EUROPAPARLAMENTET 2009-2014 Budgetkontrollutskottet 3.1.2012 ARBETSDOKUMENT om Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 4/2011 om revisionen av garantiinstrumentet för små och medelstora företag Budgetkontrollutskottet Föredragande: Ingeborg Gräßle DT\876170.doc PE472.035v01-00 Förenade i mångfalden
Inledning De små och medelstora företagen (SMF) utgör 99 % av alla företag och står för 75 miljoner arbetstillfällen i Europeiska unionen. SMF-politiken är en central del av Lissabonstrategin. Eftersom finansmarknaderna uppfattar nya eller unga SMF som högriskinvesteringar, är den offentliga sektorns roll när det gäller att stödja SMF att förse dem med lämplig finansiering, och en av EU:s stödåtgärder är garantiinstrumentet för små och medelstora företag (SMEG). SMEG inrättades i oktober 2006 som en del av ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation (CIP, Competitiveness and Innovation Framework Programme). Det härstammar från rådets beslut 98/347/EG om åtgärder för finansiellt stöd till innovativa och sysselsättningsskapande små och medelstora företag Initiativ för tillväxt och sysselsättning (Growth and Employment, G&E), som fortsatte som en del av det efterföljande fleråriga programmet för företag och företagsamhet (MAP) som inrättades 2001. Inom CIP är SMEG ett av de EG-finansieringsinstrument som lanserades genom programmet för entreprenörskap och innovation (EIP). Dess mål är att förbättra tillgången till finansiering för små och medelstora företag i nyetablerings- och tillväxtfasen och investeringar i innovationsverksamhet. SMEG fick 978 miljoner euro för perioden 1998 2013 inom tre på varandra följande ramprogram (G&E, MAP och CIP). Vid utgången av 2009 garanterade denna budget en total låneportfölj på 10,6 miljarder euro. I det pågående CIP-programmet har 510 miljoner euro öronmärkts för perioden 2007 2013, med målet att nå 315 750 SMF. Budgeten används när garanterade lån inte återbetalas, och fram till den 31 december 2009 hade garantier på totalt 1,7 miljoner euro tagits i anspråk inom CIP. SMEG är utformat samt förvaltas och övervakas av Europeiska kommissionens GD ENTR och GD ECFIN samt Europeiska investeringsfonden (EIF). EIF lämnar garantier till finansiella intermediärer för att förbättra SMF:s tillgång till lån samt lånevillkor. EIF ingår garantiavtal för kommissionens räkning i eget namn där riskerna och kostnaderna åligger unionens budget. EIF rapporterar till GD ECFIN varje kvartal. Revisionens inriktning och mål Följande frågor togs upp: Har kommissionen utformat SMEG och dess förvaltningsstruktur på ett enhetligt och ändamålsenligt sätt? Har kommissionen och EIF fastställt och tillämpat ändamålsenliga förfaranden för att välja ut lämpliga finansiella intermediärer och för att övervaka SMEG:s resultat? Har garantiöverenskommelserna för SMF bidragit till att politikens mål har uppnåtts? Vid revisionen undersöktes roller och ansvarsområden för alla huvudaktörerna i SMEG, det vill säga kommissionen, EIF och de finansiella intermediärerna. Fokus låg på SMEG inom CIP (2007 2013). PE472.035v01-00 2/7 DT\876170.doc
Revisionsrätten genomförde besök hos nio finansiella intermediärer och granskade ett stickprov på 181 lån. Revisionsrätten sände också ett frågeformulär om utformningen och förvaltningen av SMEG till samtliga 51 finansiella intermediärer som deltar i MAP och/eller CIP (42 av dem svarade). Revisionsrättens iakttagelser När det gäller utformningen av SMEG fann revisionsrätten att även om de förberedande handlingarna gav tillräcklig information om hur SMEG är avsedd att fungera, fanns en uttalad interventionslogik varken med i CIP-beslutet eller i kommissionens förslag, och det saknades också en analys av SMEG:s konsekvenser för CIP. Avsaknaden av interventionslogik noterades även i halvtidsutvärderingen av EIP. Detta ledde till att det blev svårt att förstå resonemangen bakom vissa specifika aspekter av SMEG, t.ex. inriktningen på innovativa SMF genom lånedelen, trots att kapitalinvesteringar allmänt bedöms vara lämpligare för denna typ av SMF. Revisionsrätten fann att konsekvensanalysen av CIP innehöll alla obligatoriska delar och gav upplysning om de överväganden som låg till grund för utformningen av CIP och SMEG. Detta var en förbättring jämfört med MAP. Många av avsnitten i konsekvensanalysen av CIP var dock inte tillräckligt detaljerade och kvantifierade. Revisionsrätten fann att SMEG:s mål var relevanta, men att de enbart var specifika, mätbara och tidsbundna i förhållande till instrumentets planerade output. Dessutom var målen väldigt brett definierade. När det gäller SMEG:s förvaltningsstruktur och delegeringen av den dagliga skötseln upptäckte revisionsrätten att genomsnittstiden från det att en intermediär lämnade in CIP-ansökan tills överenskommelsen undertecknades var nästan elva månader. Tidsramen för behandlingsprocessen ansågs orimlig av 8 av 21 av dem som svarat på revisionsrättens frågeformulär. Detta ledde till ett långvarigt avbrott mellan de på varandra följande programmen. Revisionsrätten fann att bestämmelsen om retroaktiv verkan som infördes för att minska glappet mellan de två på varandra följande programmen och bevara kontinuiteten mellan programmen inom MAP och CIP, i verkligheten ledde till olika behandling av de finansiella intermediärerna, eftersom de som hade deltagit i MAP fick en fördelaktigare behandling genom att lån inkluderades retroaktivt. Revisionsrätten ansåg att den förvaltningsstruktur som etablerats för SMEG inom ramen för CIP var lämplig och att den, jämfört med den struktur som gällde för MAP, innebär en förbättring av de operativa riktlinjerna och andra bestämmelser. Revisionsrätten utvärderade också urvalsprocessen för valet av finansiella intermediärer och fann att den följer rådande praxis vid jämförbara finansinstitut. Inga riktmärken hade dock angetts, och de vaga urvalskriterierna gav EIF stor handlingsfrihet vid utvärderingen av ansökningar. Dessutom upptäcktes brister i EIF:s dokumentation av hur avtalsparametrarna hade fastställts. Revisionsrätten kontrollerade övervakningen och rapporteringen av resultaten, särskilt DT\876170.doc 3/7 PE472.035v01-00
huruvida kommissionen hade fastställt en väl avvägd uppsättning resultatindikatorer för att på ett tillförlitligt sätt mäta situationen när det gäller genomförandet av politiken och om rapporteringskraven var tydliga och rimliga. Revisionsrätten konstaterade att kommissionen hade fastställt sex indikatorer. I efterhandsutvärderingen och i EIP:s arbetsprogram för 2009 ingick fyra indikatorer, av vilka två togs med i kommissionens rapport om genomförandet av EIP. I EIP:s arbetsprogram för 2010 togs två av de ursprungliga indikatorerna bort och två nya indikatorer lades till som reaktion på en studie om utvärderingen av indikatorerna. Revisionsrätten konstaterade att den enda resultatindikator som kommissionen inte förde över utan lät utgå var Ändring av investeringsfinansieringens volym. Den enda konsekvensindikatorn Antal jobb som skapats eller behållits i SMF som fått ny finansiering är problematisk, eftersom vissa finansiella intermediärer hade svårt att samla in uppgifter. Dessutom baserades värdena på antalet personer som var anställda vid de SMF som fått stöd, och inte på antalet arbetstillfällen som skapades eller kunde behållas. Alla de återstående indikatorerna gäller output. När det gäller rapporteringen konstaterade revisionsrätten att 88 % av de finansiella intermediärerna uppgav att de operativa anvisningar som EIF gett ut var tydliga, och att 98 % av dem uppgav att EIF var villigt att lämna ytterligare information. Endast 20 % uppfattade rapporteringskraven som orimliga. När det gäller SMEG:s resultat konstaterade revisionsrätten att alla finansiella intermediärer som besöktes var tydligt inriktade på SMF, och att alla hade infört förfaranden för att kontrollera låntagarens status som SMF. Kommissionen och EIF lyckades genom ansträngningar hantera konsekvenserna av den inledande förseningen, och man kan förvänta sig att SMEG kommer att nå 315 750 SMF, som planerat. I urvalet av lån fanns det några mycket innovativa investeringar, men trots det var det endast 22 lån (12 %) som användes för att finansiera projekt som hade innovativa aspekter, och endast hälften av dessa (11 lån/6 %) bedömdes vara innovationer som antingen var nya på företagets marknad eller på världsmarknaden. Revisionsrätten undersökte också dödviktseffekten (dvs. huruvida garantier gavs för lån till SMF utan tillräcklig säkerhet och utan innovativa investeringar), och fann sådana effekter i samband med mer än en tredjedel av lånen i urvalet (38 %, 69 av 181). Halvtidsutvärderarens undersökning av låntagarna inom MAP visade på liknande nivåer av dödviktseffekter. Revisionsrättens rekommendationer: 1) Kommande program för stöd till SMF bör baseras på en uttalad interventionslogik där inputen är kopplad till den output och de resultat och konsekvenser som förväntas uppnås. 2) För planeringen av eventuella kommande instrument rekommenderar revisionsrätten att den rättsliga grunden och förvaltningsavtalet är klara i god tid innan programperioden faktiskt inleds så att det finns tid att välja ut lämpliga finansiella intermediärer och slutföra kontraktsförhandlingarna med dem innan PE472.035v01-00 4/7 DT\876170.doc
programperioden faktiskt inleds, och därigenom slippa tillgripa en bestämmelse om retroaktiv verkan i framtiden. 3) För bättre transparens i samband med valet bör det införas ett poängsystem för bedömningen av ansökningar från potentiella intermediärer för eventuella efterföljande program. Det bör anges minimikrav för valet av finansiella intermediärer. Dokumentationen av hur parametrarna i garantiavtalen har beräknats bör vara mer detaljerad. 4) Kommissionen bör överväga om det finns utrymme för att skapa ytterligare eller bättre resultatindikatorer för att bättre övervaka hur instrumentets mål uppnås och dra lämpliga slutsatser. 5) Kommissionen bör i framtiden sätta upp mer specifika mål som bättre återspeglar finansieringsinstrumentets syften. Så länge instrumentet pågår bör övervakningen inbegripa en mätning av utvecklingen mot att nå dessa mål så att det vid behov går att vidta korrigerande åtgärder. Man bör överväga att införa lämpliga åtgärder för att minimera dödviktseffekterna och då bland annat utgå från de goda metoder som några intermediärer redan använder. 6) Som revisionsrätten tidigare har påpekat måste utgifter från EU-budgeten leda till klara och tydliga fördelar för EU och dess medborgare, som inte kan uppnås genom utgifter på enbart nationell, regional eller lokal nivå. Budgetmyndigheten och kommissionen bör därför överväga hur EU-mervärdet kan maximeras i eventuella efterföljare till SMEG. Sammanfattning av kommissionens svar Varken kommissionen eller budgetmyndigheten ansåg det nödvändigt att uttryckligen hänvisa till interventionslogiken, eftersom lånegarantier anses vara ett mycket ändamålsenligt och effektivt sätt att uppnå de strategiska målen. SMEG som ingår i CIP bygger på omfattande erfarenheter från MAP som har validerats av externa utvärderingar. Konsekvensbedömningen av CIP ansågs därför vara tillräcklig. Kommissionens avdelningar kommer att sträva efter att tillämpa högre standarder och tillmötesgå revisionsrättens synpunkter i samband med förberedelserna av det program som tar vid efter CIP. En undersökning för att se över indikatorerna hade beställts 2009. De förslag som framfördes har redan genomförts och de förbättringar som blivit följden borde tillgodose vissa av revisionsrättens önskemål. Målen fastställdes av den lagstiftande myndigheten på ett sätt som möjliggör genomförande på ett antal enskilda marknader med skiftande behov och tillräcklig flexibilitet för att kunna reagera på förändringar av marknadsvillkoren. Det stämmer att de första ansökningarna krävde en relativt lång handläggningstid. När väl de inledande eftersläpningarna hade avhjälpts sjönk dock den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till undertecknande till sex månader (under 2010). DT\876170.doc 5/7 PE472.035v01-00
Enligt överenskommelse med kommissionen arbetar EIF med klara urvalskriterier. Kommissionen kommer emellertid att överväga om det vore lämpligt att EIF införde ett poängsystem [vid val av intermediärer]. Tillsammans med EIF kommer kommissionen att överväga hur man ytterligare kan förbättra dokumentationen av hur parametrarna fastställs, med hänsyn till eventuella efterföljande program. Kommissionen godtar att det finns ett behov av en bättre mätning av programresultaten. Kommissionen har accepterat de indikatorer som utvärderarna föreslagit och beställt en undersökning inom ramen för den slutliga utvärderingen av EIF. Kommissionen anser att garantiinstrumentet för små och medelstora företag måste genomföras på ett sådant sätt att det omfattar en vid krets av små och medelstora företag. Innovation är inte det enda målet, och det föreskrivs ingen särskild kvot eller målsättning i den rättsliga grunden och inte heller något mandat beträffande hur stor procentandel av investeringarna som bör gå till innovationsstöd. CIP-programmet är utformat för att förebygga potentiella problem med dödvikt, på så sätt att intermediären blir skyldig att göra mer än vad som skulle ha varit fallet utan CIP-garantin. Om intermediären inte lyckas överträffa referensvolymen kommer garantiinstrumentet inte att gå in med någon garanti för att täcka dödviktskomponenten i portföljen. Kommissionen anser att det finns starka skäl att utgå ifrån att det finns ett europeiskt mervärde i verksamheten, vilket också framgår av den slutliga utvärderingen av MAP. Kommissionen godtar revisionsrättens rekommendationer 1, 4, 5 och 6, och kommer att ytterligare överväga rekommendationerna 2 och 3. Föredragandens rekommendationer för eventuellt införande i betänkandet om ansvarsfrihet för kommissionen för 2010 1. Europaparlamentet välkomnar den särskilda rapporten som är revisionsrättens första analys av ett finansieringsinstrument. SMEG anses vara det program med finansieringsinstrument som har varit mest framgångsrikt. Parlamentet väntar på besked från kommissionen om huruvida den hävstångseffekt på 1:10 som rådde 2009 har förändrats sedan dess, liksom förlustandelen, som revisionsrätten vid slutet av 2009 fastställde till 0,045 %. 2. Europaparlamentet anser att SMEG är ett meningsfullt program trots att revisionsrätten med rätta har kritiserat att det inte finns något påvisbart europeiskt mervärde, och att främjandet av hantverksföretag och detaljhandelsföretag bara har lokal betydelse. Med tanke på de små och medelstora företagens betydelse för den ekonomiska strukturen i medlemsstaterna och hela EU föreslår parlamentet att man ska presentera de 13 länder som omfattas av programmet och de resultat som man har uppnått, eftersom man därav kan dra slutsatser om hur SMEG kan anpassas ännu bättre till sina syften. 3. Europaparlamentet förväntar sig att kommissionen på ett trovärdigt sätt diskuterar och finner en lösning på frågorna om europeiskt mervärde och dödvikt, eftersom det inte kan vara den europeiska handelns mål att bygga upp strukturer för en rent nationell PE472.035v01-00 6/7 DT\876170.doc
handel eller att ersätta sådan handel. Denna principiella kritik av SMEG från revisionsrättens sida är allvarlig, liksom iakttagelsen att tillgången till programmet är alltför bred, och att man endast borde finansiera SMF med begränsad tillgång till främmande kapital. 4. Europaparlamentet anser att det är nödvändigt med en offentlig debatt om hur programmet finansieras, och framhåller att budgetposten för CIP-programmet minskades 2010 med 57,3 miljoner euro. Parlamentet begär en redogörelse för hur många anställda hos kommissionen och EIF som sysslar med förvaltningen av detta program samt hur stora de administrativa kostnaderna är. Dessutom vill parlamentet veta hur många ansökningar som faktiskt avslås. 5. Europaparlamentet noterar revisionsrättens allmänna kommentarer angående ett förbättrat resultatinriktat avgiftssystem för finansiella tjänster. Parlamentet saknar varje antydan till svar från kommissionens sida, och förväntar sig en konkretisering av denna punkt. 6. Europaparlamentet stöder revisionsrättens rekommendationer om att kommande program för stöd till SMF ska baseras på en uttalad interventionslogik, resultatindikatorerna måste förbättras så att det blir möjligt att övervaka hur instrumentets mål uppnås, och att man måste fastställa mer specifika mål som återspeglar syftena med det finansiella instrumentet, uppdatera övervakningen så att man kan mäta hur uppfyllandet av målen fortskrider samt vidta åtgärder för att minska dödvikten. Parlamentet noterar med tillfredsställelse att kommissionen har accepterat de ovannämnda rekommendationerna, och uppmanar kommissionen att rapportera till parlamentet om vilka åtgärder som man planerar att vidta eller redan har vidtagit. 7. Europaparlamentet stöder revisionsrättens rekommendationer och uppmanar kommissionen att se till att den rättsliga grunden och förvaltningsavtalet är klara i god tid innan programperioden faktiskt inleds, och att eventuella kommande program innehåller ett poängsystem för bedömningen av ansökningar från potentiella intermediärer samt en definition av minimikraven för valet av intermediärer. Parlamentet noterar kommissionens avsikt att ytterligare överväga dessa rekommendationer, och uppmanar kommissionen att rapportera till parlamentet om sina slutsatser och huruvida några åtgärder planeras för att ta hänsyn till rekommendationerna. DT\876170.doc 7/7 PE472.035v01-00