Granskning av ansvarsfördelning mellan teknisk nämnd och förvaltningen

www.pwc.se Alf Wahlgren, certifierad kommunal revisor Carl-Gustaf Folkeson, revisionskonsult Granskning av ansvarsfördelning mellan teknisk nämnd och förvaltningen

Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund och revisionskriterier... 1 1.2. Metod och avgränsning...2 2. Granskningsresultat...3 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag?...3 2.1.1. Bedömning...4 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat?...4 2.2.1. Bedömning...6 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden?...6 2.3.1. Bedömning...6 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet?...6 2.4.1. Bedömning...7 2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen?...7 2.5.1. Bedömning... 8 3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer...9

1. Inledning 1.1. Bakgrund och revisionskriterier I kommunens reglementen har kommunfullmäktige beslutat om ramarna för styrelsens och nämndernas ansvarsområde och uppdrag. I reglementena fastställs också ramarna för vad styrelsen och nämnderna kan fatta beslut om. Styrelsen och nämnderna kan därefter välja att med stöd av kommunallagen uppdra till utskott, en ledamot/ersättare eller till en anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vissa undantag görs, exempelvis får ärenden om mål, inriktning, omfattning eller kvalitet inte delegeras. Syftet med delegation av beslutanderätt är att avlasta nämnden från rutinärenden och underlätta beslutsfattande i dessa typer av ärenden. Beslut som fattats med stöd av delegation är juridiskt sett ett nämndsbeslut dvs. de kan inte ändras av nämnden. För att besluten ska vinna laga kraft krävs dock att de anmäls till nämnden. Nämnderna är fria att själva besluta om hur anmälan av delegationsbeslut ska ske. I kommunala sammanhang gör man vanligtvis åtskillnad mellan nämndsbeslut och förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Någon tydlig gräns mellan de två beslutsformerna går inte att ange. Kommunallagen använder begreppet ren verkställighet i bestämmelserna om överklagande. Enligt 10 kap 2 kan nämndbeslut och delegeringsbeslut överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. I samband med framtagandet av en risk- och väsentlighetsanalys framfördes en oro över en utveckling där tjänstemän fattar beslut i ärenden som egentligen borde ankommit på styrelsen och nämnderna; det vill säga att rågången mellan förvaltningsbeslut och nämndsbeslut upplevs som otydlig. Revisionsfråga: Är ansvarsfördelningen mellan teknisk nämnd och förvaltningen ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Revisionskriterier: Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? 1 av 10

Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? 1.2. Metod och avgränsning I granskningen har intervjuer gjorts med tekniska nämndens arbetsutskott och förvaltningschef. Granskningen har innefattat analys av tekniska nämndens reglemente, delegationsordning, protokoll och tjänsteskrivelser. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2 av 10

2. Granskningsresultat 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Tekniska nämndens reglemente är daterat den 28 februari 2011 och fastställdes med anledning av kommunfullmäktiges beslut om ny politisk organisation. I mars 2013 beslutade kommunfullmäktige att i 9 ska följande meningsdel utgå Med undantag av det administrativa funktionsansvaret som åligger fritidsnämnden. Reglementet utgörs av 19 paragrafer varav 1 till 9 beskriver tekniska nämndens uppgifter och ansvarsområde. I paragraf 11 regleras inskränkning av nämndens uppgifter och ansvarsområde vid extraordinär händelse. Det handlar om att kommunstyrelsen ska utgöra krisledningsnämnd då vissa i förväg angivna omständigheter föreligger och innebär att krisledningsnämnden övertar verksamhetsansvar och beslutanderätt från tekniska nämndens område. Av reglementet framgår tekniska nämndens uppgifter inom följande ansvarsområden: allmän platsmark, trafikens infrastruktur samt väghållning avfallshantering vattenförsörjning och avloppshantering kommunens elnät och optofibernät kommunens markreserv exploatering av bostads- och verksamhetsområden underhåll och skötsel av kommunens småbåtshamnar Enligt reglementets 10 får tekniska nämnden inom sina ansvarsområden besluta om taxor och avgifter som är av mindre ekonomisk omfattning och utan principiell betydelse som: avgifter för upplåtelse av allmän platsmark eller allmänt försäljningsställe avgifter för rätt att parkera på av nämnden upplåtna platser taxor för nättjänster och leveransvillkor för leverans av högspänning och större lågspänning inom kommunens koncessionsområde Denna delegering från kommunfullmäktige omfattar inte taxor och avgifter för vatten- och avloppsanläggningar, renhållning samt leverans av mindre lågspänning inom kommunens koncessionsområde. 3 av 10

Tekniska nämndens förvaltningschef uppger i intervjun att reglementet är en del i verksamheten och att den används som avstämnings- och referensunderlag eftersom nämnden har ett stort och omfattande ansvarsområde. Förvaltningschefen anser att nuvarande reglemente inte är aktuellt och behöver uppdateras. Tekniska nämndens arbetsutskott uppfattar reglementet som ganska tydligt och att det blivit tydligare under åren. I den version av tekniska nämndens reglemente som finns på kommunens intranät finns den beslutade ändringen av 9 inte med. Vi noterar också att uppgiften om att tekniska nämnden är huvudman för kommunens optofibernät finns kvar trots att detta ansvarsområde övertagits av Trelleborgs Bredbands AB. 2.1.1. Bedömning Utifrån gjorda iakttagelser i samband med intervjuer och granskning av nämndens reglemente bedömer vi att tekniska nämndens reglemente inte är aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Tekniska nämndens delegationsordning är från 2011-03-19 och innehåller delegation till ordföranden i två ärenden, delegation till arbetsutskottet i tre ärenden samt delegation till förvaltningschefen, med rätt att vidaredelegera där inget annat anges, i totalt 34 ärenden. Förvaltningschefens 34 ärenden är fördelade inom följande områden: A. Personalärenden (7 st.) B. Ekonomi, administration (3 st.) C. Väghållningsfrågor m.m. (8 st.) D. Vatten och avlopp samt renhållningsfrågor (4 st.) E. Energiförsörjningsfrågor (3 st.) F. Personuppgiftslagen (4 st.) G. Övriga frågor (4 st.) H. Liknande ärenden (1 st.) Tekniska nämndens förvaltningschef har vidaredelegerat en del av ovanstående ärenden till antingen avdelningschef, gatuchef, parkchef, VA-chef, avfalls- och återvinningschef eller energichef. Förvaltningschefens vidaredelegering finns 4 av 10

samlad i dokumentet: Delegation från förvaltningschefen, som är fastställd den 25 mars 2014. I förvaltningschefens vidaredelegation noterar vi att den avviker från tekniska nämndens delegationsordning. Det gäller några beslutsärenden inom områdena A, C och E. I vidaredelegeringen avseende personalärenden (A) finns följande ärenden: 2. Tidsbegränsade anställningar av all personal kortare än sex månader. 3. Beslut avseende tillsvidareanställningar, samt utbyte av heltidsanställningar eller tvärtom, skall ske i samråd med nämndens arbetsutskott inför rekrytering. 7. Fullgörande av förhandlingsskyldighet enligt 11-14 samt 38 samt information enligt 19 lagen om medbestämmande i arbetslivet. 8. Information enligt 19 lagen medbestämmande i arbetslivet. Ärendena 2 och 3 finns inte med i tekniska nämndens delegation. När det gäller ärende 8 så är den identisk med den avslutande satsen i ärende 7. För ärende 7 uppges att det inte är delegerat medan ärende 8 är delegerat, dock oklart till vem då ingen delegat anges. Inom område C. Väghållningsfrågor m.m. anges som ett nionde ärende Beredskapssamordning där gatuchefen är delegat. Något sådant ärende återfinns inte i tekniska nämndens ursprungliga delegation. Område E. Energiförsörjningsfrågor innehåller bland annat dessa ärenden: 1. Tillämpning av energiplan. 2. Allmänna bestämmelser, allmänna leveransvillkor samt taxa för elnät, däribland medge undantag på sätt som bestämmelserna anger. 4. Anläggningsansvar enligt ellagen, elinstallationsförordningen och elinstallationsföreskrifterna. I tekniska nämndens delegation utgör ärendena 1 och 2 ett ärende. I förvaltningschefens vidaredelegering är ärendet uppdelat så att inledande tillämpning av energiplan inte är föremål för vidaredelegation medan avslutande allmänna bestämmelser etc. delegeras till energichef. Ärende 4 finns inte i tekniska nämndens delegationsordning. I nästan samtliga personalärenden och samtliga ärenden kopplade till personuppgiftslagen har förvaltningschefen valt att inte vidaredelegera. I intervjun med tekniska nämndens förvaltningschef uppger denne att delegationsordningen är ok men att den inte är aktuell och behöver revideras. Tekniska nämndens arbetsutskott uppger att den är nöjd med delegationsordningen och har inga synpunkter på aktualitet, innehåll och delegater. 5 av 10

2.2.1. Bedömning Utifrån genomförda intervjuer samt granskning av delegationsordningen gör vi bedömningen att tekniska nämndens delegationsordning inte är aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. Bedömningen avser tekniska nämndens delegation till förvaltningschefen som inte i alla ärenden är desamma som förvaltningschefens vidaredelegation. 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? Tekniska nämndens delegationsordning är relativt kort med tre delegater (ordförande, arbetsutskott och förvaltningschef). Förvaltningschefens vidaredelegation är mer omfattande. Förvaltningschefen gör bedömningen att delegationsordningen är känd främst utifrån det faktum att tekniska nämnden vid varje sammanträde får en redogörelse för beslut tagna på delegation. I intervjun med tekniska nämndens arbetsutskott är det samstämmiga svaret att de anser att innebörden är känd för dem och att de förmodar att det också gäller för övriga ledamöter i nämnden. 2.3.1. Bedömning Utifrån genomförda intervjuer med tekniska nämndens arbetsutskott och förvaltningschef bedömer vi att innebörden av delegationsordningen förefaller vara känd för nämnden. 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Kommunala beslut kan delas upp i antingen nämndsbeslut eller förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Mellan dessa två beslutsformer går det inte att ange någon tydlig gräns. I kommunallagens bestämmelser om överklagande användes begreppet ren verkställighet. Nämndbeslut och delegeringsbeslut kan enligt 10 kap. 2 överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art kan inte överklagas. Ett riktmärke för att särskilja de båda beslutsformerna är att de beslut som fattas i det dagliga arbetet och som styrs av regler, riktlinjer, arbets- och rutinbeskrivningar är ren verkställighet och ingår i gruppen förvaltningsbeslut. Exempel på 6 av 10

förvaltningsbeslut kan vara debitering av avgifter enligt fastställd taxa eller inköp av varor från leverantör där kommunen tecknat ramavtal. En annan skiljelinje är de rättigheter som följer av arbetsrättslig lagstiftning eller kollektivavtal. I dessa fall finns litet eller inget utrymme för att fatta delegationsbeslut. Tekniska nämndens arbetsutskott uppger i intervjun att de upplever att delegationsordningen är ändamålsenlig med avseende på verkställighet. Förvaltningschefen är mer tveksam och anser att delegationsordningen inte alltid är tydlig med hänsyn till gränsdragning mellan delegation och verkställighet, och att det funnits exempel på beslut som tagits på delegation men som kanske borde beslutats av tekniska nämnden. 2.4.1. Bedömning I vår granskning av tekniska nämndens delegationsordning noterar vi att det inom området Personalärenden finns ett delegationsärende, som det kan uppstå diskussion kring vem som ska besluta. Det gäller: Beslut om ändrad organisationsstruktur inom förvaltningen som inte är av principiell beskaffenhet. Vad som är och inte är av principiell beskaffenhet kan bli föremål för många tolkningar och bedömningar, och det finns därför anledning att ifrågasätta lämpligheten i att delegera ett sådant ärende. Att förvaltningschefen dessutom har rätt att vidaredelegera ärendet understryker ytterligare det olämpliga i delegationen (förvaltningschefen har i detta fall avstått från att vidaredelegera beslutsärendet). Om det i ett ärende uppstår tveksamheter om vem som har rätt att fatta beslut är huvudregeln att ärendet ska lyftas till nämnden för avgörande eller beslut. För att undvika en sådan tidsutdräkt och därmed otydlighet i delegationsordningen bör därför delegationsbeslut som innebär subjektiva bedömningar inte finnas med; vilket det anförda delegationsbeslutet är ett exempel på. Mot bakgrund av gjorda iakttagelser avseende delegationsordningens utformning och vad som framkommit i intervjuer gör vi bedömningen att delegationsordningen i ett ärende inte är ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet. 2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? I tekniska nämndens delegationsordning står det att beslut av delegat skall anmälas till tekniska nämnden nästkommande sammanträde på protokoll över delegationsbeslut av vilket skall framgå avdelning, nummer, datum, diarienummer, diarieplanteckning, ärende, handläggare och beslut. Delegationsbeslut fattade efter vidaredelgering från förvaltningschefen skall anmälas till denne. 7 av 10

I tekniska nämndens protokoll anmäls delegationsbesluten under den stående punkten Delegerades anmälningar. Protokolltexten är kort och anger: Förvaltningen meddelar att följande beslut har fattats på delegation: Protokoll. A-J. Tekniska nämnden beslutar att lägga delegationsbesluten till handlingarna. Till ärendet är bifogat protokoll över delegationsbesluten. Protokollen är upprättade avdelningsvis fördelat på ordförande, arbetsutskott, förvaltningschef, administrationen, avfalls- och återvinningsavdelningen, energi, gata, park., projektering och VA. Flest ärende i protokollen redovisar förvaltningschefen. I vår granskning av förvaltningschefens och övriga avdelningars protokoll över delegationsbeslut noterar vi att information om avdelning, nummer, datum, diarienummer och ärende finns med. Dock saknas uppgift om diarieplanteckning i samtliga protokoll och i många protokoll saknas även uppgift om handläggare och beslut. Uppgiften om beslut avser i dessa fall vem som fattat beslut då det inte i alla fall är synonymt med avdelningsbeteckningen. Beslutsinnehållet i delegationsärendena finns samlade i pärmar som finns tillgängliga för nämndsledamöterna under sammanträdet. 2.5.1. Bedömning I protokollen över delegationsbesluten finns ingen hänvisning till delegationsordningen vilket medför att nämndsledamöterna inte kan se, med vilket stöd i delegationsordningen som besluten fattats. Att detta är en brist framgår av vår iakttagelse; att förvaltningschefen beslutar i ärende som inte finns med i delegationsordningen. Det gäller beslut i ärenden som avser uppsägning och tecknande av olika arrendeavtal. Det finns också en del beslut inom ekonomi som ursprungligen är vidaredelegerade till avdelningschef men där förvaltningschefen ibland återtagit beslutanderätten. Mot bakgrund av gjorda iakttagelser gör vi bedömningen att anmälan av delegationsbeslut inte är tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. 8 av 10

3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer I granskningen av ansvarsfördelningen mellan teknisk nämnd och förvaltningen har följande bedömningar gjorts: Reglementet är inte aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. Delegationsordningen är inte aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. Bedömningen avser tekniska nämndens delegation till förvaltningschefen som inte i alla ärenden är desamma som förvaltningschefens vidaredelegation. Innebörden av delegationsordningen förefaller vara känd för nämnden. Delegationsordningen är i ett ärende inte ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet. Anmälan av delegationsbeslut är inte tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. Revisionsfrågan Granskningens revisionsfråga har varit: Är ansvarsfördelning mellan teknisk nämnd och förvaltning ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Efter genomförd granskning och genomgång av samtliga revisionskriterier, gör vi bedömningen att anvarsfördelningen mellan teknisk nämnd och förvaltning inte är ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler I samband med vår granskning har vi identifierat några förbättringsområden och rekommenderar: att teknisk nämnd uppdaterar reglementet och i 9 stryker följande meningsdel: Med undantag av det administrativa funktionsansvaret som åligger fritidsnämnden. samt att teknisk nämnds ansvarsområde för optofibernät också stryks att teknisk nämnd ser över både sin egen delegation och förvaltningschefens vidaredelegation så att samtliga beslutsärenden är i överensstämmelse att teknisk nämnd ser över delegationsordningen och tar bort ärenden som innehåller möjlighet till subjektiva bedömningar att redovisningen av delegationsbeslut i protokollen ges en tydlig koppling till delegationsordningen 9 av 10

Carl-Gustaf Folkeson Projektledare Alf Wahlgren Uppdragsledare 10 av 10