Södermalms stadsdelsförvaltning Stadsdelsdirektörens stab Sida 1 (7) 2018-01-02 Handläggare Fredrik Rådman Telefon: 08-50812199 Till Södermalms stadsdelsnämnd 2018-02-01 Projektrapport från Stadsrevisionen Nr 8/2017 Direktupphandling Yttrande till revisionskontoret, dnr 3.1.3-90/2017 Förvaltningens förslag till beslut Stadsdelsnämnden överlämnar förvaltningens tjänsteutlåtande som yttrande över rapporten. Ann-Christine Jenvén stadsdelsdirektör Sammanfattning Stadsrevisionen har genomfört en granskning av direktupphandlingar för att bedöma om nämnderna har en intern kontroll som säkerställer att lagen om offentlig upphandling (LOU) och stadens riktlinjer för direktupphandling följs. Granskningen omfattar trafiknämnden, Bromma stadsdelsnämnd, Södermalms stadsdelsnämnd och Älvsjö stadsdelsnämnd. Revisionen kritiserar Södermalms stadsdelsnämnd för bland annat brister i dels upphandlingarnas inledande fas, när det aktuella köpet ska genomföras (konkurrensuppsökande skedet), dels för brister i dokumentationen av de aktuella direktupphandlingarna. Södermalms stadsdelsförvaltning Stadsdelsdirektörens stab Medborgarplatsen 25 Box 4270 102 66 Stockholm Telefon 08-50812199 Växel 08-50812000 fredrik.radman@stockholm.se stockholm.se Utifrån underlaget i revisionen och stadens riktlinjer för direktupphandling kan förvaltningen inte dra de slutsatser som revisionen har gjort i rapporten gällande det konkurrensuppsökande skedet. När det gäller dokumentationsplikten är det förvaltningens uppfattning att de regler som finns i LOU och i stadens riktlinjer som gäller för dokumentationsplikt har följts för de enskilda köpen som gjorts.
Sida 2 (7) Bakgrund Revisionskontoret har överlämnat projektrapport Nr 8/2017 Direktupphandling från Stadsrevisionen. Södermalms stadsdelsnämnd ska inkomma med yttrande till revisorsgrupp 1 senast den 10 februari 2018. Ärendet Stadsrevisionen har genomfört en granskning av direktupphandlingar för att bedöma om nämnderna har en intern kontroll som säkerställer att LOU och stadens riktlinjer för direktupphandling följs. Granskningen omfattar trafiknämnden, Bromma stadsdelsnämnd, Södermalms stadsdelsnämnd och Älvsjö stadsdelsnämnd. Ärendets beredning Ärendet har beretts av stadsdelsdirektörens stab. Ärendet har behandlats i förvaltningsgruppen den 23 januari, pensionärsrådet den 22 januari rådet för funktionshindersfrågor den 23 januari och ungdomsrådet den 22 januari. Förvaltningens synpunkter och förslag Syftet med granskningen, enligt rapporten, är att bedöma om de granskade nämnderna har en intern kontroll som säkerställer att LOU och stadens riktlinjer för direktupphandling följs. Revisonen har omfattat nedanstående revisionsfrågor Hur ser inköps- och upphandlingsorganisationen ut? Hur samordnas direktupphandlingarna inom respektive nämnd? Finns rutiner som stödjer att inköp sker enligt LOU och stadens riktlinjer? Hur säkerställs att LOU och stadens riktlinjer för direkt upphandling följs? Inför revisionen ombads förvaltningen att ta fram underlag för 17 köp, så kallade stickprov, som gjorts under en viss angiven period. Såvitt framgår av rapporten omfattar revisionen endast 14 av dessa köp.
Sida 3 (7) Granskade direktupphandlingar Leverantör Faktura/kontrakt Totalt belopp 1. 30 000 kr 30 000 kr 2. 12 470,50 kr 30 312 kr 3. 5 300 kr 31 356 kr 4. 33 739 kr 33 873 kr 5. 6 300 kr 37 800 kr 6. 35 200 kr 38 991 kr 7. 10 410,42 kr 239 712 kr 8. 25 687,20 kr 151 662 kr 9. 12 396,75 kr 45 679 kr 10. 104 550,50 kr 104 551 kr 11. 40 300 kr 40 300 kr 12. 12 150 kr 74 250 kr 13. 79 000 kr 79 413 kr 14. 10 306,50 kr 202 167 kr Revisionen har enligt sin uppfattning anledning att kritisera Södermalms stadsdelsnämnd för bland annat brister i upphandlingarnas konkurrensuppsökande skede samt för brister i dokumentationen av de aktuella direktupphandlingarna. Dessa påtalade brister kommenteras under separata rubriker nedan. Brister i det konkurrensuppsökande skedet (tillvaratagande av konkurrens). Det ska inledningsvis konstateras att med upphandling avses de åtgärder som vidtas i syfte att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader genom tilldelning av kontrakt (1 kap. 2 LOU). Med direktupphandling avses en anskaffning av varor, tjänster eller byggentreprenader utan krav på anbud i viss form (19 kap. 4 LOU). Direktupphandling får användas om upphandlingens värde, avseende varor och tjänster, inte överstiger 534 890 kronor (19 kap. 7 tredje stycket). Värdet av en upphandling ska uppskattas till det totala belopp som ska betalas i upphandlingen. Vid beräkningen ska den upphandlande myndigheten beakta direktupphandlingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret (19 kap. 8 LOU). För att kunna avgöra om ett specifikt behov av varor eller tjänster kan tillgodoses genom en direktupphandling eller om behovet måste tillgodoses med något av de upphandlingsförfaranden som anges i
Sida 4 (7) LOU måste upphandlande myndighet dels beräkna det aktuella köpets värde (kontraktsvärdet), dels beakta direktupphandlingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret. Vid direktupphandling gäller inte några särskilda regler beträffande hur upphandlingen ska genomföras, till exempel om annonsering, konkurrensutsättning, tidsfrister och liknande. Den rådande uppfattningen är dock att de upphandlande myndigheterna alltid ska utgå från de upphandlingsrättsliga principerna. Att principerna gäller vid direktupphandling följer av stadens riktlinjer för direktupphandling. Interna riktlinjer kan innehålla krav på att man ska begära in anbud från flera leverantörer om värdet av det som ska köpas överstiger vissa belopp. I Stockholm stads riktlinjer för direktupphandling anges bl.a. följande beträffande konkurrensutsättning. För att dra nytta av konkurrensen på marknaden ska nämnden vid direktupphandling infordra offerter/anbud från tänkbara leverantörer. Vid anskaffningar överstigande 30 000 kr bör skriftlig offert infordras från minst tre leverantörer. Vid direktupphandlingar överstigande 100 000 kr bör skriftlig offert infordras. Nämnden bör även överväga om konkurrensutsättning genom annonsering ska ske för att dra nytta av konkurrensen på marknaden. Direktupphandlingar överstigande 100 000 kronor ska dokumenteras (dokumentationsplikt). Riktlinjerna föreskriver dels att upphandlande myndighet bör infordra skriftlig offert från minst tre leverantörer vid upphandling över 30 000 kronor, dels att skriftlig offert bör infordras vid direktupphandlingar överstigande 100 000 kronor. Av revisionsrapporten framgår att intentionerna i stadens riktlinjer för direktupphandling är att nämnderna ska tillfråga mins tre leverantörer i det konkurrensuppsökande skedet (s. 8). Denna intention kommer dock inte till uttryck i de riktlinjer som nämnderna har att följa. Som revisionen själva anför i rapporten uppfattas riktlinjer för direktupphandling som att det inte är obligatoriskt att tillfråga tre leverantörer eller fler. Förvaltningen delar revisionens uppfattning att Stockholm stads riktlinjer uppfattas så.
Sida 5 (7) Alldeles oavsett riktlinjernas eventuella brister i detta avseende är det inte rättvisande att påstå att Södermalms stadsdelsnämnd inte efterlever Stockholm stads riktlinjer för direktupphandling i dessa avseenden eftersom riktlinjerna inte ger uttryck för något obligatoriskt krav på att tillfråga tre leverantörer eller fler i det konkurrensuppsökande skedet. I skarpare ordalag är det förvaltningens uppfattning att revisonen, dels utifrån underlaget i revisionen, dels utifrån hur riktlinjerna är utformade, inte kan dra de slutsatser som gjorts i rapporten gällande det konkurrensuppsökande skedet. Det ska även noteras att tjänsterna som anskaffats av leverantör tio har upphandlats genom serviceförvaltningen vilket påtalades under revisionen. Dokumentationsplikten Av revisionsrapporten framgår att Södermalms stadsdelsnämnd rekommenderas att säkerställa att direktupphandlingar genomförs i enlighet med LOU och stadens riktlinjer för direktupphandling beträffande dokumentation. Av 19 kap. 30 LOU följer att en upphandlande myndighet ska dokumentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Detta gäller emellertid inte om upphandlingens värde understiger 100 000 kronor (19 kap. 30 andra stycket LOU). Redan av lagtextens ordalydelse följer att det är enskilda direktupphandlingar som ska dokumenteras om värdet av den enskilda upphandlingen överstiger 100 000 kronor. Bedömningen av om dokumentationsplikt föreligger ska således göras med utgångspunkt i det beräknade kontraktsvärdet för det aktuella kontraktet (det aktuella köpet/stickprovet). Detta skiljer sig från vad som gäller vid bedömningen av om direktupphandling över huvud taget kan tillämpas. Då ska kontraktets värde räknas samman med värdet av direktupphandlingar av samma slag gjorda av den upphandlande myndigheten under räkenskapsåret. Detta tillvägagångssätt gäller inte vid bedömningen av om dokumentationsplikt i ett enskilt fall gäller eller inte gäller. Varken av LOU eller av stadens riktlinjer kan utläsas att så skulle vara fallet.
Sida 6 (7) Stadsrevisionen ger i rapporten uttryck för att dokumentationsplikten är beroende av upphandlingarnas ackumulerade värde (s. 8). Det framgår dock inte om revisionen anser att det är det ackumulerade värdet av - upphandlingar av varor och tjänster av samma slag eller - upphandlingar av varor eller tjänster från samma leverantör som är avgörande för om dokumentationsplikten inträder eller inte. Hur det än förhåller sig med den saken är det förvaltningens uppfattning att det, enligt LOU, är enskilda direktupphandlingar som ska dokumenteras om värdet av upphandlingen överstiger 100 000 kronor. Utöver vad som föreskrivs i LOU har staden i riktlinjer för direktupphandling angett vad som gäller beträffande dokumentation. Under rubriken Dokumentationsplikt framgår följande. Dokumentationsplikten innebär att alla direktupphandlingar över 100 000 kr bör genomföras genom att skriftligt anbud/offert infordras. Dokumentationsplikten omfattar alla direktupphandlingar över 100 000 kr. Nämnden bör dock följa samma krav på dokumentation även för direktupphandlingar över 30 000 kr. Dokumentationen ska sammanställas och hållas ordnad på respektive nämnd. Redan av det skälet att det i riktlinjerna anges att dokumentation av en upphandling bör ske om upphandlingens värde överstiger ett visst belopp (30 000 kr) ger upphov till oklarheter för verksamheterna som har att tillämpa riktlinjerna. Bedömningen av om dokumentationsplikten gäller i ett enskilt fall ska bedömas utifrån det beräknade enskilda kontraktsvärdet för det aktuella kontraktet inklusive eventuella optioner (19 kap. 30 LOU, vilket också bekräftas av Upphandlingsmyndigheten). Det är därför förvaltningens uppfattning att upphandlingarna 1, 2, 3, 5, 7, 8, 9, 12 och 14 uppfyller riktlinjerna för direktupphandling beträffande det som anges under rubriken Dokumentationsplikt eftersom det inte finns någon dokumentationsplikt för upphandlingar vars värde understiger 30 000 kr. Det föreligger därvid inga avvikelser från Stockholm stads riktlinjer för direktupphandling avseende dokumentationsplikten.
Sida 7 (7) Upphandlingarna 4, 6 och 13 har var för sig ett värde under 100 000 kr men över 30 000 kr. Någon dokumentationsplikt föreligger således inte enligt 19 kap. 30 LOU. Stockholm stads riktlinjer för direktupphandling föreskriver emellertid att nämnden bör följa samma krav på dokumentation även för direktupphandlingar över 30 000 kr. Något uttalat krav på att dokumentera dessa upphandlingar finns således inte. Det är därvid inte rättvisande att påstå att Södermalms stadsdelsnämnd inte följer Stockholm stads riktlinjer för direktupphandling i dessa avseenden. I skarpare ordalag är det förvaltningens uppfattning att någon sådan slutsats inte kan dras, dels utifrån underlaget i revisionen, dels utifrån hur riktlinjerna är utformade. Upphandlingarna 10 och 11 uppfyller kraven på dokumentation. Som framgår ovan är det förvaltningens uppfattning att nämnden följer stadens riktlinjer för direktupphandling samt LOU. För att de krav som revisionen ställer på nämnderna i rapporten ska kunna uppnås instämmer förvaltningen i den rekommendation som ges till kommunstyrelsen gällande förtydligande av stadens riktlinjer för direktupphandling. Förvaltningen har inga synpunkter beträffande vad anförs gällande seriositetsprövningen och dokumentation i övrigt. Bilagor 1. Projektrapport från stadsrevisionen Nr 8/2017 Direktupphandling 2. Missiv