2.1.3 LOKALPOLITIKENS LEGITIMITET ANDERS LIDSTRÖM OCH KATARINA ROOS Trots att legitimitetsbegreppet är ett av statsvetenskapens allra mest centrala begrepp har studier av politiska systems legitimitet hittills i allt väsentligt begränsats till stater. Detta är kanske inte så underligt med tanke på den suveräna statens ställning och behovet att förstå hur det kan komma sig att medborgarna är beredda att underkasta sig en sådan maktordning. Under senare år har även övernationella organs, som Europeiska Unionens legitimitet uppmärksammats. Däremot är studier av subnationella organs legitimitet ovanliga. Kanske detta beror på att man antagit att kommuners och regioners legitimitet bara är en avspegling av staters legitimitet. Bidragande har säkert också varit att subnationella enheter inte har samma ställning som stater och därför kanske betraktats som mindre viktiga. Kommuner och regioner är emellertid politiska system med egna relationer till medborgarna. Det finns ingen anledning att räkna med att legitimiteten ser likadan ut i alla subnationella enheter utan man bör i stället pröva detta mer förutsättningslöst. Projektet Lokalpolitikens legitimitet syftar till att utveckla teori och empiriskt analysera svenska kommuners legitimitet. Viktigt är att fånga in hur och varför lokalpolitikens legitimitet varierar, såväl mellan kommuner av olika karaktär som i olika individers ögon. Projektet finansieras i huvudsak genom särskilt anslag från Vetenskapsrådet och genomförs under perioden 2009-2012. Medverkande i projektet är förutom Anders Lidström även fil dr Katarina Roos vid statsvetenskapliga institutionen, Umeå universitet. Under slutskedet av projektet svarar i första hand Katarina Roos för dess genomförande. TEORETISKA UTGÅNGSPUNKTER I projektet görs antagandet att lokalpolitikens legitimitet i allt väsentligt handlar om medborgarnas kontinuerliga utvärdering av det lokalpolitiska systemets sätt att fungera. Eftersom legitimitet i grunden handlar om varför man som medborgare är beredd att underordna sig ett maktsystem, trots att man kanske inte ens delar de styrandes åsikter, är det viktigt att understryka att medborgarnas bedömningar inte begränsas till den egna, personliga nöjdheten, utan snarare gäller hur systemet fungerar för medborgarkollektivet i stort. 21
Ett viktigt teoretiskt instrument är vidare distinktionen mellan tre former av legitimitet, vilket i allt väsentligt bygger på teorier utvecklade av bland annat Fritz Scharpf respektive Hubert Heinelt och Michael Haus. Den första formen utgår ifrån antagandet att politiska system måste vara rättfärdiga för att vara legitima, vilket betecknas som deras inflödeslegitimitet. Det måste finnas demokratiska institutioner och processer och det ska vara möjligt för medborgarna att påverka besluten. Men legitimiteten kan också hänga samman med systemens förmåga att lösa kollektiva problem och leverera tjänster med god kvalitet. Detta kan betecknas som systemens utflödeslegitimitet. Utöver detta måste också medborgarna kunna lita på att de procedurer som används är rättvisa och effektiva, vilket kräver att beslutsprocesserna är öppna och begripliga. Den tredje kategorin gäller således systemens genomflödeslegitimitet. Eftersom lokalpolitiska systems legitimitet ses som medborgarnas kontinuerliga utvärdering av hur detta system fungerar kan denna legitimitet variera i fråga om olika legitimitetsgrunder, mellan kommuner och mellan individer. Utgångspunkten är att det i huvudsak är två typer av mekanismer som ligger till grund för de bedömningar som medborgarna gör. Den ena gäller medborgarnas intryck av hur det lokalpolitiska systemet fungerar när det gäller till exempel hur man lyssnar på medborgarnas krav och kvaliteten i den service som levereras. Den andra mekanismen är att lokalpolitisk legitimitet också antas avspegla andra förhållanden i lokalsamhället än de som direkt har att göra med den kommunala verksamheten. I miljöer som i olika avseenden är gynnsamma för medborgarna borde också det kommunalpolitiska systemet åtnjuta hög acceptans medan stödet borde vara mindre i kommuner med stora problem. Med detta som utgångspunkt antar vi att den lokala legitimiteten kan variera längst tre dimensioner: 1. Variationer mellan legitimitetsformer: Även om man får räkna med hög samvariation mellan de tre legitimitetsformerna bör var och en av dem trivas bäst i olika typer av miljöer. Inflödeslegitimiteten borde exempelvis vara bättre i små kommuner, där avstånden mellan väljare och valda är korta. Genomflödeslegitimiteten borde vara mer gynnsam i kommuner där man är bra på att informera om hur man bedriver sin verksamhet. Utflödeslegitimiteten borde vara starkare i kommuner med dokumenterat bra resultat i fråga om till exempel skolans prestationer, äldreomsorgen, miljöverksamhet, etc. 2. Variationer mellan kommuner: Skillnader mellan kontexterna antas ha olika betydelse för olika legitimitetsgrunder (se ovan under punkt 1). Utöver detta antas också mer generellt befolkningens välbefinnande vara viktigt för legitimiteten, i enlighet med den avspeglingsmekanism som nämndes ovan. Välbefinnande kan avse tillgång till resurser, till exempel att medborgarna har 22
goda inkomster och hög utbildningsnivå men kan också gälla att lokalsamhället upplevs vara tryggt och säkert. 3. Flernivåfrågan: I vad mån är variationen kontextuell eller individuell? Även om individegenskaper sannolikt är mest betydelsefulla är kontexten troligen också relevant. Multilevel-analys används för att pröva detta. EMPIRISKA ANALYSER De empiriska analyserna genomförs i två steg. I det första analyseras SCB:s Medborgarundersökningar, som gjorts tillgängliga för detta projekt. Sedan 2005 genomför SCB på beställning av kommuner standardiserade medborgarundersökningar bland slumpmässiga befolkningsurval. Svarsfrekvensen i de olika kommunerna uppgår till i genomsnitt cirka 60 procent. I undersökningarna ställs frågor om bl.a. den lokala servicen, förtroendet för beslutsfattare och påverkansmöjligheter. Frågorna kan användas för att fånga in de tre formerna av lokalpolitisk legitimitet som undersöks i detta projekt. Dessutom har frågor ställts om de individer som besvarat enkäten. I viss mån kommer projektet också att få tillgång till registerdata om respondenterna. Undersökningen har fram till och med 2010 genomförts i ca 230 kommuner och omfattar enkätsvar från ca 200 000 individer. Varje år tillkommer ytterligare kommuner, samtidigt som hittills 155 kommuner valt att genomföra undersökningen flera gånger. Materialet ger således en mycket god grund för att analysera variationer mellan individer, mellan kommuner och över tid. Genom sin omfattning, kvalitet och tillgänglighet är materialet världsunikt. Vissa analyser bygger på kommunmedelvärden men genom att använda s.k. multi-level regressionsanalys blir det även möjligt att särskilja variationen mellan kommuner från variationen mellan individer. Analysens andra steg består av fallstudier i ett urval om sex kommuner. Dessa utgörs av tre matchande par. Varje par uppvisar stora strukturella likheter men skiljer sig åt i fråga om legitimitet. Syftet är att skapa djupare förståelse för den lokala kontextens betydelse för den kommunala legitimiteten. Förklaringar till skillnader kan exempelvis utgöras av traditioner, vanor eller dominerande värderingar i lokalsamhället. Det kan också avse komponenter i den kommunala serviceleveransen, som inte kunnat fångas in med de statistiska instrumenten. Även det politiska ledarskapets karaktär och specifika händelser (till exempel kommunala skandaler) kan ha betydelse. 23
PRELIMINÄRA RESULTAT Arbetet i projektet pågår men preliminära resultat har redovisats i konferenspapper, artiklar och bokkapitel. En första analys av datamaterialet har publicerats i en antologi om korruption, maktmissbruk och legitimitet (se publikationsförteckningen). På basis av enkätdata från 156 kommuner prövas några av de antaganden som redovisats ovan i fråga om hur den lokala legitimiteten varierar mellan kommuner. I ett första steg undersöks hur olika komponenter i legitimitetsformerna samvarierar och det visar sig då att utflödeslegitimiteten empiriskt kan sägas består av två komponenter en som avser den kommunala välfärdsleveransen och en som gäller den frivilliga kommunala verksamheten (till exempel gator, vägar, kultur och idrott). Därnäst har variationer i legitimitet mellan kommunerna undersökts. I kommuner i vilka medborgarna känner sig trygga upplevs alla aspekter på det lokala politiska systemet vara legitima. Dessutom visar sig politisk stabilitet vara en betydelsefull faktor. Utöver detta framträder inflödeslegitimiteten starkast i borgerligt styrda kommuner. Genomflödeslegitimiteten och den utflödeslegitimitet som avser frivilliga uppgifter är påtagligt starkare i de stora och urbaniserade kommunerna. Legitimiteten för de kommunala välfärdstjänsterna är svagare i kommuner som har hög andel elever i fristående skolor. Kopplingen mellan politisk stabilitet och demokrati pekar på en lokaldemokratisk paradox: Demokratin anses ju må väl av växling vid makten, men uppenbarligen åtnjuter stabila system högre legitimitet. Vad är då mest demokratiskt system med starkt folkligt stöd eller system som erbjuder reell växling vid makten? Denna fråga kommer att ligga till grund för fortsatta och fördjupade studier inom projektet. I en särskild artikel analyseras sambandet mellan politisk tillit och det lokala företagsklimatet. På basis av en reanalys av flera studier visas att kommuner i vilka medborgarna har tilltro till de lokala politiska institutionerna också tenderar att ha starkt lokalt företagsklimat, så som detta framkommer i Svenskt Näringslivs årliga undersökningar bland företagare. Bägge dessa företeelser förklaras dock av bakomliggande faktorer, främst av kommunmedborgarnas välbefinnande. Detta stöder således projektets antagande om avspeglingsmekanismens betydelse för medborgarnas syn på de lokala politiska institutionerna. 24
BETYDELSE Projektets resultat är betydelsefulla för det internationella forskarsamhällets förståelse av den lokala legitimitetens speciella villkor både teoretiskt och empiriskt. Vi räknar även med att studierna ska ge värdefulla bidrag till diskursen om legitimitet mer generellt. Utöver detta är resultaten viktiga för praktiker, till exempel för lokala politiker som i en tid av nationell och global konkurrens kan tänkas vilja få svar på frågan hur man kan öka den egna kommunens attraktionskraft. Projektet utmynnar i artiklar för publicering i internationella tidskrifter men också i mer populärt hållna översikter. PUBLIKATIONER I URVAL Lidström, Anders, 2008, Political Trust and the Local Business Climate: Evidence from Sweden. Scandinavian Political Studies, 31(4):384-407. Lidström, Anders och Katarina Roos, 2009, Lokalpolitikens legitimitet. Individuella och kontextuella variationer. Statsvetenskaplig tidskrift, 111(1): 59-63. Lidström, Anders och Katarina Roos, 2010, Hur varierar lokalpolitikens legitimitet? I Andersson, Staffan, Andreas Bergh, Gissur Ó Erlingsson och Mats Sjölin (red) Korruption, maktmissbruk och legitimitet. Stockholm: Norstedts. 25