Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet Vår referens: Rättsenheten 102/2006 Karin Berkestad Er referens: 103 33 Stockholm M2006/1831/R Stockholm, 2006-09-04 Remissyttrande Ett utvidgat miljöansvar (SOU 2006:39) Sammanfattning Svenskt Näringsliv avstyrker helt utredningens förslag till implementering av miljöansvarsdirektivet. Här lämnar vi några övergripande synpunkter på förslagen och hänvisar i övrigt till Skogsindustriernas yttrande. Svenskt Näringsliv anser att direktivet istället bör införlivas genom särskilda bestämmelser för just de skador och verksamheter som regleringen avser. Svenskt Näringsliv bidrar gärna konstruktivt för att uppnå en sådan lösning. Svenskt Näringsliv delar uppfattningen att det inte finns något behov av en ansvarsgenombrottsregel och avstyrker dessutom utredningens lagförslag. Svenskt Näringsliv tillstyrker utredningens förslag beträffande implementeringen av det s.k. utvinningsavfallsdirektivets bestämmelser om ekonomiska säkerheter och hänvisar till vad SveMin och Skogsindustrierna anfört i sina yttranden i dessa delar. Inledning När ett direktiv ska införlivas är det viktigt se till bakgrunden och syftet med reglerna, hur de lagtekniskt konstruerats och vilken miljö de ska införlivas i. Miljöansvarsutredningen har inte i någon större utsträckning intresserat sig för dessa aspekter annat än i de delar utredningen funnit stöd för de egna förslagen till implementering.
2 I såväl vitboken (Kom(2000) 66 slutlig) som i kommissionens förslag till direktiv (Kom(2002) 17 slutlig) motiveras direktivet med att det inträffat flera svåra miljöolyckor, som Sevesoolyckan 1976. Direktivets krav på åtgärder m.m. är alltså utformade för att hantera storskaliga miljöolyckor. Direktivets syfte skiljer sig också avsevärt, med sin snäva utgångspunkt i extrema situationer, från miljöbalken som har miljö- och hälsoskydd ur ett vidare perspektiv som mål. Den rättsliga miljö som direktivet ska implementeras i skiljer sig högst avsevärt från den i vilken den tillkommit. Det är ett väl känt faktum att EU:s reglering har delvis andra utgångspunkter och strukturellt skiljer sig från den svenska miljöbalken. Detta gör sig gällande inte minst här. Utredningen bortser dock från detta problem och försöker ta alla regler som man ser som strängare och lägga dem ovanpå den svenska lagstiftningen. Det blir närmast ett försök att pressa in fyrkantiga klossar i runda hål som skapar problem vilka utredningen sedan anstränger sig för att komma till rätta med genom krångliga och inte särskilt lyckade lagtekniska lösningar. Utredningen förefaller närmast ha försökt åstadkomma en politiskt opportunistisk lösning snarare än en välavvägd praktisk sådan. Detta märks genom användandet av svepande formuleringar och obestyrkta påstående som att vissa lagtekniska åtgärder är till förmån för miljön samt uttalanden som att beträffande direktivets undantag går det nog inte att komma ifrån att åtminstone de undantag som i direktivet formulerats som obligatoriska sådana måste genomföras. Summan av utredningens förslag blir en svåröverskådlig regelmassa som knappast kommer att vara till förmån för miljön. Detta är allvarligt, särskilt med hänsyn till att såväl verksamhetsutövare som tillsynsmyndigheternas personal redan idag uppfattar miljöbalken som svåröverskådlig och att det krävs specialiserade jurister för att hantera balken. (Se Svenskt Näringslivs skrifter 50 miljöskyddsinspektörers erfarenheter av miljöbalken och Miljöskyddsinspektörer och företagare överens.) Svenskt Näringsliv kan inte göra annat än att helt avstyrka utredningens förslag till implementering av miljöansvarsdirektivet. Direktivet bör istället införlivas genom särskilda bestämmelser för just de skador och verksamheter som regleringen avser. Med en sådan grundläggande kritik är det ogörligt att detaljerat bemöta allt som utredningen för fram. Här kan endast några aspekter beröras, närmast som illustration till varför utredningens förslag inte kan ligga till grund för lagstiftning. I Skogsindustriernas yttrande finns fler och mer utvecklade synpunkter. Beträffande implementeringen av bestämmelserna om ekonomiska säkerheter i det s.k. utvinningsavfallsdirektivet och frågan om säkerheter hänvisar vi till vad Skogsindustrierna, bilaga 1, och SveMin, bilaga 2, anfört i sina yttranden. Vi inser att den tid som står till förfogande innan direktivet ska vara genomfört är ytterst knapp. För att kunna införliva direktivet så snart möjligt är Svenskt Näringsliv berett att konstruktivt delta i arbetet. Samtidigt vill vi framhålla att hela 10 kap i bal-
3 ken bör bli föremål för en allmän översyn men att det arbetet av tidsskäl lämpligen sker senare. Omfattningen av regleringen Svenskt Näringsliv delar i stort sett inte i något avseende utredningens förslag till hur skadebegreppet ska bestämmas, vilka verksamheter som ska falla in under regleringen, hur regleringen ska avgränsas generellt och hur det ska tillämpas territoriellt. Som redan framhållits tycks utredningen haft som målsättning att implementera så extensivt som möjligt så länge det innebär ett längre gående ansvar och så begränsat som möjligt när det gäller avgränsningar. Utredningen uttalar i avsnitt 3.4.5 att beträffande direktivets undantag går det nog inte att komma ifrån att åtminstone de undantag som i direktivet formulerats som obligatoriska sådana måste genomföras. Svenskt Näringsliv motsätter sig en så ensidig implementering av direktivet och anser att det dessutom missar syftet med regleringen vilket enligt EG-rätten är det som ska uppnås vid det nationella införandet och inte ordalydelsen. Svenskt Näringsliv delar inte utredningens uppfattning att ett genomförande av direktivets regler på alla verksamheter och åtgärder som täcks av miljöbalken skulle skapa en mer enhetlig systematik i balken eller vara till förmån för miljön. Tvärtom leder utredningens försök att konstruera en lösning som täcker alla verksamheter till svåra problem inte minst vad gäller avgränsningarna av ansvaret. Det blir svåröverskådligt inte bara i motiveringen utan även lagtekniskt. Utredningens snäva perspektiv illustreras väl av frågan om den geografiska omfattningen av regleringen. Utredningen anför beträffande tillämpning av direktivet på bevarandestatus att olika perspektiv kan anläggas varav ett är det samlade europeiska territorium som täcks av fördraget. Syftet skulle då vara att täcka in en skada som breder ut sig över flera medlemsstater men inte är tillräckligt stor i någon stat för att kunna klassas som allvarlig utifrån ett nationellt perspektiv. Detta är naturligtvis en tolkningsmöjlighet men även den motsatta är fullt möjligt, nämligen att en skada i ett land inte är att betrakta som allvarlig om den ses i hela det europeiska perspektivet. Antag till exempel att den yttersta gränsen av en hotad fågelarts utbredningsområde finns i Sverige och att endast en obetydlig del av populationen finns här, med den helt övervägande delen av populationen i övriga EU. Skulle en skada innebärande en försvagning av det svenska beståndet som inte påverkar bevarandestatusen för arten i EU som helhet anses som en allvarlig miljöskada? Den möjliga tolkningen tycks inte ens ha föresvävat utredningen. Verksamhetsutövarbegreppet och frågan om ansvarsgenombrott Utredningen använder en inte obetydlig del av sitt betänkande till att resonera kring frågan om vem som ska anses vara verksamhetsutövare enligt direktivet och i vad mån det bör införas en reglering om ansvarsgenombrott i miljöbalken.
4 När det gäller frågan om vem som ska vara verksamhetsutövare har utredningen fastnat på begreppet driver och kontrollerar i direktivet. Med motiveringen (sid 119) att det är osäkert om vad som råder anser utredningen att det bör ske en förändring av verksamhetsutövarbegreppet vad avser allvarlig miljöskador. Detta ska (sid 258) innebära en inte oväsentlig utvidgning av verksamhetsutövarbegreppet. Vad detta kommer att få för konsekvenser framgår inte och hur det kan påverka begreppets betydelse i övrigt i balken analyseras inte alls. Utredningens ställningstagande är märkligt eftersom IPPC-direktivet innehåller samma definition och kommissionen så sent som 2001 accepterat att det svenska verksamhetsutövarbegreppet står i överensstämmelse med IPPC-direktivet. Utredningens långa resonemang utifrån praxis i Koncessionsnämnden tycks sluta i att det är en brist att man i tillståndsärenden låtit moderbolag träda in som verksamhetsutövare istället för ett dotterbolag samtidigt som man i efterbehandlingsärenden ställt krav på att den som faktiskt utfört verksamheten ska hållas ansvarig. Svenskt Näringsliv menar däremot att detta är helt följdriktigt. En sak är att ett moderbolag frivilligt kan ikläda sig ett ansvar genom t.ex. att träda in istället för ett dotterbolag på grund av att moderbolaget har förutsättningarna att bedriva verksamheten. Men för att en moder kan träda in istället för en dotter innebär inte att den med automatik ska göra det. Men om verksamheten faktiskt bedrivs av någon annan än den som formellt innehar tillståndet är det svårt att se att ansvaret inte skulle föras vidare, oavsett om det är till ett moderbolag eller någon annan. Om inte annat följer det ju av att tillståndet i praktiken är knutet till verksamheten och inte den juridiska personen. En juridisk person som förvärvar en verksamhet behöver ju inte söka ett nytt tillstånd. Om den som faktiskt bedriver verksamheten har ansvaret redan idag, blir det svårt att dra någon annan slutsats än att utredningens inte oväsentliga utvidgningen av verksamhetsutövarbegreppet innebär att moderbolag som inte naturligen kan sägas bedriva verksamheten kommer att bli ansvariga. Därmed närmar man sig ett införande av ett ansvarsgenombrott i praktiken. Som utredningen dock finner i ett omotiverat långt avsnitt finns det inget behov av ett ansvarsgenombrott. De fall man vill komma åt, underkapitalisering mm, torde ju fångas in redan med dagens lagstiftning. När utredningen trots bristen på behov ändock lägger fram ett förslag till lagreglering för att det skulle kunna vinna ett rättspolitiskt gillande hänger man sig åter åt politisk opportunism som knappast kan vara förenligt med utredningsväsendets syfte. Svenskt Näringsliv motsätter sig bestämt några förändringar av verksamhetsutövarbegreppet. Vi instämmer i utredningens slutsats att det inte finns något behov av en ansvarsgenombrottsregel samtidigt som vi avstyrker det förslag som trots allt läggs fram. Undantagen i direktivet Som anförts tidigare är utredningen ytterst ovillig att införa direktivets undantag.
5 Detta förefaller bero dels på en allmän ovilja att tillämpa undantag från ansvar, dels på att man försöker göra direktivets ansvarsregler tillämpliga mer generellt och föra in dem i de traditionella efterbehandlingsreglerna varvid undantagen då riskerar att omfatta mer än vad utredningen anser lämpligt. Beaktar man direktivets snäva perspektiv förefaller undantagen helt rimliga men även i andra fall kan det tyckas att force majeure-händelser och liknande som tas upp i direktivet borde medföra ansvarsbefrielse. De undantag direktivet listar avser sådana situationer som i de flesta andra rättsområden skulle medföra ansvarsbefrielse under det att jämkningsmöjligheter med hänsyn till skälighet skulle ligga därutöver. Några reflektioner med anledning av utredningens slutsatser kan vara på plats. Utredningen ställer sig avvisande till tanken på ansvarsbefrielse på grund av att ett utsläpp eller en händelse uttryckligen var tillåten och stämmer överens med villkoren. Enligt utredningen skulle det innebära att enbart utsläpp som bevisligen är olagliga skulle resultera i ett ansvar. Bakom resonemanget kan man ana de något märkliga argument som fördes fram under direktivets tillkomst. Mot detta s.k. permit defence anfördes nämligen i analogi att man inte får köra ihjäl folk bara för att man har körkort. Och det är just det som är poängen med ett undantaget. Körkortet innefattar inte en rätt att köra ihjäl folk. Lika lite ger ett tillstånd rätt att påverka naturen på annat sätt än som framgår av tillståndet. Det som faller utanför tillståndet är ansvarsgrundande. Det bör i sammanhanget understrykas att direktivet och därmed också undantaget endast avser ansvaret gentemot det allmänna. Ansvaret för skador som en verksamhet eller åtgärd kan orsaka fysiska eller juridiska personer påverkas inte. Utredningens exempel att ett kraftbolag inte kan åberopa ett tillstånd till stöd för skador orsakade av en fördämning visar tydligt hur utredningen har missförstått undantaget i direktivet. Kraftbolagets dämning kommer att påverka och förändra naturen på ett sätt som kan innebära skador både på enskilda och allmänna intressen. Det är därför anläggningen och verksamheten prövas av samhället. Tanken är just att belysa effekterna både så att samhället kan ta ställning till om verksamheten ska få tillstånd och så att påverkan som kan förutses kan regleras. Om kraftbolaget inte kan få skydd mot ytterligare anspråk från det allmänna för skador som regleras genom tillståndet faller en stor del av poängen med förprövningen och tillståndssystemet. Förfaranderegler och rättskraft Beträffande förfarandereglerna och frågan om rättskraft hänvisar Svenskt Näringsliv till vad Skogsindustrierna anför och tillägger därutöver att frågan om vilka åtgärder som krävs och vem som ska bestämma dessa måste lösas på ett mer pragmatiskt sätt än vad direktivet ger uttryck för.
6 Syftet med direktivets regler tycks vara att säkerställa att vid allvarliga miljöskador eller hot sådana, dessa verkligen avhjälps så långt möjligt och att inget slarv sker. Emellertid torde många gånger verksamhetsutövaren ha bäst förmåga att på ett tidigt stadium snabbt ta ställning till vad som krävs. Om en process med myndighetsbeslut ska avslutas innan åtgärder kan vidtas finns det stor risk att såväl kostnaderna blir större som att vissa skador inte kan avhjälpas hur snabba myndigheterna än är. Samtidigt har verksamhetsutövaren naturligtvis ett behov av att kunna stämma av med myndigheten vilka åtgärder som är rimliga. Här krävs med andra ord en ordning som såväl tillgodoser myndigheternas behov av kontroll av åtgärder och verksamhetsutövarnas rättmätiga intresse av att de åtgärder som vidtas är accepterade som att åtgärderna faktiskt vidtas snabbt och kostnadseffektivt. Talerätt vid tillsynsbeslut Svenskt Näringsliv, som hänvisar till Skogsindustriernas yttrande, kan inte nog understryka det absurda i utredningens förslag att miljöorganisationerna skulle få en längre gående talerätt än någon annan aktör. Rätten att överklaga beslut enligt direktivet finns det däremot inget att anföra mot. Preskription Svenskt Näringsliv ställer sig ytterst frågande till utredningens slutsats att man beträffande vissa undantag anser att skall-formuleringen i direktivet gör att man inte kan gå förbi dem vid implementeringen men att motsvarande skall-krav för preskriptionsregeln kan bortses från vid genomförandet. Svenskt Näringsliv hänvisar till Skogsindustriernas förslag om en gemensam regel i 10 kap om ansvarsbegränsning. Diffusa föroreningar Utredningen anför att direktivets regel om att föroreningar av diffus karaktär ska innefattas i ansvaret endast där det går att fastställa ett orsakssamband mellan skadan och den enskilde verksamhetsutövaren, tillgodoses genom miljöbalken 10:4 och 10:6. Däri anges emellertid att en verksamhetsutövare undgår ansvar om han kan visa att föroreningen beror på andra eller undgå det solidariska ansvaret och endast ansvar för sin egen del om bidraget till föroreningen varit obetydligt. Miljöbalken lägger alltså bevisbördan på verksamhetsutövaren medan direktivet har den motsatta utgångspunkten. Svenskt Näringsliv anser att direktivets regel är mer rimlig. Detta gäller än starkare om man dessutom skulle acceptera utredningens förslag att ansvaret inte ska begränsas till vissa verksamheter samtidigt som direktivets längre gående avhjälpandeåtgärder ska införas för alla verksamhetsutövare.
7 Säkerhet och utvinningsavfallsdirektivet Svenskt Näringsliv hänvisar till vad Skogsindustrierna och SveMin anför i sina yttranden. Konsekvensanalys Utredningen förefaller närmast förorättad över kritiken från Näringslivets Regelnämnd, NNR, om att utredningen ägnat sig åt s.k. goldplating genom överimplementering och bristande konsekvensanalys. Svenskt Näringsliv delar dock NNR:s kritik och slutsatser. Förslaget innebär skärpningar i förhållande till direktivet vars konsekvenser inte är belysta, vare sig rättsligt eller konsekvensmässigt för verksamhetsutövare och myndigheter. Varken vad gäller utvidgningen av verksamhetsutövarbegreppet, genomförandet av direktivets regler på alla verksamheter och åtgärder enligt miljöbalken, inskränkningarna av undantagen i förhållande till direktivet eller utökning av talerätten för miljöorganisationer till alla tillsynsbeslut har utredningen kunnat eller velat redogöra för konsekvenserna på ett trovärdigt sätt. Utredningen har över huvud taget inte försökt uppskatta kostnaderna för företagen av denna överimplementering. SVENSKT NÄRINGSLIV Göran Norén Nicklas Skår