhålls i EUs gemensamma uttalanden. Utöver de gemensamma EU ståndpunkterna gör Sverige stundtals gemensam sak med de övriga nordiska länderna, inte sällan gällande skogs ochfiskefrågor. Ett EU land kan även göra egna uttalanden vid sidan om det gemensamma för EU, dock bör detta uttalande vara i linje med EUs uttalande 2 och landet ifråga uppmuntras att dela sitt tänkta anförande med övriga EU länder och EU delegationen. I WFP och IFAD skiljer sig situationen en aning åt från situationen i FAO. Här åtnjuter länderna representation i de beslutande organen beroende på det finansiella bidragets storlek, den grupp med de största donatorerna (generellt OECD länderna) har således flera platser i organisationens styrelse än andra. I dessa organisationer är EU inte medlem och har mindre inflytande, dock sker löpande försök att förbättra EU ställning inom dessa organ med skiftande framgång. Sverige koordinerar sina ståndpunkter i större utsträckning med OECD länderna (lista D i WFP och lista A i IFAD). Ett möjligt framtidsscenario för den svenska representationen i RBA är att regional representation blir alltmer vanligt samt att organisationerna blir alltmer tillåtande var gäller medlemskap, en organisation som idag är mellanstatlig kan utvecklas till att i framtiden även inkludera civilsamhälles-och privata aktörer på samma villkor som medlemsländerna, vilket ytterligare skulle påverka möjligheterna till inflytande för den svenska representationen. 2 Enligt principen om Sincere cooperation: Artikel 4, EU Fördraget
Källor: Gorpe, Peter; Organisationsanalys ur Gorpe, Peter Ny Organisation? Metoder och arbetsformer vid organisationsutredningar, Statskontoret, Liber förlag/allmäna Förlaget, Stockholm 1980, s.132-147 Sveriges Regerings Strategi för Multilateralt utvecklingssamarbete: http://www.regeringen.se/content/1/c6/09/74/15/2536da9c.pdf Organisationsstrategi för FN:s livsmedels och jordbruksorganisation (FAO) Protokoll 11 Jo2010/3667 Regeringsbeslut Jordbruksdepartementet 2010-12-16 Organisationsstrategi WFP Regeringsbeslut Utrikesdepartementet - Enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD- MU) 2011-06-09 Organisationsbedömning 2011 IFAD Regeringsbeslut Utrikesdepartementet - Enheten för multilateralt utvecklingssamarbete (UD- MU) http://www.regeringen.se/content/1/c6/18/05/45/050b5797.pdf EU statements in multilateral organisations General Arrangements Council document 15901/11 Council of the European Union 2011-10-24, Bryssel RBA samt FNs utvecklingsgrupps hemsidor www.fao.org www.wfp.org www.ifad.org www.undg.org