Revisionsrapport 2 / 2008 Genomförd på uppdrag av revisorerna September 2008 Lidingö stad Granskning av lokalförsörjningsprocessen
Innehåll 1. Sammanfattning...2 2. Inledning...3 2.1. Bakgrund...3 2.2. Syfte och avgränsningar...3 2.3. Tillvägagångssätt...3 3. Förutsättningar för en effektiv lokalhantering...4 4. Hur kommunens lokalprocess styrs och organiseras...5 4.1. Fastighetskontorets uppdrag, mål och styrning...5 4.2. Organisation, samarbete och resurser inom fastighetskontoret...5 4.3. Lokalförsörjningsprocessen...6 4.4. Prognoser och behov...7 4.5. Samlad översyn av lokalbeståndet...8 4.6. Våra kommentarer och slutsatser...8 5. Hur arbetet med lokalförsörjning sker inom några förvaltningar...9 5.1. Utbildningsförvaltningen...9 5.2. Äldre- och handikappförvaltningen...11 5.3. Våra kommentarer och slutsatser...11 1
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Lidingö stad granskat lokalförsörjningsprocessen inom staden. Syftet är att belysa och bedöma ändamålsenligheten och effektiviteten i lokalförsörjningsprocessen. I granskningen har ingått att belysa den långsiktiga lokalplaneringen och graden av framförhållning samt samplanering och vidtagna åtgärder med syfte att effektivisera lokalutnyttjandet. Granskningen omfattar dels stadens övergripande arbete med lokalförsörjningsfrågor, dels arbetet inom utbildningsnämnden och äldre- och handikappnämnden. Sammanfattningsvis kan konstateras att riktlinjer för lokalförsörjning med syfte att bl.a. säkerställa ett effektivt lokalnyttjande och en rationell förvaltning saknas. Det finns stora brister i lokalförsörjningsprocessen vad avser styrning, roller och ansvar mellan fastighetskontoret och de granskade nämnderna/förvaltningarna. Ett arbete har inletts inom fastighetskontoret med syfte att klargöra ansvar, spelregler och samverkan vilket är positivt. Arbetet med att ta fram utbyggnads/lokalförsörjningsplaner, sett ur ett demografiskt, behovsoch verksamhetsperspektiv, synes fungera väl inom förvaltningarna. Det finns få incitament till en effektivare lokalanvändning. Lokalernas utformning sker till stor del i dialog mellan hyresgäst och arkitekt, vilket innebär en risk för dyra investeringar. En viss kritisk granskning sker dock. En stark beställarkompetens är väsentlig. Kravet på effektiv kommunal lokalförsörjning kommer regelmässigt i konflikt med målet om långsiktigt värdeskapande och effektiv fastighetsförvaltning. Lokalförsörjning inom givna ekonomiska ramar ställer krav på flexibilitet och långtgående kostnadsfokus, varje krona till lokaler är en krona mindre till själva verksamheten. En kommuns lokalkostnader kan generellt sett begränsas på i huvudsak tre sätt: 1. Genom att minska nya investeringar. 2. Genom att effektivisera användningen av befintliga ytor. 3. Genom att sänka drift- och underhållskostnader. Minskade nyinvesteringar är det effektivaste sättet att sänka lokalkostnaderna. Innan ett beslut om ny- eller tillbyggnad tas är det därför väsentligt att alla möjligheter till att rymma behovet inom befintliga lokaler uttömts. En långsiktig lokalförsörjning och övergripande strategi för stadens samlade lokalanvändning/försörjning behövs. Våra förslag till fortsatt utveckling kan sammanfattas enligt följande. Klargör styrning, roller och ansvar samt samspelt mellan fastighetskontoret och förvaltningarna. Utveckla metoder/stöd för planerings- och behovsunderlag samt systemstöd i form av lokaldatabas (användning, skick etc), så som inletts. I detta innefattas även funktionella nyckeltal och styrtal, med syfte att bl.a. kunna bedöma hur effektivt lokalerna används. Ställ krav på att investeringen tydligt kopplas till, och motiveras utifrån, verksamhetens behov. Ex. genom att beskriva vilken påverkan lokalinvesteringen förväntas få på verksamhetens måluppfyllelse. Väg den ökade kostnad som investeringen medför mot den ökade nyttan för samhället och brukarna (uttryckt som ökad måluppfyllelse) Utveckla incitament för att effektivisera lokalnyttjandet. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Åldersstrukturen och inflyttningen till Lidingö stad medför ett fortsatt ökat lokalbehov inom bl.a. förskola, skola och äldreomsorg. En effektiv lokalförsörjningsprocess är därför väsentlig. Den dialog som revisorerna fört med nämnderna under 2007 indikerar att vissa brister finns i lokalförsörjningsprocessen. 2.2. Syfte och avgränsningar Granskningen syftar till att belysa och bedöma ändamålsenligheten och effektiviteten i stadens lokalförsörjningsprocess med avseende på hur denna styrs och hur roller och ansvar har definierats. Vidare belyses den långsiktiga lokalplaneringen, underlag för att bedöma verksamhetens lokalbehov på kort och lång sikt, analyser av behov, graden av framförhållning, samplanering och vidtagna åtgärder med syfte att effektivisera lokalutnyttjandet. Förekomst av planeringsverktyg och IT-stöd och om dessa är ändamålsenliga belyses också. Projektet avgränsas till stadens övergripande arbete med lokalförsörjningsfrågor och till arbetet inom utbildningsnämnden och äldre- och handikappnämnden. 2.3. Tillvägagångssätt Granskningen baseras på intervjuer med fastighetschef, ekonomichef samt förvaltare inom fastighetskontoret. Inom äldre- och handikappförvaltningen har förvaltningschefen intervjuats och inom utbildningsförvaltningen har förvaltningschef samt lokalsamordnare intervjuats. Relevanta styrdokument så som budget, befolkningsprognoser, lokalbehov och alternativa åtgärdsförslag, utkast till processbeskrivning, policy för internhyra, gränsdragningslista mellan hyresvärd och hyresgäst har också granskats. 3
3. Förutsättningar för en effektiv lokalhantering Uppgiften att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler åvilar ofta den kommunala fastighetsorganisationen alternativt ett kommunalt bolag, dvs. den är åtskild från kärnverksamheten. Hanteringen av de egna lokalerna ska ske på ett sådant sätt att ett antal övergripande uppgifter klaras. Förvalta kommunens lokaler för att skapa/bibehålla värde på lång sikt. (Förvaltningsuppgiften) - uppgiften innefattar planering och genomförande av drift och underhåll på kommunens fastigheter vilka motiveras ur ett rent fastighetsekonomiskt perspektiv. Utföra om- och tillbyggnader samt ge service enligt verksamheternas behov. (Serviceuppgiften) - om och tillbyggnader utifrån verksamhetens behov samt olika former av service utförs mot ersättning. Styra lokalanvändningen så att kommunen skapar ett effektivt resursutnyttjande. (Styrnings- och samordningsuppgiften) - uppgiften innebär strategisk samordning av lokalutnyttjandet inom och mellan förvaltningar. God överblick krävs över kommunens befintliga lokaler samt löpande kännedom om framtida lokalbehov på kort- och lång sikt. Uppgiften innebär att fungera som en spindel i nätet och i samband med lokalbehov stå för avvägningar mellan att återanvända lokaler i befintligt skick, anpassa lokaler eller hyra in nya lokaler. Avvägningar sker mellan kostnaden för lokalen och lokalens ändamålsenlighet sett ur verksamhetens perspektiv. I uppgiften ligger även att se till att lämpliga incitamentssystem finns som stödjer en effektiv lokalanvändning. I denna granskning ligger fokus på Styrnings- och samordningsuppgiften. För att uppnå en hög effektivitet av resursen lokaler behövs: Ändamålsenliga lokaler. Ett genomtänkt nyttjande av lokalerna. Ändamålsenliga lokaler innebär att lokalerna passar för den verksamhet som bedrivs i lokalerna. Ändamålsenliga lokaler underlättar verksamhetens måluppfyllelse. Ändamålsenlighet kan delas in i följande delar: fysisk utformning (stödjer utformningen de arbetssätt som verksamheten vill använda, arbetsmiljö, hög andel produktiv yta) standard (inneklimat, ljus/ljud samt invändigt underhåll) läge (kommunikationer, närhet till andra lokaler som verksamheten kräver och utemiljö) storlek (i relation till behoven av utrymme och i relation till kapacitetsbehov). 4
4. Hur kommunens lokalprocess styrs och organiseras 4.1. Fastighetskontorets uppdrag, mål och styrning Fastighetskontorets uppdrag är att genom rationell förvaltning försörja stadens egna verksamheter med lokaler och lägenheter för särskilt boende. Kontoret förvaltar även stadens övriga bebyggda fastigheter samt ansvarar för att planera och genomföra investerings-, underhålls- och driftsåtgärder. Stadens övergripande finansiella mål, att förvalta stadens kapital på ett långsiktigt säkert och lönsamt sätt samt att visa återhållsamhet med nya investeringar, är de styrande målen för fastighetskontorets verksamhet enligt budget 2008. Lokalförsörjningen planeras i samverkan med stadens förvaltningar med syfte att utveckla och anpassa bestånden alltefter ändrade förutsättningar. Lidingö stads inriktning är ett decentraliserat ansvar till nämnder och förvaltningar för den löpande verksamheten. För att säkerställa en god ekonomisk hushållning finns, enligt årsredovisning 2007, en koncernsamordning i form av mål, policy och riktlinjer. Lokalförsörjning är en av de verksamheter där samordning sker. Samordningen utövas av kommunstyrelsen och stadsledningskontoret. 4.2. Organisation, samarbete och resurser inom fastighetskontoret Under 2007 fattades beslut om att inrätta ett fristående fastighetskontor (kontoret var tidigare en del av tekniska förvaltningen). Omorganiseringen har bidragit till att det blivit ett visst glapp i samarbetet med förvaltningarna och att skapa fungerande rutiner för samarbetet. Det finns också vakanser inom kontoret och konsultstöd tas in för att täcka upp en del av resursbristen. Konsulterna fungerar framför allt som projektledare i större projekt. Fastighetschefen är nyrekryterad och hade vid intervjutillfället ännu bara arbetat några veckor. Kontakterna med de olika förvaltningarna har fördelats inom fastighetskontoret på fem olika förvaltare med följande ansvarsområden: skola, förskola, äldre- och handikappomsorg, kultur & fritid, stadshuset etc. För de större förvaltningarna delas ansvaret av fler förvaltare. En lokalstyrgrupp finns för varje förvaltning som består av respektive förvaltningschef, lokalsamordnare, ekonom samt fastighetschefen och den ansvarige förvaltaren från fastighetskontoret. Sammankallande är fastighetskontoret och mötena har tidigare oftast letts av fastighetschefen. Styrgrupperna träffas varje månad och diskuterar såväl små som stora behov och tänkbara lösningar. Ansvarsfördelningen mellan fastighetskontoret och hyresgästen framgår av dokumentet Policy för internhyra, vilket enligt uppgift är från början av 2000-talet. I policyn ingår också allmänna bestämmelser om ansvar för ändrings- och inredningsarbeten, tillträde till lokalerna, skadegörelse, återställning etc. I dokumentet Gränsdragningslista för internhyror redovisas ansvarsfördelningen mellan fastighetskontoret och hyresgästen vad gäller investering, drift och underhåll. Gränsdragningslistan reviderades senast sommaren 2007. I hyresavtalen som fastighetskontoret har med varje verksamhet, exempelvis skola/förskola, framgår ansvarsrollerna mellan hyresgästen och hyresvärden. 5
Iakttagelser från intervjuer med fastighetskontoret Den nye fastighetschefen har inlett sitt arbete med att skaffa sig en bild av hur styrning, processer, ansvar och roller ser ut, med syfte att tydliggöra dessa (se vidare avsnitt 4.3). Det ses som väsentligt att tydliggöra den röda tråden i processen och vem som gör vad samt att klargöra spelreglerna och vad som ingår i hyran. Någon fastställd samarbetsmodell mellan parterna finns inte. En annan prioriterad uppgift är resurserna och avsikten är att anställa fler medarbetare (ex. förvaltarassistent, projektledare/förvaltare, driftresurs). Vidare att skaffa sig en heltäckande bild över de samlade lokalerna och kontoret har tagit hjälp med att mäta upp ytorna (se avsnitt 4.5). Det ses också som väsentligt att kontoret blir en bättre beställare gentemot entreprenörer etc, även om det fungerar bra inom vissa områden. En mer enhetlig styrning i de beställningar som sker behövs. Lokalstyrgruppsmötena fungerar relativt bra enligt de intervjuade förvaltarna. Mötena skulle dock kunna effektiviseras ytterligare genom en tydligare dagordning. Synpunkter finns om det även borde finnas en övergripande lokalstyrgrupp för att på ett bättre sätt samutnyttja befintliga lokaler. Inom fastighetskontoret uppges förvaltarna ha god koll på sitt eget ansvarsområde, men mer samlade bedömningar och överväganden skulle behöva ske. Ansvarsfördelningen mellan förvaltaren och lokalsamordnarna inom respektive förvaltning upplevs fungera relativt bra, men kan förtydligas. Ansvar och roller framgår av policy för internhyra och gränsdragningslista samt i hyresavtal. Det ses som väsentligt att detta också tydligt kommuniceras inom respektive förvaltning och till hyresgäster, vilket ligger såväl på fastighetskontoret som på lokalsamordnarna. 4.3. Lokalförsörjningsprocessen Behov av lokaler inom en verksamhet kommuniceras ofta till förvaltningens lokalsamordnare alternativt direkt till förvaltaren på fastighetskontoret. I lokalstyrgruppen diskuteras sedan behovet och beslut fattas om man ska gå vidare med frågan och ge kontoret ett formellt utredningsuppdrag. Fastighetskontoret har tagit fram ett utkast till dokument som beskriver samarbetsprocessen vid byggprojekt. Syftet är att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan fastighetskontoret och förvaltningarna, de politiska besluten samt de olika stegen i ett byggprojekt och tidsåtgången. Dokumentet betonar värdet av att identifiera kritiska frågor och tydligt visa på ansvarsfördelningen i ett tidigt skede av projektet. Processens huvuddrag är enligt följande. Utredning en behovsanalys och verksamhetsbeskrivning görs. Fastighetskontoret undersöker förutsättningarna att utnyttja befintliga lokaler, hyra in externa lokaler eller bygga nytt. En preliminär kostnadsuppskattning tas fram. Program vid beslut om fortsatt arbete genomförs erforderliga utredningar och programhandling upprättas. Beslut tas om fortsatt projektering alternativt inhyrning. Projektering konsult handlas upp och förfrågningsunderlag tas fram inför upphandling av entreprenör. Upphandling - beslut tas om upphandling av entreprenör. 6
Byggande utförande Projektavslut - besiktning. Förvaltning val av driftform och underhållsplanering. Ett förslag till ansvarsfördelning mellan förvaltning och fastighetskontoret angående vem som äger de olika skedena har tidigare diskuterats (med den förre fastighetschefen), som innebar att förvaltningen skulle stå för det inledande idéstadiet (innan utredning) och ha ett delat ansvar för programstadiet. De övriga delarna skulle fastighetskontoret svara för. Iakttagelser från intervjuer Det pågående arbetet med processkartläggning har vid tiden för denna granskning inte ännu stämts av med förvaltningarna. Merparten av de behov som identifieras tas upp i samband med budget. Fastighetschefen kan besluta om investeringar upp till 350 basbelopp, enligt delegation. För mindre behov inom äldre- och handikappomsorgen finns en gemensam pott på 10 miljoner kr. En gemensam mall för hur investeringsbehovet ska redovisas finns. Med basis i denna tas en driftkostnadskalkyl / hyreskalkyl fram av förvaltaren för varje investering/ny lokal. Hyreskalkylen uppges vara det främsta incitamentet för en effektiv lokalhantering. 4.4. Prognoser och behov Iakttagelser från intervjuer Förvaltningarna medverkar i lokalprocessen genom styrgrupps- och projektmöten där verksamhetsföreträdarna säkrar en god verksamhetsanpassning. Kommunalekonomisk lönsamhet uppges säkras i dialog med förvaltningschefer och ekonomichefer med flera. Det ses som väsentligt att ha en god framförhållning och bra prognoser. Fastighetskontorets arbete baseras på det underlag och behovsbedömningar som förvaltningarna/områdena presenterar. Kontoret ser ingen anledning att ifrågasätta deras bedömningar över behoven. De underlag som kontoret får in håller oftast hög kvalitet. Det händer dock att prognoserna skiljer sig relativt mycket från år till år. Inom skolan har en prognos tagits fram över antalet grundskoleelever fram till år 2017. Beträffande lokalanpassningar uppges behoven/förfrågan ofta komma från respektive rektorsområde. Någon samlad bedömning av dylika behov upplevs ej ske. Framgångsfaktorer som fastighetskontoret ser i lokalförsörjningsprocessen är att komma in i ett så tidigt stadium som möjligt och samarbeta med förvaltningarna kring behovsbedömningar och medverka i förstudier etc. Idag förekommer att processen redan har kommit en bra bit på väg i kontakter mellan förvaltning och arkitekt. Dessa ambitioner har ännu inte kunnat uppnås från fastighetskontorets sida på grund av resursbrist. Kontorets bedömning av lokalytor, kostnadskalkyler och hyresberäkningar baseras bland annat på olika nyckeltal, som i sin tur baseras på erfarenhet och uppföljning/statistik. Det finns ingen enhetlig mall för vilka nyckeltal som ska användas. Några konsekvensbeskrivningar över vilka effekter som skulle uppstå om ett projekt inte genomförs tas inte fram. 7
Fastighetskontoret har inte något utvecklat samarbete med stadsbyggnad vad gäller framtida exploateringar, detaljplaner etc. 4.5. Samlad översyn av lokalbeståndet Ett projekt pågår inom fastighetskontoret med att se över ytorna i samtliga lokaler med syfte att bl.a. få ett mer samlat underlag av beståndet. Avsikten är att fastighetssystemet Summarum, som består av olika moduler, i framtiden ska innehålla uppgifter om ytor, ritningar, underhållsplaner, besiktningsprotokoll, hyror, historik och felanmälan m.m. Syftet med projektet är att därmed skapa en bättre ordning och reda. Med systemet som grund ska bland annat simuleringar av underhållskostnaderna kunna göras. Fastighetskontoret beräknar att inventeringen av alla ytor ska vara klar under 2009. Det har avsatts ca 1,5 miljoner kronor för projektet och en IT-samordnare har rekryterats för att driva projektet. Respektive lokalsamordnare i förvaltningarna ska också få åtkomst till delar av systemet, som exempelvis felanmälan. 4.6. Våra kommentarer och slutsatser Några riktlinjer eller styrande principer för fastighetskontorets uppdrag att svara för en rationell förvaltning av stadens lokaler finns inte, utöver de uppdrag och mål för fastighetskontorets verksamhet som angetts enligt avsnitt 4.1. Några kännetecken/mål för en rationell fastighetsförvaltning har inte heller fastställts. Styrningen bör tydliggöras genom exempelvis fastställande av riktlinjer/kriterier för en effektiv lokalanvändning i ett samlat perspektiv för staden som helhet. Vidare bör samarbetet mellan fastighetskontoret och förvaltningarna klargöras. Det är positivt att lokalstyrgrupper finns mellan fastighetskontoret och respektive förvaltning, men roller och ansvarområdena mellan fastighetskontoret och förvaltningarna behöver ytterligare tydliggöras. Det arbete som inletts med syfta att klargöra styrning, processer, roller och ansvar är positivt, som ett led i den utveckling som behövs. En övergripande lokalstyrgrupp med representanter från berörda förvaltningar och från fastighetskontoret bör inrättas för att få en mer samlad bild över stadens samlade lokalbehov kontra tillgången till lokaler med syfte att nyttja/samordna lokalerna på ett effektivt sätt. Den processkartläggning som sker av Samverkansprocess vid byggprojekt är positiv och det är angeläget att denna fortsatt utvecklas i dialog med förvaltningarna. Den kartläggning av stadens samtliga lokaler som genomförs är även den positiv. Det är angeläget att resursfrågan löses så att fastighetskontoret har en tillfredsställande beställarkompetens och kan fungera som projektledare samt komma in tidigt i lokalförsörjningsprocessen. Vidare för att kunna ge förvaltningarna ett erforderligt stöd i lokalförsörjningsprocessen. Det är väsentligt med tydliga och väl underbyggda planerings- och beslutsunderlag. Dessa kan understödjas av gemensamma mallar/checklistor och nyckeltal samt att olika alternativa lösningar övervägs. Enhetliga konsekvensanalyser bör också tas fram. 8
5. Hur arbetet med lokalförsörjning sker inom några förvaltningar 5.1. Utbildningsförvaltningen Utbildningsförvaltningen har en lokalsamordnare som ansvarar för förvaltningens lokalfrågor. Överväganden vad gäller förvaltningens lokalbehov sker i dialog mellan förvaltningschefen och lokalsamordnaren efter behovsframställan från bl.a. områdeschefer/rektorer. Något speciellt IT-stöd för lokalplanering har inte förvaltningen. Prognoser och utbyggnadsbehov En strategisk plan för kommande lokalbehov fram till år 2017 har tagits fram med basis i en befolkningsprognos från SCB. Prognosunderlaget har bearbetats av stadens statistiker och brutits ned i områden och åldersgrupper. Antalet elever i grundskolan beräknas öka med ca 100 elever per år t.o.m. 2017. Förvaltningen har tagit fram tre alternativ för att klara trycket. Dessa tre är: 1. bygga ut vissa befintliga skolor 2. bygga en ny skola samt anpassa vissa befintliga skolor 3. skiftgång. Förslaget till strategisk plan presenterades för nämnden i slutet av juni och ingår som en del i förslaget till budget. Möjligheterna till exploatering och tillgänglig mark för byggnation av lokaler har tidigare kartlagts och dokumenterats av miljö- och stadsbyggnadskontoret i den s.k. Luck-utredningen. Samarbetet med fastighetskontoret Behov av ombyggnation, lokalanpassningar, arbetsmiljöåtgärder etc. kanaliseras antingen till lokalsamordnaren eller direkt till förvaltare eller driftsansvariga på fastighetskontoret. Regelbundna möten mellan utbildningsförvaltningen och fastighetskontoret sker genom lokalstyrgruppen där förvaltningschefen och lokalsamordnaren deltar. Vid dessa möten tas alla frågor upp som rör förskola/skola, såväl smått som stort. Mötesformerna i lokalstyrgruppen anses inte fungera optimalt. Exempelvis efterfrågas en tydligare prioritering över vilka frågor som ska lyftas vid mötena och vem som ska ansvara för att driva dem. Från utbildningsförvaltningens sida ses det därför som angeläget med en grupp för mer strategiska frågor som rör styrning och lokalplanering. Ansvarsfördelningen mellan förvaltningen, dess lokalsamordnare och fastighetskontoret upplevs vara otydlig. I lokalstyrgruppen förs en diskussion om hur ansvarsfördelningen ska se ut. Chefen för utbildningsförvaltningen menar att lokalsamordnaren ofta har fått driva frågor som ligger på fastighetskontorets bord samt att de ibland saknar stöd i frågor som fastighetskontoret ska vara experter på. Orsaken till detta antas bero på bl.a. resursbrist hos fastighetskontoret. Förvaltningschefen upplever att kontoret behöver ha ökade resurser så som arkitekter och projektledare för att bättre kunna stödja förvaltningarna. Utbildningsförvaltningen har flera olika kontaktpersoner/förvaltare på fastighetskontoret som ansvarar för deras lokaler. Det finns 1 förvaltare för förskolan, 2-3 förvaltare för skolan samt därutöver olika driftansvariga. Med flera involverade blir ansvar och roller ofta otydliga samt att det blir arbetskrävande. Det innebär också att flera olika personer kan vara ute på arbete 9
vid en skola, oberoende av varandra. Det finns dock en ambition från fastighetskontoret att samordna kontaktytorna. Vid byggprojekt är också flera involverade från fastighetskontoret och inte minst från skolan. Förutom stora byggmöten förekommer också att byggprojekten dragit ut på tiden på grund av otillräcklig styrning (ex. Klockargården). Diskussioner om lokalutformning sker främst i dialog mellan respektive skola, anlitad arkitekt och lokalsamordnaren. Utformningen styrs främst utifrån verksamhetens behov. Någon kritisk granskning av utformning/ritningar sker inte av lokalsamordnaren i detta första idéstadie pga. tidsbrist. I ett nästa skede granskas sedan förslaget av lokalsamordnaren och en annan arkitekt samt pedagoger och andra för att säkerställa kvalitet och kostnadseffektivitet. Tekniska lösningar etc. prövas sedan av fastighetskontoret. Styrning inom utbildningsförvaltningen Inom utbildningsförvaltningen ses det också som angeläget att styra upp lokalfrågorna så att lokalsamordnaren kan fokusera på mer strategiska lokalplaneringsfrågor och att lokalsamordnare/kontaktperson utses på respektive skolområde för mer operativa frågor. Relationen till friskolor och fristående förskolor Valfriheten inom utbildningsväsendet komplicerar lokalplaneringen för förvaltningen. Ett gemensamt kö-system där föräldrarna får anmäla sitt behov av förskola/skola har inrättats för att underlätta stadens planering av skolor och förskolor. Den gemensamma kön ger staden en bättre bild över vilket behov av förskolor och skolor som finns. Utbildningsförvaltningen har tagit in uppgifter från alla förskolor om hur många platser de har för att kunna ta fram prognoser utifrån behovet i kö och befolkningsprognos. De prognoser de tagit fram har stämt relativt väl med verkligheten. En gång i månaden rapporterar förvaltningen till nämnden om hur många barn som står i kö (är i behov av förskola) samt vilken kapacitet som finns (antalet platser, både egna och i annan regi). Framförhållningen vad gäller utbyggnad av antal platser har fungerat sämre i förskolan än inom skolan. Förvaltningen har löpande en dialog med friskolorna i staden och de stöttar friskolor som vill bygga ut sin verksamhet. Ansvaret för överväganden om behov av skollokaler i sin helhet för Lidingö ses som oklart. Exempelvis om utbyggnad av friskola i ett område skulle leda till överetablering och behov av nedläggning av skola i ett annat område. Lokalhyra och incitament Kostnaden för ombyggnation, lokalanpassning och nybyggnation tas ut på förvaltningens lokalhyra. Denna beräknas sammantaget för utbildningsförvaltningen och fördelas sedan jämnt ut på förskolor och skolor, vilket innebär att alla är med och betalar de åtgärder som görs beträffande lokalerna. Några direkta incitament till lokaleffektiva lösningar finns inte. Det checksystem som tillämpas bidrar dock till viss del att verksamheterna är lokaleffektiva. Uppgifter finns om elever/kvm etc. som skulle kunna användas vid bedömningar om lokalnyttandet och effektiviteten. Ytorna stämmer dock inte alltid utifrån ombyggnationer som skett och skanning av ritningar pågår. Status i form av uppgifter om luftdimensionering, OVK, brandtekniska krav, arbetsmiljökrav ses som angelägna för varje lokal. Det ses vidare som angeläget att ställa upp mer framåtsyftande mål för lokalernas kapacitet och säkerhet istället för att mer passivt få åtgärda 10
utifrån myndighetskrav/inspektioner. Säkra och öppna miljöer med syfte att undvika ex. tendenser till mobbning ses också som frågor att prioritera. 5.2. Äldre- och handikappförvaltningen Förvaltningen har en planerare/strateg som bland annat handhar lokalfrågor inom äldre- och handikappomsorgen. Strategen och förvaltningschefen driver tillsammans lokalfrågorna inom äldre- och handikappförvaltningen. De ingår också i den lokalstyrgrupp som finns för äldreoch handikappomsorgen. För att skapa ökat utrymme för lokalfrågorna har en omfördelning skett inom förvaltningen och en lokalplanerare/upphandlare har anställts under hösten. Strategen håller på att ta fram en äldreboendeplan som beräknas vara klar under hösten 2008. Den grundas på befolkningsprognoser som tillhandhålls från en utredare på stadsledningskontoret. En LSS-boendeplan ska därefter tas fram. Behoven av olika boendeformer inom äldre- och handikappomsorgen de närmaste åren har redovisats i budgeten. Strategens uppdrag är att ha det övergripande ansvaret för lokaler och behov samt att löpande ha kontakt med fastighetskontoret. Områdescheferna anmäler lokalbehov till strategen, vilken tillsammans med förvaltningschefen ser över vilka möjligheter som finns i befintliga lokaler. Vid behov förs frågan vidare till lokalstyrgruppen. Arbetet i styrgruppen fungerar inte tillfredställande enligt förvaltningschefen. Ambitionerna upplevs vara goda men mötena har inte hittat den form som förvaltningschefen önskar. Syftet med mötena behöver klargöras liksom ansvarsområdena. I dagsläget berör mötena mest praktiska ting och mindre av strategiska frågor. Stödet från fastighetskontoret upplevs som svagt och förvaltningschefen menar att de själva får driva de flesta frågor både gentemot fastighetskontoret och mot byggherrar. Omorganiseringen och resursbristen inom fastighetskontoret tros vara anledningen till det bristande stödet. Förvaltningschefen ser det som mer ändamålsenligt om praktiska frågor diskuterades vid månatliga möte mellan lokalstrategen och fastighetskontoret. Mer strategiska frågor skulle då kunna diskuteras vid möten två gånger per termin. Förvaltningen efterfrågar ett smidigare IT-stöd, framför allt vad gäller felanmälan. De menar också att ett tydligt felanmälningssystem skulle kunna tydliggöra för kontoret hur stort behovet av hjälp är. Förvaltningschefen arbetar aktivt med områdescheferna för att alla ska utnyttja befintliga lokaler så effektivt som möjligt. Fastighetskontoret hjälper också till att se över de lokaler som finns inom staden och om dessa kan vara lämpliga för någon verksamhet. Det krävs moderna och effektiva lokaler för att kunna locka till sig externa utförare, vilket saknas idag enligt förvaltningschefen. 5.3. Våra kommentarer och slutsatser Både utbildnings- och äldre- och handikappförvaltningen upplever att stödet från fastighetskontoret har brister. Förvaltningarna får till stor del själva driva frågor som de menar vilar på fastighetskontoret. Det finns brister i såväl styrning som roller och ansvarsfördelning mellan fastighetskontoret och förvaltningarna. En orsak är bristande resurser hos fastighetskontoret, vilket får effekter på styrningen av byggprojekt. Samordningen av insatser fungerar inte heller optimalt då flera är involverade. 11
Det är väsentligt att samarbete, roller och ansvar samt mötesformer tydliggörs, så som också avses ske från fastighetskontorets sida. Inom förvaltningarna behöver också roller och ansvar för lokalfrågorna klargöras. Det gäller bland annat lokalbeställningar från verksamheterna, där det behöver tydliggöras vem som har rätt att beställa och inom vilka ramar. Ansvar och prövning av hur lokalbehov ska tillgodoses behöver också tydliggöras vid ny- och ombyggnationer, för att undvika kostnadsdrivande investeringar. Principerna för hyressättning och fördelning bör även ses över, bland annat med mer tydliga incitament. Det finns en framförhållning i planeringsunderlagen vad gäller förskola och skola, även om behoven kan vara svårare att bedöma beträffande förskolan. En utbyggnadsplan har tagits fram av utbildningsförvaltningen, med alternativa förslag till lösningar, vilket är positivt. Inom äldre- och handikappomsorgen har behoven av olika boendeformer redovisats och en äldreboendeplan är på väg att tas fram. Vår sammanfattande bedömning är att lokalförsörjningsprocessen inte fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Det är angeläget att den kartläggning och processer som inletts bildar underlag för att tydliggöra styrning, roller och ansvar med syfte att åstadkomma ett mer effektivt lokalnyttjande/planering. Stockholm den 23 september 2008 Jane Granström Certifierad kommunal revisor Sofi Larsson Revisor 12