Kommunstyrelsens uppsikt över bolagen

Revisionsrapport Kommunstyrelsens uppsikt över bolagen Östersunds kommun 2010-10-22 Kjell Pettersson, certifierad kommunal revisor

Innehållsförteckning 1 Sammanfattning... 3 2 Inledning... 4 2.1 Bakgrund och revisionsfråga... 4 2.2 Avgränsning... 4 2.3 Metod... 4 3 Gällande lagstiftning och styrande interna dokument... 5 3.1 Kommunallagen... 5 3.2 Policy för styrning av bolag som ägs av Östersunds kommun... 5 3.3 Kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning... 5 3.4 Övriga styrdokument och samverkansgrupper... 6 3.5 Ägardirektiv... 6 3.6 Bolagsordningar... 6 4 Intervjuer... 7 4.1 Finansutskottets ordförande och vice ordförande... 7 4.2 Bolagens VD:ar... 7 5 Revisionell bedömning av Komrev... 7 5.1 Policy för styrning av bolag... 7 5.2 Ägardirektiv... 7 5.3 Bolagsordningar... 8 5.4 Reglemente och delegationsordning... 8 5.5 Protokoll... 8 5.6 Informella samråd, kontakter och dialog... 8 6 Sammanfattande bedömning... 9 6.1 Bedömning av övergripande revisionsfråga... 9 6.2 Bedömning av underliggande kontrollfrågor... 9

1 Sammanfattning På uppdrag av kommunens valda revisorer har Komrev inom PricewaterhouseCoopers granskat hur kommunstyrelsen utövar uppsikt över sina hel och delägda bolag. Uppdraget är fokuserat på hur kommunstyrelsen formaliserat sin uppsikt genom beslut och vad som kan uppfattas som tillräcklig intern kontroll och underlag för framtida styrning mot bakgrund av lag, reglementen, ägardirektiv med mera. Granskningen har omfattat alla helägda bolag och Jämtkraft AB och avser 2010. Övergripande revisionsfråga har varit: - Utövar kommunstyrelsen sin uppsikt över de kommunala bolagen på ett tillfredsställande sätt? Underliggande kontrollfrågor har varit: - Hur följer kommunstyrelsen upp ekonomi och verksamhet samt hur rapporteras detta? - Hur följs gällande ägardirektiv upp? Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsen utövar sin uppsikt över de kommunala bolagen på ett tillfredsställande sätt. Vi bedömer att uppsikten, rapporteringen och uppföljningen över den ekonomiska utvecklingen är utmärkt men att det finns möjligheter att utveckla uppsikt, rapportering och uppföljning över verksamhetsutvecklingen. Vi bedömer att exempelvis ägardirektiven avseende bedriven verksamhet kan följas upp och kommenteras på ett tydligare och utförligare sätt i bland annat delårsrapporten och årsredovisningen för kommunen. Vi föreslår också att vissa kompletteringar sker av formell karaktär i reglementet och delegationsbestämmelserna för kommunstyrelsen. I och med fullmäktiges beslut i november 2010 om nya ägardirektiv för Jämtkraft AB gäller Policyn för styrning av bolag med mera som ägs av Östersunds kommun fullt ut, vilket inte gällde tidigare då Vattenfall ägde drygt 20 % i bolaget. De informella kontakterna och den aktiva dialogen mellan bolagens styrelser och dess VD:ar och Rådhus AB styrelse och VD bedömer vi fungerar mycket bra, vilket är en förutsättning för en väl fungerande ledning och samordning inom kommunkoncernen. 3

2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionsfråga Revisorerna i Östersunds kommun har uppdragit till Komrev inom PricewaterhouseCoopers att granska hur kommunstyrelsen (KS) fullgör skyldigheten enligt 6 kap 1 kommunallagen att utöva uppsikt över de hel- och delägda bolagens verksamhet. Uppdraget är fokuserat på hur kommunstyrelsen formaliserat sin uppsiktsplikt genom beslut, hur återrapporteringen sker från de kommunala bolagen och vad som kan uppfattas som tillräcklig intern kontroll och underlag för framtida styrning mot bakgrund av lag, reglementen, ägardirektiv med mera. Följande övergripande revisionsfråga är aktuell: Utövar kommunstyrelsen sin uppsikt över de kommunala bolagen på ett tillfredsställande sätt? Underliggande kontrollfrågor är: - Vilken uppsikt har kommunstyrelsen över verksamhetsutvecklingen i de kommunala bolagen? - Vilken uppsikt utövas över den ekonomiska utvecklingen? - Hur sker uppföljning och rapportering kring verksamhet och ekonomi? - På vilket sätt sker uppföljning av att gällande ägardirektiv efterlevs? 2.2 Avgränsning Granskningen omfattar Rådhuset AB inklusive dotterbolag och Jämtkraft. Granskningen avser 2010. 2.3 Metod Genomgång av kommunstyrelsens reglemente, policydokument, ägardirektiv, bolagsordningar, budget, årsredovisning. Intervjuer har gjorts med ordförande och vice ordförande i finansutskottet, biträdande kommundirektören och VD för de granskade bolagen. Även kommunstyrelsens och finansutskottets protokoll för 2010 har genomgåtts. 4

3 Gällande lagstiftning och styrande interna dokument 3.1 Kommunallagen I 1991 års kommunallag infördes i 6 kap 1 uttrycket uppsikt över för kommunstyrelsen avseende nämnder liksom för hel och del ägda företag och senare även över kommunalförbund i vilka kommunen var medlem. Paragrafen är uppdelad i två stycken där kommunstyrelsens ledande funktion och ansvar för ledning och samordning av kommunens förvaltning tillsammans med uppsikten över nämnderna utgör första stycket. Det andra stycket beskriver uppsikten över företagen och kommunalförbunden. Ingenting särskilt sägs om denna uppdelning i förarbetena. En tolkning av detta skulle kunna vara att kommunstyrelsen enligt lag inte har rätt att försöka utöva ledning över företagen eller att samordna deras verksamhet. Tolkningen kan säkert diskuteras men rent praktiskt bör ett förtydligande framgå ur kommunstyrelsens reglemente. Förarbetena till 1991 års kommunallag utvecklar inte vad uppsikten skall innebära utan markerar, till skillnad mot tidigare, att även företagen är en del av den kommunala organisationen. Kontentan av ovan resonemang är att det i huvudsak är upp till kommunen att bestämma vad uppsikten skall bestå av och med vilka tidsintervall uppsikten skall utövas. 3.2 Policy för styrning av bolag som ägs av Östersunds kommun Policyn antogs av fullmäktige i juni 2006, 115. Policyn behandlar bland annat helhetssynen på kommunkoncernen, olika typer av styrdokument, exempel på principiellt viktiga ärenden och hur dessa ska beredas innan beslut fattas av fullmäktige, kommunstyrelsens rätt att fatta beslut i exempelvis större investeringsfrågor. 3.3 Kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning I kommunstyrelsens reglemente, 3, om styrfunktionen, framgår tydligt skyldigheten för kommunstyrelsen att fortlöpande ha uppsikt över verksamheten i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i vad gäller ekonomi, ändamål och efterlevnad av uppställda direktiv samt övriga förhållanden av betydelse för kommunen. Kommunstyrelsen skall även tillvarata kommunens intressen vid bolags och föreningsstämmor och andra likartade sammanträden. I 25 framgår att det skall finnas 3 utskott som bereder ärenden för styrelsen samt fattar beslut enligt särskilda delegationsbestämmelser. I delegationsbestämmelserna framgår exempelvis att kommundirektören har rätt att omteckna kommunens redan ingångna borgensåtaganden, byte av kreditgivare, förändrade lånevillkor med mera för kommunens bolag. Finansutskottet har exempelvis rätt att igångsätta investeringsprojekt inom budget överstigande 10 basbelopp. I ett dokument 5

över utskottens uppgifter från 2005 framgår att en av finansutskottets uppgifter är att utöva ägarrollen i bolag. Finansutskottet består av 5 kommunstyrelseledamöter, som även ingår i styrelsen för Östersund Rådhus AB, moderbolaget. 3.4 Övriga styrdokument och samverkansgrupper I finanspolicyn framgår exempelvis att policyn avser hela kommunkoncernen. I koncernkontogruppen ingår alla helägda bolag och Jämtkraft AB. I gruppen diskuteras och samordnas bland annat upplåning och investeringar. Informella samråd och dialoger äger rum när så erfordras. 3.5 Ägardirektiv I ägardirektiven för samtliga bolag framgår klart informationskravet som gäller till kommunen och omfattar: årsredovisning, delårsrapporter samt rätten för kommunstyrelse och fullmäktige att löpande kalla in bolagens ledning för information om bolagens ekonomi och verksamhet. Det framgår även att bolagen skall följa policyn för kommunägda bolag. Särskilda verksamhetskrav finns i ägardirektiven. Exempel på ett verksamhetskrav är att bolagen skall följa kommunens miljöpolicy och finanspolicy. Det finns även krav på att styrelsen skall följa upp och utvärdera bolagets verksamhet mot ägarnas ändamål med bolaget, vilket görs i skriftlig form och avrapporteras via styrelseprotokoll för respektive bolag. För moderbolaget - Östersunds Rådhus AB, finns en skrivning om att styrelsen skall fortlöpande ha uppsikt över de bolag som ingår i koncernen och samla in begärda uppgifter och information till kommunstyrelsen. 3.6 Bolagsordningar Enligt dessa så skall fullmäktige beredas möjlighet att yttra sig innan beslut av större principiell betydelse fattas. Även ägardirektiven skall följas. Kommunstyrelsen har även rätt att ta del av bolagets handlingar och räkenskaper samt i övrigt inspektera bolaget och dess verksamhet. 6

4 Intervjuer 4.1 Finansutskottets ordförande och vice ordförande Synpunkter har framkommit på att det inför ny mandatperiod är viktigt att gå igenom skriften Policy för styrning av bolag mm som ägs av Östersunds kommun. Viss självkritik beträffande utövande av uppsikten över Östersunds Turist & Kongress AB har framkommit samt att direkt information till hela kommunstyrelsen från bolagens ledningar borde ges exempelvis 1 gång per år. För övrigt så anser intervjuade att en väl fungerande uppsikt upprätthålls över de kommunala företagen. Speciellt framhålls den väl fungerande dialogen mellan kommunen och bolagen. Den årliga budgetkonferensen under våren för förvaltningar och bolag framhålls som ett bra forum att diskutera koncernens ekonomi och konferensen är ett bra tillfälle att utbyta erfarenheter och öka förståelsen för olika verksamhetsområden inom kommunkoncernen. 4.2 Bolagens VD:ar Samtliga VD:ar har intervjuats: Sammanfattningsvis kan vi konstatera följande: Det råder stor konsensus bland bolagens VD:ar av att en väl fungerande uppsikt från ägarens sida råder avseende de formella kraven enligt ägardirektiv och bolagsordningar och den mer informella dialogen och samråden mellan kommunen och bolagen. 5 Revisionell bedömning av Komrev 5.1 Policy för styrning av bolag Genomarbetad och bra policy som bygger på skriften Principer för styrning av kommun och landstingsägda bolag utgiven av Sveriges kommuner och landsting (SKL, 2005). Policyn skulle kunna kompletteras med en tydlig beskrivning av kommunens organisation av bolag samt given delegation från fullmäktige via kommunstyrelsen till finansutskottet. 5.2 Ägardirektiv Följer en tydlig struktur i utformningen för alla bolagen och nya direktiv ges varje år i samband med budgetprocessen. Det är en tydlig avrapportering från bolagen till finansutskottet och fullmäktige i samband med tertialuppföljning, delårsbokslut samt årsbokslut beträffande den ekonomiska ställningen. Vid årsbokslutet medverkar bolagens VD:ar och informerar fullmäktige direkt. Uppföljning av ägardirektiv beträffande bedriven verksamhet bedömer vi kan utvecklas ytterligare. 7

5.3 Bolagsordningar I samtliga bolagsordningar under rubriken Fullmäktiges yttranderätt, förutom Jämtkrafts, framgår att bolagen skall följa kommunens ägardirektiv. Detta innebär att Policy för styrning av kommunens bolag med mera som ägs av kommunens bolag gäller fullt ut. I och med att nya ägardirektiv föreslås av kommunstyrelsen i beslut taget den 12 oktober 2010 och beslutad av fullmäktige den 4 november 2010, omfattas även Jämtkraft av gällande policy för styrning. I samband med annan ändring i bolagsordningarna så är det på sin plats att ändra fullmäktiges yttranderätt till möjlighet att ta ställning enligt ändring i kommunallagen, som infördes i juli 2002. 5.4 Reglemente och delegationsordning För att tydliggöra sambandet mellan reglemente, delegationsordning och utskottens ansvarsområden bör en formell komplettering ske av utskottens ansvarsområden i delegationsordningen. I och med denna komplettering framgår delegation och uppdelning av uppgifter på ett tydligare sätt. 5.5 Protokoll Efter genomgång av kommunstyrelsens protokoll för 2010 kan vi konstatera att under punkten Rapport från utskotten sker information till övriga ledamöter i styrelsen. Hur detaljerad och informativ denna information är framgår inte av protokollen. Vi bedömer att det finnas anledning att se över denna fråga. Vi anser också att information borde ges direkt från bolagens ledningar till kommunstyrelsens samtliga ledamöter minst en gång per år. 5.6 Informella samråd, kontakter och dialog Den kanske viktigaste formen av ägarstyrning och uppsikt är den som sker genom en löpande dialog mellan kommunen och bolagen. Vi bedömer att denna fungerar mycket bra i samband med exempelvis budget och bokslut men även under övriga delar av året och vid aktuella frågor som rör investeringar och viktiga principiella frågor i övrigt. 8

6 Sammanfattande bedömning 6.1 Bedömning av övergripande revisionsfråga Efter genomförd granskning är vår bedömning att kommunstyrelsen utövar sin uppsikt över de kommunala bolagen på ett tillfredsställande sätt. 6.2 Bedömning av underliggande kontrollfrågor Vi bedömer att uppsikten, rapporteringen och uppföljningen över den ekonomiska utvecklingen är utmärkt men att det finns möjligheter att utveckla uppsikt, rapportering och uppföljning över verksamhetsutvecklingen. Vi bedömer att exempelvis ägardirektiven avseende bedriven verksamhet kan följas upp och kommenteras på ett tydligare och utförligare sätt i bland annat delårsrapporten och årsredovisningen för kommunen. De informella kontakterna och den aktiva dialogen mellan bolagens styrelser och dess VD:ar och Rådhus AB styrelse och VD bedömer vi fungerar mycket bra, vilket är en förutsättning för en väl fungerande ledning och samordning inom kommunkoncernen. 2010-11-25 Kjell Pettersson, Projektledare Anneth Nyqvist, Uppdragsledare 9