Revisionsrapport, 2012 Malin Runo Vadstena kommun Budgetprocessen i Socialnämnden
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Bakgrund... 3 2.2. Avgränsning... 4 3. Metod och genomförande... 4 3.1. Revisionsbevis och bedömning... 4 3.1.1. Lagkrav... 4 3.1.2. Interna riktlinjer... 4 3.1.3. Bedömningskriterier... 5 4. Beskrivning av framtagande av budget... 5 4.1. Allmänt... 5 4.2. Budgetarbetet i kommunen... 5 4.2.1. Iakttagelser... 5 4.3. Budgetarbetet i socialnämnden... 6 4.3.1. Förutsättningar... 6 4.3.2. Iakttagelser förutsättningar... 6 4.3.3. Budgetantaganden... 6 4.3.4. Nämndens budgetförslag... 7 4.3.5. Iakttagelser nämndens budgetförslag... 7 5. Nämndens arbete med uppföljning av utfall 2012... 8 5.1. Rapportering i förvaltningen... 8 5.1.1. Iakttagelser förvaltningen... 8 5.2. Rapportering till nämnden... 8 5.3. Socialnämndens hantering av uppkomna underskott 2012... 9 5.3.1. Iakttagelser nämndens hantering av underskott... 9 5.4. Övriga iakttagelser... 10 5.4.1. Iakttagelser nyckeltal och mål... 10 5.4.2. Iakttagelser förändrad budget... 10 6. Slutreflektion... 11 6.1. En förändrad budgetkultur skärper kraven... 11 6.1.1. Realistisk budget... 11 6.1.2. Skapa handlingsutrymme kan kräva besparingar... 11 7. Slutsatser... 11 7.1. Bygger budgeten på realistiska behovsbedömningar inom olika områden?... 11 7.2. Är behovsområdena kostnadsberäknade på ett realistiskt sätt?... 12 7.3. Finns en dialog mellan ledning och nämnd kring budget, behov, volymer och kvalitet?... 12 7.4. Bedömning... 12 7.5. Rekommendationer... 12 8. Källförteckning... 14 8.1. Rapporter och kommuns interna riktlinjer... 14 8.2. Intervjuer... 14 1
1. Sammanfattning Vadstena kommuns socialnämnd har under flera år gjort underskott. Mot bakgrunden av underskotten blir förutsättningarna för nämnden att klara sina åtagande ansträngda. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna har Ernst & Young har granskat om budgetprocessen i Socialnämnden bygger på realistiska förutsättningar och om budgeten blir tillräckligt styrande för verksamheten. Vadstena kommun har påbörjat en förändring av ekonomistyrningen i kommunen. För att budgeten ska fungera styrande måste den vara realistiska och ha ett mått av handlingsutrymme. Finns inga pengar måste besparingar genomföras och konsekvenser av detta beskrivas av förvaltning och så att prioriteringar göras av de folkvalda. Utgångspunkten för vår bedömning har varit att både kommunallagen och kommunens interna styrdokument poängterar vikten av en realistisk budget. Budgeten är det enskilt viktigaste verktyget för att styra hur kommunens resurser ska användas och för att kontrollera att kommunens ekonomi balanserar. Vi har i granskningen konstaterat att behovsbedömningar och kostnader inte är realistiskt beräknade då man inte i tillräcklig grad beaktar tillkommande placeringar och tillkommande vårdbehov i kommunen. Utfall från tidigare beaktas inte heller i tillräcklig grad vid framtagande av budget. Vi bedömer därför att budgetprocessen inte fungerat tillfredställande. Vår granskning ovan har visat att nämnden och förvaltning har uppföljning av sina verksamheter. Men vi har också konstaterat att budgetavvikelser inte leder till några åtgärder som gör budgeten kommer i balans. Nämnden har inte tvingats till prioriteringar i verksamheten. Vår slutsats blir därmed att budgeten inte i tillräcklig grad är styrande för verksamheten. Rekommendationer För att budget ska bli styrande rekommenderas att reserver för oförutsedda händelser (behovsförändringar, resursförstärkning, tillkommande beslut m.fl.) beräknas efter erfarenheter (utfall) och att denna typ av utgifter beaktas fullt ut i budgetprocessen. Det innebär att om inga mer medel finns i kommunen för att öka budgeten så måste Socialnämnden skapa sig handlingsutrymme inom de ramar man har genom besparingar i befintliga verksamheter. Åtgärdsförslag och konsekvenser av eventuella besparingar ska beskrivas av förvaltning så att prioriteringar kan göras av nämnd och fullmäktige. Vi rekommenderar att den slutgiltiga budgeten även innehåller en buffert där socialnämnden har ett eget handlingsutrymme. Vi rekommenderar att förvaltningen fastställer en egen intern rutin för resultatuppföljning och att uppföljningen dokumenteras. För att förvaltning och nämnd ska leva upp till ekonomistyrningsreglerna vid negativa budgetavvikelser rekommenderar vi att förvaltningen tar fram en skriftlig avvikelseanalys, med förslag till åtgärder och konsekvensbeskrivning på enhetsnivå. Det bör framgå om man avstår från att genomföra olika besparingsåtgärder av etiska skäl el- 2
ler lagkrav, dessa bör också preciseras. Handlingsplanen ska inom två månader presenteras för kommunstyrelsen. 2. Inledning 2.1. Bakgrund Vadstena kommuns socialnämnd har under flera år gjort underskott. Mot bakgrunden av underskotten blir förutsättningarna för nämnden att klara sina åtagande ansträngda. Socialnämndens nettokostnader mot budget åren 2009-2011 2011* 2010* 2009* Utfall -120 418 tkr -118 314 tkr -110 397 tkr Budget -116 114 tkr -116 020 tkr -104 997 tkr Avvikelse -4 304 tkr - 2 994 tkr -5 400 tkr *Källa: Kommunens årsredovisning 2011 år. Mot bakgrund av tidigare års budgetavvikelser gav socialnämnden år 2011 förvaltningen i uppdrag att göra en genomlysning av verksamheten. Rapporten belyser de förändringar som verksamheterna står inför för kunna möta de behov och krav som en åldrande befolkning innebär för nämndens verksamheter. Rapporten belyser de förändringar som kan göras inom befintlig budget men konstaterar också att nämnden behöver ett tillskott i budgeten för att kunna vidmakthålla och utveckla verksamheterna. SKL gjorde 2011 en analys av Vadstena kommuns ekonomi. SKL:s analys visar att kommunen har låga kostnader för sin äldreomsorg. Kommunen har också en åldrande befolkning och behöver omfördela sina resurser mellan nämnderna. Analysen tar också upp hur ekonomistyrningen fungerar i kommunen. Analysen exemplifierar hur en nämndbudget blir realistisk och styrande. Vadstena kommun har tagit till sig SKL:s analys och har påbörjat en förändring av ekonomistyrningen mot en mer decentraliserad styrning och färre tilläggsanslag. I den här granskningen har Ernst & Young, på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna, granskat om budgetprocessen i socialnämnden bygger på realistiska förutsättningar och om budgeten blir tillräckligt styrande för verksamheten. I vårt uppdrag ingick att beskriva och analysera hur budgetunderlagen tas fram i verksamheten, att granska hur dialogen fungerar mellan verksamhet och nämnd kring budget, förutsättningar och uppdrag. De frågor vi har i uppdrag att besvara är: 1. Bygger budgeten på realistiska behovsbedömningar inom olika områden? 2. Är behovsområdena kostnadsberäknade på ett realistiskt sätt? 3. Finns en dialog mellan ledning och nämnd kring budget, behov, volymer och kvalitet? I uppdraget ingick även att göra en jämförelse med motsvarande nämnd i en annan kommun. Vid granskningen har vi identifierat att budgetunderskotten primärt inte är beräkningsproblem varför denna jämförelse utgått. 3
2.2. Avgränsning Granskningen avser driftsbudgetprocessen i socialnämnden avseende år 2012. 3. Metod och genomförande Vi har gått igenom interna styrdokument och genomfört intervjuer med förtroendevalda och ansvariga tjänstemän.(se källförteckning). De intervjuade har faktagranskat rapporten. 3.1. Revisionsbevis och bedömning 3.1.1. Lagkrav Enligt kommunallagens 8 kap finns ett lagkrav på balans i kommunens ekonomi. Det betyder att budgeterade intäkter måste överstiga budgeterade kostnader för det aktuella året. Nämndens ansvar finner vi i kommunal lagens 6 kap 7. Nämnderna svarar självständigt inför kommunfulläktige för att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige gett samt de föreskrifter som gäller för verksamheten 3.1.2. Interna riktlinjer 3.1.2.1 Fullmäktige Kommunens egna ekonomistyrningsregler 2011 och 2010 anger under fullmäktiges ansvar att det ska vara höga krav på realism i budget, budgetdisciplin och behov av handlingsutrymme. 3.1.2.2 Nämnd Nämndens ansvar enligt de egna ekonomistyrningsreglerna 2011 och 2010 är kopplade till kommunallagens 6 kap 7: Nämndens ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige gett samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnden ska också se till att den interna kontrollen är tillfredställande... Nämnden får göra omdisponeringar inom sin budget i de fall beslutet inte strider mot mål eller riktlinjer som fastställts av kommunfullmäktige. Kommunstyrelsens/ fullmäktiges godkännande ska inhämtas innan start av ny eller utökad verksamhet som innebär ökade nettokostnader. 3.1.2.3 Nämndens ansvar vid negativ avvikelse i driftsbudget Vid negativ avvikelse driftsbudget har en nämnd, enligt kommunens gällande ekonomistyrningsregler 2010 och 2011, att vidta åtgärder inom ramen för sina befogenheter så att anslaget kan hållas. Ekonomistyrningsreglerna 2011 har kompletterats med ett krav på att en handlingsplan upprättas med redovisning av gjorda och planerade åtgärder för att få en budget i balans. 4
3.1.3. Bedömningskriterier Utgångspunkten för vår bedömning har varit att både kommunallagen och kommunens interna styrdokument poängterar vikten av en realistisk budget. Budgeten är det enskilt viktigaste verktyget för att styra hur kommunens resurser ska användas och för att kontrollera att kommunens ekonomi balanserar. Finner vi att budgeten bygger på realistiska behovsbedömningar och att kostnader är realistiskt beräknade bedömer vi att budgetprocessen är tillfredsställande. Finner vi att nämnd och förvaltning har ändamålsenlig uppföljning av sina verksamheter och följer kommunens ekonomistyrningsregler vid negativ avvikelse i driftsbudget bedömer vi att budgeten fungerar styrande. 4. Beskrivning av framtagande av budget 4.1. Allmänt Vadstena kommun hade 2011 en total driftsbudget för sina verksamheter som uppgick till 442 436 tkr. Socialnämnden hade den näst största driftsbudgeten i kommunen och utgjorde 36,3% av kommunens totala driftskostnader år 2011. 4.2. Budgetarbetet i kommunen I Vadstena kommun arbetar man med flerårsbudgetar. Det innebär att när budgeten antas av kommunfullmäktige antar de samtidigt en budgetplan för de kommande två åren. Inför budgetarbetet 2012 upprättade kommunchefen budgetanvisningar. Av dessa framgick vilken ram varje nämnd fått att basera sitt budgetförslag på. Budgetramen 2012 grundade sig på budgetplanen som antogs av fullmäktige tillsammans med budgeten för 2011 dvs. 2010-12-15. I budgetanvisningarna 2012 betonades vikten av en realistisk flerårsbudget då den påverkar budgetramen till nästkommande år. Ramarna 2012 var inte uppräknande med inflationen utan kostnadsökningar skulle täckas inom befintlig budget. Det betonades att samtliga innestående semesterdagar skulle beaktas i budgeten. Enligt anvisningarna ska budgeten också kortfattat kommenteras. Fullmäktige beslutade senare att räkna upp ramarna med 1,3 % för kostnads- och intäktsökningar. Personalkostnader räknades dock inte upp. Budgetförslag arbetades fram i nämnderna under våren 2011 och i juni 2012 antog nämnderna sina budgetförslag som de lämnade till kommunens ekonomiavdelning för sammanställning. Budgetberedningen ägde rum i september och budgeten för 2012 slutligen antogs 2011-12-22 av kommunfullmäktige. 4.2.1. Iakttagelser Budgetarbetet för 2012 gjordes under gamla ekonomistyrningsreglerna. Budgeten bereds och fastställs av fullmäktige med nya ekonomistyrningsregler. Båda betonar vikten av en realistisk budget. Vi noterar att kommunens budget för 2012 fastställdes för sent. Enligt KL ska den fastställas senast siste november. 5
4.3. Budgetarbetet i socialnämnden 4.3.1. Förutsättningar Socialförvaltningen består av fyra delar: Individ och familjeomsorg (IFO) Omsorgen om funktionsnedsatta (här ingår gruppboende LSS) Äldreomsorg och Vård- och omsorgsboende HVB Hagabo (Hem för Vård och Boende), en verksamhet för mottagande av ensamkommande barn utan legal företrädare Inför budgetarbetet avseende år 2012 hade socialnämnden överskrit budget flera år; -4,3 miljoner 2011, -2,9 miljoner 2010 och -5,4 miljoner 2009. Budgetår 2011 låg planen för 2012 på -109 454 tkr. I kommunens anvisningar för budget 2012 hade socialnämnden tilldelats -113 432 tkr, vilket utgjorde 35,26% av kommunens budgetram. 4.3.2. Iakttagelser förutsättningar En nämnd ska ha ansvaret för hela verksamheten och alla sina intäkter och kostnader för att budget ska kunna vara styrande. Utfall utgör facit för verksamheternas faktiska kostnader de gångna åren. Vi noterar att eftersom budgetramen inte utgår från utfall 2010 (-118 314 tkr) eller prognos för 2011 (utfall 2011 var -120 418 tkr) och inte heller förhöll sig till utfall så var ramen för budget 2012 (-113 413 tkr) inte en realistisk utgångspunkt. 4.3.3. Budgetantaganden Enligt förvaltningens egna instruktioner skulle rådande förhållanden och aktuella löner i de respektive verksamheterna vara grunden i budgeten. Förändringar som enhetscheferna kände till skulle också vara med. Budgeten grundade sig därmed på hur verksamheterna såg ut i början av 2011 med beaktande av kända förändringar. Resurstilldelning generellt av personal mellan enheter var oförändrad mot tidigare år och baserade sig på antal vårdtagare inom respektive typ av enhet. Denna interna resursfördelning beaktade inte att individers vårdbehov varierar inom en enhet. I budgeten fanns också en viss reserv för tillkommande kostnader: IFO:1,5 års årsplacering i familjehem. IFO: 2 årsplaceringar avseende vuxna. (Det är vanligt att kostnader för 1 års placering uppgår till 1 miljon kr). Övriga ej specificerat; 1,8 miljoner kr En beredskap för vikarier är också beaktad med en schablon på 13 % av personalkostnaden. Schablonen är den samma för vikarier i hela socialförvaltningen och inkluderar semester och sjukfrånvaro. 4.3.3.1 Iakttagelser budgetantaganden När förvaltningen utgår från hur verksamheterna ser ut 2011 i budgetering så är det den fast anställda personalen man baserar budgeten på samt kända förändringar. 6
Enhetschefer och nämndordföranden anser att budgeten väl speglar det ordinarie men att det oförutsedda (ex reserv för ökat vårdbehov i hemtjänsten eller äldreboenden jämfört med befintligt, reserven för placeringar och LSS) inte i tillräcklig grad är beaktat i budgeten som lagts fram. De anger att beloppen inte ryms inom budgetramen och att de därför inte får ta med dem. Enligt kommunens och förvaltningens anvisningar ska kommentarer bifogas till budgeten. Ett par enheter är mer beskrivande och skriver uttryckligen att budget beaktar nuvarande beslutsomfattning. Någon enhet skriver att personalresurs för ett (1) beslut beaktats. I övrigt är förvaltningens budgetkommentarer till budgetberedning och fullmäktige mycket korta, och med några ord beskrivs enheternas åtaganden och tilldelad personalresurs. Mot bakgrund av att flera enhetschefer uttrycker att de i budgeten inte får beakta de resursreserver de anser sig behöva är det viktigt att detta framgår av budgetkommentarerna. Andra kommentarer som är viktiga är om verksamheterna är oförändrade eller om åtaganden har blivit större jämfört med tidigare år. I förvaltningens anvisningar nämns inget om att prognostisera förändringar av vårdbehovet i verksamheten. På enhetsnivå innehöll respektive budgetar inte någon beredskap för tillfällig resursförstärkning eller ökade personalkostnader om omsorgsbehovet ökar i de befintliga verksamheterna. Vikarieschablonen beaktar inte om behovet av vikarier beror på sjukdom eller på tillfällig resursförstärkning. Denna uppgift har man inte fått fram ur nuvarande personalsystem vilket gör att det har varit svårt för enheter att belägga behov av mer personal eller reserver i budgetprocessen. Användningen av schablonen innebär att vikariebehovet inte bedömdes för varje enhet. Vikarieschablonen analyserades inte heller för att bedöma om den var rimlig och justerades inte mot utfall det senaste året på respektive enhet. Granskningen har visat att budgeten för 2012 inte beaktar omsorgsbedömningar utan baseras på antal platser och antal brukare. Detta är något man identifierat som ett problemområde i den genomlysning förvaltningen gjorde av sin verksamhet och till kommande år kommer resurstilldelning och budgeten istället baseras på omsorgsbehov hos de respektive enheterna. 4.3.4. Nämndens budgetförslag Förslag till budget 2012 arbetades fram i förvaltningen och nämnd under maj och juni 2011 av respektive enhetschef tillsammans med förvaltningsekonomen och socialchef och den 21 juni antog nämnden sitt budgetförslag med kommentarer. Nämndens budgetförslag var - 117 252 tkr vilket var 3 800 tkr över den erhållna budgetramen. Budgetyrkanden över plan förklarades med att tillskottet behövdes för att klara lagkrav. Budgetförslaget kompletterades vid budgetberedningen med en presentation av den genomlysning som socialnämnden gjorde 2011 av sin verksamhet. Socialnämndens driftsbudget för 2012 fastställdes sedan av kommunfullmäktige i december 2011 till -117 411 tkr. 4.3.5. Iakttagelser nämndens budgetförslag Vi noterar att slutlig budget 2012 (-117 411 tkr) understiger både utfall 2010 (-118 314 tkr) och utfall för 2011 (-120 418 tkr). Budgeten för 2012 förhåller sig inte till dessa tigare års utfall och förklarar inte varför budgeten är rimlig med hänsyn till att nettokostnader varit högre tidigare år. 7
5. Nämndens arbete med uppföljning av utfall 2012 5.1. Rapportering i förvaltningen Socialförvaltningen arbetar enligt kommunens ekonomistyrningsregler antagna 2011. Förvaltningen har delat in resultatuppföljning på 14 ansvarsområden. Varje månad tas rapporter fram på ansvarsnivå där utfall ställs mot driftsbudget. Diskussion kring utfall förs mellan enhetschefer, förvaltningsekonomen och socialchef vid personliga möten eller mail. Om enheten dragit över budget analyseras orsaken. Åtgärder beslutas av förvaltningschefen och följs upp. Ibland konstateras att enheten inte kan vidta några åtgärder. Resultatuppföljningen dokumenteras i minnesanteckningar. Förvaltningen har haft arbetssättet i många år och processen är viktig. Vid behov lyfts frågor vidare till nämnden. Uppföljningarna ligger till grund för de prognoser förvaltningen lämnar. 5.1.1. Iakttagelser förvaltningen 5.1.1.1 Flera enheter med underskott Vid delårsbokslutet 2012-08-21 hade 5 av 14 resultatenheter överskridit budget med 464 tkr eller mer och i prognosen kommer ytterligare en enhet överskrida budget. Viss felmarginal kan finnas då ex upplupna semestrar inte justeras förrän vid årsskiftet. 5.1.1.2 Avsaknad av skriftlig policy Vi noterar att socialförvaltningen inte har någon skriftlig policy för hur förvaltningen ska arbeta med ekonomiuppföljningen av verksamheten. Vi noterar att ordinarie verksamhetschef inte är i tjänst sedan 1 månad varför vi istället intervjuat ställföreträdande verksamhetschef och förvaltningens ekonom. Resultatuppföljningen i förvaltningen dokumenteras i minnesanteckningar hos förvaltningschef varför vi inte kunnat få tillgång till dessa för att få en djupare förståelse för de frågor som diskuteras på dessa möten. Vi noterar att det på enhetsnivå skulle vara önskvärt med en mer formell rapporteringsrutin med skrivna avvikelseanalyser, förslag till åtgärder och konsekvensbeskrivning. Vid frånvaro i ledningsfunktionen blir det lättare att följa tidigare åtgärder och fortsätta ekonomistyrningsarbetet. En mer formell uppföljning skulle också synliggöra de åtgärder förvaltningen kan vidta, vilka konsekvenserna blir och vilka avväganden man behöver göra. Det skapar bra beslutsunderlag för vidarerapportering till nämnden och dess prioriteringar samt skapar ett bra beslutsunderlag till kommande budgetarbeten. 5.1.1.3 Prioriteringar ska göras av nämnd och fullmäktige Det är viktigt att komma ihåg att förvaltning och nämnd enligt lag och ekonomistyrningsregler har ett ansvar att hålla budgeten. Det är förvaltningens uppgift att ta fram förslag på åtgärder så att budgeten kan hållas. Prioriteringar mellan verksamheter ska göras av nämnd och kommunfullmäktige. 5.2. Rapportering till nämnden Nämnden har under året haft möten varje månad utom juni, juli och augusti. 8
Socialchefen och ekonomen rapporterar till socialnämnden. Nämnden informeras via rapporter och muntlig dragning i nämnden av periodens utfall. Nämnden får resultatuppföljning per verksamhetsområde. Fördjupade studier av vissa problemområden tas, på uppdrag socialnämnden, fram av ekonomen och socialchefen och presenteras för socialnämnden. Utöver detta sker en direkt kommunikation med nämndens ordförande vid större kommande kostnader, exempelvis placeringar och bostadsanpassningar. Beslut om nya placeringar tas i utskottet där tre ledamöter från socialnämnden är med. Avvikelser mot budget analyseras och förklaras. Både verksamhetsansvariga och nämndens ordförande uttrycker ett stort förtroende för de siffror som visats. De har god kännedom om sina verksamheter och förklarar väl hur underskotten uppkommer. 5.3. Socialnämndens hantering av uppkomna underskott 2012 I ekonomisk analys t o m mars respektive april 2012 prognostiserade nämnden en negativ avvikelse mot budget på 1,1 miljoner kr. Nämnden analyserar verksamheten och konstaterar att 180 tkr kan man kunna klara inom nämndens budget. 1 miljon bedömer nämnden inte möjligt att klara inom befintlig budget. Socialnämnden beslutade att begära tilläggsanslag från fullmäktige. 1 miljon kr i tilläggsanslag beviljas av kommunfullmäktige i april 2012 till konvertering av äldreboende. I ekonomisk analys t o m juli 2012 prognostiserar nämnden en negativ avvikelse mot budget med 2,6 miljoner, Socialnämnden har fört diskussion och ser ingen möjlighet att motverka det prognostiserade underskottet då lagstiftning ska följas. Nämnden beslutar att tillskriva kommunstyrelsen/ fullmäktige och begära tilläggsanslag med 2,2 miljoner kr. Detta äskande återremitteras till nämnden av kommunfullmäktige. 5.3.1. Iakttagelser nämndens hantering av underskott 5.3.1.1 Ny rutin år 2011 Enligt kommunens ekonomistyrningsregler ska en handlingsplan upprättas med redovisning av gjorda och planerade åtgärder för att få en budget i balans. Detta är en ny rutin inom kommunen som gäller sedan 1 juli 2011. Vi kan se att formerna för detta är under utvecklande. Vi noterar att vid underskotten som uppkom under 2011 begärde socialnämnden inga tilläggsanslag. Kommunfullmäktige krävde inte in redogörelser för åtgärdsplaner i enlighet med gällande ekonomistyrningsregler. Vid årets slut beviljades nämnden ansvarsfrihet av kommunfullmäktige och i enlighet med ekonomistyrningsreglerna behövde nämnden inte ta med sig underskottet till kommande år. Då nämnden inte tar med sig underskotten innebär det i praktiken att nämnden fått ett tilläggsanslag. Nämnden har därmed inte tvingats till prioriteringar i sin verksamhet och budgeten var då inte styrande. 5.3.1.2 Åtgärder och konsekvensbeskrivningar är inte preciserade 2012 Vid de uppkomna underskotten 2012 kan vi se att nämnden fått utfallet analyserat och förklarat. De åtgärder man redovisar är långsiktiga och inte beräknade. Åtgärderna har inte satts in på grund av årets uppkomna underskott utan är pågående åtgärdsprogram efter den genomlysning som förvaltningen gjorde 2011. Åtgärderna har haft en positiv inverkan på verksam- 9
heterna då de bedömer att underskottet annars skulle varit större. Inga nytillkomna åtgärder föranledda av årets underskott presenteras och åtgärderna leder inte till att budgeten kommer i balans under innevarande budgetår. Nämnden behöver bli tydligare på att begära in förslag och konsekvensbeskrivningar från förvaltningen. Det är nämnden som ska prioritera. Då inga åtgärder har presenterats för att få budgeten i balans och inga prioriteringar gjorts så blir slutsatsen att budgeten inte fungerar styrande för verksamheten. De handlingsalternativ nämnden har för att hålla budget är att omfördela resurser inom enhet, mellan enheter, eller avstå från att utföra vissa åtgärder. Socialnämnden har fört en diskussion och ser ingen möjlighet att motverka det prognostiserade underskottet då lagstiftningen ska följas men nämnden preciserar sig inte närmare. För att få budget i balans har socialnämnden då formellt riktigt begärt tilläggsanslag hos fullmäktige. I skrivande stund har socialnämnden ännu inte fått tilläggsanslag beviljat som täcker hela underskottet. Vi vet inte hur kommunen kommer hantera resterande underskott under 2012. 5.4. Övriga iakttagelser 5.4.1. Iakttagelser nyckeltal och mål I socialnämnden arbetar man inte med icke-finansiella mått i förvaltningen. Kvalitet och vårdbehov i verksamheter kan bättre förklaras med icke finansiella mål. I och med att detta inte används har man svårt att följa och visa verksamheternas utveckling och att på ett pedagogiskt sätt förklara sina verksamheters växlande behov av resurser. 5.4.2. Iakttagelser förändrad budget Vi noterar att nämndens budget för 2012 varierar under året. Det vore önskvärt att man förhåller sig till ursprungsbudgeten. Ursprunglig budget framgår inte av de ekonomiska uppföljningarna. Tkr Budget antagen av fullmäktige december -117 411 2011 Enligt ekonomisk uppföljning till och med mars: omdisponerats från barn- och utbildningsnämnden avseende Våga Gård (KS 2012-01-01) -26 extra driftspengar till nya IT-system. -95 Enligt ekonomisk uppföljning t o m juli omdisposition tjänstemannaorganisation, (KS 1 558 2012-04-18) myndighet för kollektivtrafik, (KS 2012-04-18 992 130) konvertering vård och omsorgsboende. (KF -1 000 2012-04-25) Budget 2012-08-31-115 982 10
6. Slutreflektion 6.1. En förändrad budgetkultur skärper kraven 6.1.1. Realistisk budget Vadstena kommun har tagit till sig SKL:s rapport och påbörjat en förändring av ekonomistyrningen och budgetkulturen mot en mer decentraliserad styrning med färre tilläggsanslag. Vadstena vill ha en kultur där budgeten ska hållas. Det är då viktigt att se över budgetprocessen och budgetkulturen. För att budgetar ska fungera styrande måste budgetar vara realistiska och ha ett mått av handlingsutrymme. Det är viktigt att alla kostnader får komma upp på bordet i budgetprocessen så att en riktig prioritering görs i kommunen. Efter ett år med negativa budgetavvikelser måste frågor ställas och besvaras; Var räknades det fel? Varför blev det fel? Hur kan vi räkna mer rätt nästa år? Är vi realistiska eller är det önskesiffror vi jobbar med? Måste vi spara med årets budgetram: vilka åtgärder kan göras och vilka konsekvenser får det? Hamnar vi rätt med den här budgeten? 6.1.2. Skapa handlingsutrymme kan kräva besparingar När det i kommunens ekonomistyrning ställs högre krav på att hålla budgeten så innebär det för nämnden och förvaltningen att man måste skapa sig handlingsutrymme inom befintlig budget. Det innebär att om inga mer medel finns i kommunen för att öka budgeten så måste Socialnämnden skapa sig handlingsutrymme inom de ramar man har genom besparingar i befintliga verksamheter. Åtgärdsförslag och konsekvenser av eventuella besparingar ska beskrivas av förvaltning så att prioriteringar kan göras av nämnd och fullmäktige. 7. Slutsatser Syftet med den här rapporten har varit att granska om budgetprocessen i socialnämnden bygger på realistiska förutsättningar och om budgeten blir tillräckligt styrande för verksamheten. I vårt uppdrag ingick att beskriva och analysera hur budgetunderlagen tas fram i verksamheten, att granska hur dialogen fungerar mellan verksamhet och nämnd kring budget, förutsättningar och uppdrag. De frågor vi nu ska besvara är: 7.1. Bygger budgeten på realistiska behovsbedömningar inom olika områden? Nej. Budget 2012 baserades bemanningsbehov på befintlig ordinarie personal vilka man i sin tur tilldelats baserat på antal vårdtagare inom typ av enhet. Det togs inte hänsyn till olika nivåer av omsorgsbehov inom en enhet. Budget gjorde inte heller någon prognos för ändrat vårdbehov under det kommande året. Beslutade förändringar var dock beaktade. Budget innehåller inte heller en tillräckligt stor buffert för tillkommande placeringar och tillkommande vårdbehov i kommunen. 11
7.2. Är behovsområdena kostnadsberäknade på ett realistiskt sätt? Nej. Budget beaktar inte heller i tillräcklig grad utfall föregående år, vilket innebär att kostnader och behov inte fullt ut är realistiskt beaktade och utvärderade. Nämnden kommer därmed inte självständigt kunna hantera alla sina kostnader och åtaganden. Alla är överens om att grundverksamheterna och ordinarie verksamheter är beräknade på ett rättvisande sätt. När det gäller det oförutsedda, som man vet att det kommer men inte vad eller med vilka belopp så är de inte beaktade med tillräckliga belopp i budget därför att ramarna inte räcker till detta. Budgetramen nämnden har fått tilldelad verkar därmed begränsande redan tidigt i budgetprocessen. 7.3. Finns en dialog mellan ledning och nämnd kring budget, behov, volymer och kvalitet? Ja, vår granskning visar att den finns en ständig dialog mellan nämnd och förvaltning kring verksamheten och ett stort förtroende dem emellan. Däremot får dialogen aldrig någon reell betydelse eftersom några prioriteringar inte gjorts inom befintlig ram då tillskott sökts och delvis beviljats av kommunstyrelse/kommunfullmäktige. Nämnd och förvaltning konstaterar att några åtgärder inte kan göras eftersom de då bryter mot lagkrav men de preciserar inte det närmre. Nämnd och förvaltning har inte tydliggjort konsekvenser av åtgärder inom befintlig ram och lyckas därmed inte tydliggöra dialogen kring budget, behov, volymer och kvalitet. Denna brist i dialogen gör att fullmäktige inte har ett tillräckligt bra beslutsunderlag för omprioriteringar i kommunen. 7.4. Bedömning Utgångspunkten för vår bedömning har varit att både kommunallagen och kommunens interna styrdokument poängterar vikten av en realistisk budget. Budgeten är det enskilt viktigaste verktyget för att styra hur kommunens resurser ska användas och för att kontrollera att kommunens ekonomi balanserar. Vi har i granskningen konstaterat att behovsbedömningar och kostnader inte är realistiskt beräknade då man inte i tillräcklig grad beaktar tillkommande placeringar och tillkommande vårdbehov i kommunen. Utfall från tidigare beaktas inte heller i tillräcklig grad vid framtagande av budget. Vi bedömer därför att budgetprocessen inte fungerat tillfredställande. Vår granskning ovan har visat att nämnden och förvaltning har uppföljning av sina verksamheter. Men vi har också konstaterat att budgetavvikelser inte leder till åtgärder som gör budgeten kommer i balans. Nämnden har inte tvingats till prioriteringar i verksamheten. Vår slutsats blir därmed att budgeten inte i tillräcklig grad är styrande för verksamheten. 7.5. Rekommendationer För att budget ska bli styrande rekommenderas att reserver för oförutsedda händelser (behovsförändringar, resursförstärkning, tillkommande beslut m.fl.) beräknas efter erfarenheter (utfall) och att denna typ av utgifter beaktas fullt ut i budgetprocessen. 12
Det innebär att om inga mer medel finns i kommunen för att öka budgeten så måste Socialnämnden skapa sig handlingsutrymme inom de ramar man har genom besparingar i befintliga verksamheter. Åtgärdsförslag och konsekvenser av eventuella besparingar ska beskrivas av förvaltning så att prioriteringar kan göras av nämnd och fullmäktige. Vi rekommenderar att den slutgiltiga budgeten även innehåller en buffert där socialnämnden har ett eget handlingsutrymme. Vi rekommenderar att förvaltningen fastställer en egen intern rutin för resultatuppföljning och att uppföljningen dokumenteras. För att förvaltning och nämnd ska leva upp till ekonomistyrningsreglerna vid negativa budgetavvikelser rekommenderar vi att förvaltningen tar fram en skriftlig avvikelseanalys, med förslag till åtgärder och konsekvensbeskrivning på enhetsnivå. Det bör framgå om man avstår från att genomföra olika besparingsåtgärder av etiska skäl eller lagkrav, dessa bör också preciseras. Handlingsplanen ska inom två månader presenteras för kommunstyrelsen. 13
8. Källförteckning 8.1. Rapporter och kommuns interna riktlinjer Som utgångspunkt för vår granskning har vi använt oss av följande dokument och interna riktlinjer: Vadstena Kommun: Anvisningar för verksamhetsplan och budget 2012-2014 Vadstena Kommun: Anvisningar budget 2012 för SN Vadstena Kommun: Ekonomistyrningsregler fastställda av kommunfullmäktige 2011-06-15 107. Gäller fr. o m 2011-07-01. Vadstena Kommun: Ekonomistyrningsregler fastställda av kommunfullmäktige 2009-11-18. Gällde fr. o m 2010-01-01 t o m 2011-07-01. SKL: Analys 2011-12-14 Vadstena Kommun: Socialnämndens genomlysning daterad 2011-09-12 SN 2010/171-042 Hid 2011.1101 Vadstena Kommun Budget och verksamhetsplaner för 2012 och flerårsplan 2013-2014 Vadstena Kommun Budget och verksamhetsplaner för 2011 och flerårsplan 2012-2013 8.2. Intervjuer Granskningen baseras på intervjuer med följande funktioner: Stf Chef för socialförvaltningen tillika enhetschef Ytterligare två enhetschefer inom socialförvaltningen Socialförvaltningens ekonom Socialnämndens ordförande Kommunens ekonomichef Kommunstyrelsens ordförande De intervjuade har faktagranskat rapporten. 14