Tjänsteutlåtande Utfärdat 2016-12-10 Diarienummer 0010/16 Valkansliet Bill Werngren Telefon 368 03 52 E-post: bill.werngren@stadshuset.goteborg.se Remiss från kommunstyrelsen: Betänkande av 2015 års vallagsutredning, SOU 2016:71-Snabbare omval och förstärkt skydd för valhemligheten Förslag till beslut I valnämnden Valkansliets synpunkter och överväganden översänds till kommunstyrelsen som eget yttrande. Ärendet Kommunstyrelsen har översänt betänkandet SOU 2016:71- Snabbare omval och förstärkt skydd för valhemligheten till valnämnden för yttrande. Sammanfattning Utredningen består av två delar där den första delen handlar om att påskynda processen med eventuellt kommande omval. Bakgrunden är att regeringen gjort bedömningen att det gick för lång tid mellan valen i september 2010 och till dess att omvalet genomfördes (Västra Götalandsregionen och Örebro) i maj 2011. Kansliet delar utredningens bedömning att ett omval skall hållas så snart som möjligt och senast inom tre månader. Enligt utredningen bör endast de partier och kandidater som ställde upp i ordinarie val få delta i omval. Däremot skall nya röstlängder upprättas vilket innebär att nya väljare tillkommer eller avförs. Kansliet avstyrker utredningens förslag i den delen och menar att samma röstlängd bör användas vid omval som i det ordinarie valet. Den andra delen av utredningen behandlar förstärkt skydd av valhemligheten. Bakgrunden är att internationella observatörer och nya väljare har påpekat det obekväma/olämpliga i att väljaren måste välja valsedel utanför vallokalen och utan insynsskydd. Utredningen föreslår nu att valsedlarna skall flyttas in i valbåsen (valskärm) och att valbåsen får en gardin som insynsskydd. Kansliet avstyrker utredningens förslag. Förslagen kommer att skapa större problem för väljarna, partierna och valadministrationen än nuvarande ordning. Kansliet föreslår att regeringen inför valen 2018 uppdrar åt Valmyndigheten att genomföra en informationskampanj om valhemligheten och valsedelssystemet med nuvarande ordning. Därefter bör regeringen tillsätta en ny utredning som har till uppgift att se över hela valsedelssystemet inför valen 2022. 1(9)
Ekonomiska konsekvenser Kommitténs förslag kommer att leda till kostnadsökningar till följd av inköp av nya valbås, ca 12 mkr, samt för ökad bemanning vid varje val med ca 2,1 mkr. I händelse av riksdagen fattar beslut i enlighet med utredningens förslag förutsätter kansliet att staten tar ansvar för kostnaderna och att valanslaget ökar så att kommunerna kompenseras. Barnperspektivet Valkansliet har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Jämställdhetsperspektivet Valkansliet har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv. Mångfaldsperspektivet Valkansliet har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån detta perspektiv Miljöperspektivet Dagens hantering av valsedlar är miljömässigt tveksam. Bill Werngren Sofia Olsson Bilaga 1 Bilaga 2 Valkansliets synpunkter Utredningen Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 2(9)
Bilaga 1 Valkansliets synpunkter Bakgrund Regeringen beslutade den 29 oktober 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga och lämna förslag till hur om hur omval ska kunna genomföras snabbare än i dag samt att överväga och föreslå förändringar i fråga om hur valsedlar tillhandahålls i anslutning till röstmottagningsställen. I uppdraget har ingått bland annat att analysera och ta ställning till hur bestämmelserna om att utöva rätten att rösta och att delta som kandidat i ett omval bör ändras för att förutsättningarna vid omval ska bli i princip desamma som vid ordinarie val. Utredningen har även haft att överväga och lämna förslag till en tidsfrist för genomförande av omval som ska vara så kort som det är praktiskt möjligt. Utredningen har vidare haft i uppdrag att analysera och ta ställning till hur kraven kan skärpas på sättet att tillhandahålla valsedlar i anslutning till ett röstmottagningsställe. Utredningen har nu överlämnat sitt betänkande till regeringen och justitiedepartementet har remitterat utredningen Snabbare omval och förstärkt skydd för valhemligheten, SOU 2016:71 till Göteborgs stad. Utredningen Frågorna som rör snabbare omval har sin bakgrund i diskussionerna kring de omval som hölls åren 2011 och 2015 beträffande valen till landstingsfullmäktige i Västra Götalands län och till kommunfullmäktige i Båstad. I den allmänna debatten efter omvalen anfördes att de mer framstod som extra val än som omval, bland annat eftersom valen hölls omkring åtta månader efter ordinarie val och då förutsättningarna för omvalen därmed hade ändrats. Exempelvis hade kretsen av röstberättigade förändrats och partier som inte tidigare hade deltagit fick möjlighet att ställa upp i omvalen. Den del av uppdraget som rör skyddet för valhemligheten gäller sättet att tillhandahålla valsedlar. Det har bl.a. från internationella valövervakare rests invändningar mot det svenska valsystemet medanledning av att den plats på röstmottagningsstället där valsedlarna finns utlagda inte skyddas mot insyn. Personer i lokalen kan då se vilka valsedlar en väljare tar. Det har därmed ifrågasatts om valhemligheten upprätthålls med ett sådant system. Utredningen har således haft i uppdrag att analysera och ta ställning till hur kraven kan skärpas på sättet att tillhandahålla valsedlar i anslutning till ett röstmottagningsställe. Snabbare omval Utredningens utgångspunkt har varit att ett omval ska vara ett omval i egentlig mening, så långt detta är möjligt. Det betyder, enligt utredningen, att förutsättningarna vid ett omval ska vara så lika de som gällde vid det ordinarie valet som möjligt. Röstlängdsbestämmelserna bör inte ändras En förenkling av omvalssystemet skulle kunna innebära att endast de personer som upptogs i röstlängden vid det ordinarie valet ska ha rätt att rösta i händelse av omval. En sådan ändring har dock visat sig problematisk och svårt att motivera. Utredningen föreslår därför inga förändringar i röstlängdsbestämmelserna. Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 3(9)
Nya partier och kandidater ska inte kunna anmälas till ett omval Samma förutsättningar bör gälla vid omval som vid ordinarie val. Därför bör, enligt utredningen endast de partier och kandidater som ställde upp i ordinarie val få delta i omval. Utredningen föreslår alltså bl.a. att det införs bestämmelser i vallagen som innebär att ett parti inte ska kunna göra en särskild anmälan om deltagande i ett omval. Vidare ska ett partis anmälan av kandidater för ett visst val gälla även i händelse av omval. Nya kandidater ska inte kunna anmälas. Ett omval ska hållas så snart som möjligt och senast inom tre månader En utgångspunkt för utredningen har varit att en tidsfrist för när omval senast ska hållas måste anpassas till hur valsystemet ser ut i dag och de valförberedelser som detta kräver. Förberedelserna vid ett omval är en mycket omfattande process för valmyndigheterna. Utredningen har funnit att med en tidsfrist om tre månader bör ett omval kunna genomföras på ett säkert sätt i alla olika situationer som kan uppkomma. Omval kommer dock i vissa fall att kunna genomföras snabbare. Utredningen föreslår därför att det i vallagen införs en bestämmelse som innebär att ett omval ska hållas så snart det kan ske och senast inom tre månader efter beslutet om omval. Övrigt Utredningen föreslår också ändrade tider för utskick av röstkort samt lämnar förslag om effektivisering beträffande handläggning av överklaganden beträffande val. Förstärkt skydd för valhemligheten Skyddet för valhemligheten kan förbättras Valsedlar ska enligt nuvarande ordning tillhandahållas väljarna genom att de läggs ut på en lämplig plats i anslutning till ett röstmottagningsställe. Där ska väljaren förse sig med valsedlar för att sedan bakom en valskärm lägga en valsedel i ett valkuvert. Utredningen har gjort bedömningen att kravet på att val ska vara fria och hemliga i stort är tillgodosett genom nuvarande valsystem. Det kan, enligt utredningen, dock förbättras. Valsedlar ska finnas innanför valskärmen Utredningen föreslår att valsedlarna ska tillhandahållas genom att de placeras innanför valskärmarna. Den lösningen ställer krav på andra slags valskärmar än de som används i dag. Utredningen menar att detta är en lösning som är enkel för alla väljare att tillämpa. Väljaren får också vara i fred vid själva valhandlingen och erbjuds därmed ett mycket starkt skydd för valhemligheten. Därutöver gör utredningen bedömningen att systemet kan förbättras ytterligare genom att valnämndernas kontroll över ordningen vid röstmottagningsställena stärks. Ytterligare förbättringar kan också göras beträffande information och utbildning i frågor som rör valhemligheten för såväl röstmottagarna som för väljarna. Samtliga förslag ska gälla från den 1 januari 2018 och tillämpas första gången vid allmänna valen 2018. Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 4(9)
Valkansliets synpunkter och överväganden Snabbare omval Kansliet delar utredningens bedömning att ett omval skall hållas så snart som möjligt och senast inom tre månader. Utredningens utgångspunkt har varit att förutsättningarna vid ett omval ska vara så lika de som gällde vid det ordinarie valet som möjligt. Därför bör, enligt utredningen, endast de partier och kandidater som ställde upp i ordinarie val få delta i omval. Utredningen föreslår alltså att det införs bestämmelser i vallagen som innebär att ett parti inte ska kunna göra en särskild anmälan om deltagande i ett omval. Vidare ska ett partis anmälan av kandidater för ett visst val gälla även i händelse av omval. Nya kandidater ska inte kunna anmälas. När det däremot gäller vilka som skall ha rätt att rösta i omvalet så föreslår utredningen att nya röstlängder skall upprättas. Det innebär att nya väljare tillkommer som antingen flyttat in i omvalsområdet eller uppnått rösträttsålder. Således inga nya partier och kandidater men nya väljare. Kansliet ser en motsättning i detta förhållande. Utredningen ser själv fördelar med ett system som innebär att samma röstlängd används vid omvalet som vid det ordinarie valet. Valadministrationen skulle förenklas och i större utsträckning motsvara vad som mer allmänt kan betraktas som ett egentligt omval. Kansliets uppfattning är att frysa förutsättningarna även på väljarsidan genom att använda samma röstlängd som på den ordinarie valdagen vid omval är en mer stringent och konsekvent lösning. Det blir med denna lösning en mer likvärdig behandling i hela processen för både väljare och partier. Det blir också tydligare att det är fråga om ett omval. Det går inte att undvika att såväl kandidater som väljare avlider eller flyttar in eller ut från ett omvalsområde. Dessa grupper blir dock färre ju snabbare omvalet görs. Utredaren har heller inte visat att det föreligger några legala hinder för detta annat än att det uppstår en "konfliktyta" mot vad som idag får "anses" följa av grundlagsbestämmelser. Kansliet avstyrker därför utredningens förslag i denna del och föreslår att regeringen söker det parlamentariska stöd som kan behövas för att använda samma röstlängd vid omvalet. Vidare framgår inte av utredningen vad som gäller om det blir flera omval i ett omvalsområde. Omval ska ske inom tre månader efter valprövningsnämndens beslut. Låt säga att valprövningsnämnden fattar beslut om omval i en riksdagsvalkrets och senare fattar beslut om omval i en kommun inom samma riksdagsvalkrets. Att inte hålla de båda omvalen samma dag skulle te sig som mycket förvirrande för väljarna samt ineffektivt och dyrt för valadministrationen. Det är troligtvis inte utredarens mening att de ska vara vid olika datum, men det bör klargöras tydligare. Förstärkt skydd för valhemligheten Det finns inom valadministrationen (valmyndigheten, länsstyrelserna och valnämnderna) ett stort missnöje med det nuvarande valsedelssystemet. Valmyndigheten tar i sin erfarenhetsrapport till regeringen efter valen 2014 upp frågan om valsedelssystemet. Valmyndigheten föreslår i rapporten bland annat att valsedelssystemet bör ses över i sin helhet, med sikte på ett förenklat och förbättrat system, att valsedelssystemets ekonomiska och miljömässiga kostnader bör belysas, samt att användningen av neutrala valsedlar av den typ som är vanliga i andra länder särskilt bör övervägas. Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 5(9)
Ett förändrat beteende hos partier och väljare förstärker bilden av att valsedelssystemet behöver ses över i sin helhet. Valsedlar delas inte längre ut till hushållen i samma utsträckning som vid tidigare val. Det är mycket få väljare som idag har med sig valsedlar till vallokalen. I Göteborg har den ökade tillgängligheten till röstmottagningsställen och förändrade beteenden dessutom inneburit att andelen väljare som numera förtidsröstar är drygt fyrtio procent av de som röstar. Förståelsen för det svenska systemet har minskat. Utredningen ger som exempel utländska medborgare som röstar i Sverige i Europaparlamentsvalet. Kansliets erfarenhet är att problemet är betydligt större än så. Allt fler väljare har mycket svårt att förstå vårt valsystem. Det är också svårt att förklara innebörden av de olika typerna av valsedlar för väljarna. Vad är skillnaden mellan en partivalsedel och en namnvalsedel? Hur kommer det sig att en väljare kan skriva till ett namn på en valsedel men inte på en annan? Vad innebär det om jag personröstar på en person från en annan valkrets? Varför kan jag inte skriva till en kandidat på en partivalsedel? Framför allt i områden som präglas av ett lågt valdeltagande och bristande kunskap om valsystemet är detta information som är svår att förstå och det blir svårare att upprätthålla ordningen på röstmottagningsställena. Nuvarande valsedelssystem uppfattas också som odemokratiskt med betydande tröskeleffekter för nya och oetablerade partier. Varje parti som fått en viss andel av rösterna vid de två senaste valen eller är representerade i landstings- eller kommunfullmäktige har rätt att få valsedlar tryckta till ett antal motsvarande tre gånger antalet röstberättigade utan kostnad. Vid valen får de etablerade partierna också valsedlar med enbart partinamnet utlagda på alla ställen man kan rösta genom valnämndernas försorg. För mindre partier och nya partier är det ofta en omöjlig uppgift att lägga ut valsedlar i alla röstningslokaler. De enda som har fördel av denna ordning är de redan etablerade partierna. Totalt trycktes cirka 685 miljoner valsedlar (namnvalsedlar, partivalsedlar och blanka valsedlar) inför valen till riksdagen, kommun- och landstingsfullmäktige 2014. Det motsvarar cirka trettio valsedlar per röstberättigad och val. Antalet röstberättigade var omkring 7,3 miljoner. Allt fler medborgare blir miljömedvetna och allt fler väljare vänder sig emot det nuvarande slöseriet med valsedlar. Mot denna bakgrund anser kansliet att det är anmärkningsvärt att regeringen tillsatt en utredning med uppdrag att lämna förslag om hur valhemligheten kan förstärkas utan möjlighet att föreslå förändringar av dagens valsedelssystem. Problemen med dagens valsedelssystem har på flera sätt och ofta påtalats för regeringen av valadministrationen. Valsedlar ska finnas innanför valskärmen Utredningen föreslår att bestämmelsen i 8 kap. 2 vallagen om hur valsedlar tillhandahålls väljarna ändras så att valsedlarna genom valnämndens försorg placeras innanför valskärmen. Röstmottagarnas ansvar och problematiken kring ordningen Det är röstmottagarnas uppgift att svara för ordningen i valsedelsställen. Till skillnad från utredningen, anser kansliet att röstmottagarna måste kontrollera valsedelsställen i valbåsen mellan varje väljare. Här tänker kansliet till exempel på den situationen att en väljare kommer in bakom skärmen och just den personens valsedlar är bortplockade. Sabotage kring valsedlarna blir allt vanligare, valsedlar försvinner, valsedlar täcks över med ett annat parti för att nästa väljare ska ta fel, väljare sorterar in andra valsedlar i Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 6(9)
högen för andra partier så att senare väljare ska ta fel valsedel. Eller att någon lägger redan förkryssade valsedlar i valsedelsstället. Varianterna är oändliga. Det är svårt att veta om sabotage med valsedlarna kommer att öka eller minska med nuvarande förslag. Kansliet befarar dock att sabotagen kommer att öka eftersom det inte blir lika lätt att övervaka som när valsedelsställen står offentligt. Överhuvudtaget kommer kontrollen över valsedelsställen bli ett betydligt mera omfattande arbete för röstmottagarna på röstmottagningsställena. Det framstår för kansliet som självklart att en konsekvens av utredningens förslag är att köerna till röstmottagningsställena kommer att öka. Utredningen måste även klargöra röstmottagarnas ansvar vid sabotage. Eftersom röstmottagarna måste kontrollera valsedelsställen efter varje väljare kan röstmottagaren se att väljaren som var i båset senast till exempel tagit alla valsedlar för ett visst parti. Det är fullt möjligt att väljaren fortfarande befinner sig i lokalen för att avlämna sin röst. Vad är röstmottagarens ansvar i denna situation? Den här frågeställningen uppkommer normalt inte med nuvarande ordning eftersom sabotage oftast sker så snabbt att röstmottagarna inte hinner uppfatta vem det var. Det är enligt kansliet viktigt att detta ansvar klargörs i det fall riksdagen beslutar om denna ordning. Kansliet bedömer att minst två extra röstmottagare kommer att behövas vid varje vallokal vilket innebär att ytterligare ca 700 personer behöver rekryteras till en kostnad om ca 2,1 mkr per val. Partiernas möjlighet att kontrollera valsedlarna En annan fråga som inte nämns i utredningen är partiernas möjlighet att kontrollera att deras valsedlar finns utlagda. Eftersom sabotage har blivit relativt vanligt och vissa partier känner sig extra utsatta är det vanligt att partiföreträdare har för vana att nästan dagligen passera förtidsröstningslokalerna eller vallokalen på valdagen för att kontrollera att deras valsedlar finns utlagda i valsedelsställen. Kansliets erfarenhet under förtidsröstningsperioden och på valdagen är att den absolut vanligaste frågan och diskussionsämnet med partiföreträdare är huruvida partiets valsedlar finns på plats eller ej. I de allra flesta fall finns valsedlarna på plats, men partiföreträdaren har inte kunnat lokalisera dessa, eftersom de redan idag är svåra att hitta i den stora mängden valsedlar i valsedelsställena. Detta trots att valsedlarna under senare val har placerats i bokstavsordning i valsedelsställen efter beslut i valnämnden. Den föreslagna lösningen innebär inte någon lösning på ovan beskrivna problematik utan kommer tvärtom än mer att försvåra arbetet på röstmottagningsställena då röstmottagarna knappast kan hindra företrädarna att gå runt bland valbåsen. Det framgår inte om utredarens förslag innebär att partiföreträdare har rätt att kontrollera att valsedlar finns i valbåsen på motsvarande sätt som idag, som de kan med valsedlarna i valsedelsställen. Vi befarar att även detta kommer att försinka valprocessen och skapa än mer köer. Nya valbås Precis som utredningen konstaterar kräver förslaget om att valsedlarna ska finnas innanför valskärmen att en ny typ av valbås införskaffas. Göteborgs valnämnd måste om förslaget genomförs upphandla nya valbås till cirka 320 valdistrikt och cirka 35 förtidsröstningslokaler. Valnämnden i Göteborg har idag tre till fyra valbås för stående och en för sittande i varje vallokal. Förslaget innebär att det krävs ett större antal valbås i varje vallokal än idag för att inte riskera för långa köper. Kansliet räknar med att det kommer att krävas minst två valbås ytterligare i varje vallokal. Utöver detta måste nya valbås till förtidsröstningslokalerna införskaffas. Valbås av norsk modell kostar cirka 6 000 kr. För valnämnden innebär det en nyinvestering på omkring 12 miljoner kronor för Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 7(9)
endast valbåsen. Kansliet delar utredningens uppfattning om att skyddet för valhemligheten och trovärdigheten för valsystemet kan innebära att valadministrationen kan behöva ta den här typen av kostnader. Men med hänvisning till vad som är anfört ovan anser kansliet att innan en sådan investering görs behövs det en bredare analys av förslaget. Vidare bör en utredning som ser över valsedelsystemet som sådant göras, så att inte en reform och investering av den här storleken görs i onödan. Upphandling Utredningen exemplifierar med den typ av valbås som är upphandlad av norska valmyndigheten och som kan avropas av kommunerna i Norge i den mån de vill byta ut sina befintliga valbås. I detta sammanhang vill kansliet framhålla att det norska valsystemet inte är kompatibelt med det svenska. Inte minst när det gäller mängden valsedlar. Norge har skilda valdagar för folketingsval och kommunalval vilket minskar mängden valsedlar avsevärt. Dessutom är de norska valsedlarna annorlunda utformade. Eftersom utredningen föreslår att valsedlarna ska vara innanför valskärmen måste nya valsedelsställ utformas som enligt förslaget ska hängas längs båsets tre kanter. Kansliet anser att när det gäller utformningen av valbåsen och valsedelsställen måste Valmyndigheten få ansvaret att göra en innovationsupphandling om hur dessa ska utformas och att kommunerna på samma sätt som i Norge kan avropa från detta avtal. Inte minst är detta viktigt utifrån ett tillgänglighetsperspektiv. Eftersom det innanför ett valbås kan bli fråga om över 100 olika valsedlar måste de vara utformade så att även en sittande väljare eller en kort person kan nå valsedlarna utan att behöva be om hjälp. Det är inte heller rimligt, enligt kansliet, att landets 290 kommuner var för sig ska vara utlämnade att själva bestämma hur valbåsen och valsedelsställen ska vara utformade och därefter även bestämma i vilken ordning valsedlarna ska exponeras. Inte minst är det viktigt utifrån ett väljar- och trovärdighetsperspektiv att valsedlarna exponeras lika över hela landet. Kansliet förordar i det fall förslaget genomförs en liknande lösning, avseende upphandling, som den i Norge och att Valmyndigheten får i uppdrag att på samma sätt göra en upphandling och att det tas fram ett ramavtal från vilket kommunerna kan avropa nya valbås och valsedelsställ. Detta innebär också att det uppnås enhetlighet över hela landet. Kansliet gör den bedömningen att en upphandling av detta slag inte kommer att kunna genomföras innan valen 2018. Ansvaret för utläggning av valsedlar Valadministrationen ska vid de allmänna valen svara för utläggning av blanka valsedlar och partisedlar för de partier som fått mer än 1 procent av rösterna och för de partier som är representerade i landstings- och kommunfullmäktige. Som exempel kan nämnas att en månad före valet 2014 hade partier beställt valsedlar för valen i Göteborg som motsvarade 67 olika valsedlar. Till detta kommer det faktum att flera partier har olika listor för olika kretsar samt att några partier har olika listor t.ex. en ungdomslista. Det innebär att med den nya ordningen måste det finnas valsedelsställ bakom skärmen som med säkerhet har plats för över 80 olika valsedlar. Med dagens ordning har valadministrationen alltid möjlighet att ställa dit ytterligare ett valsedelsställ. Kansliet menar att det måste klargöras vilket ansvar valadministrationen har om det visar sig att alla valsedlar inte får plats med den nya föreslagna ordningen. Övriga kostnader Kansliet gör bedömningen att valnämnden även kommer att få ökade kostnader för röstmottagare, utbildning, information och lagerhållning. I de fall riksdagen fattar beslut Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 8(9)
om att valsedlarna ska vara innanför valbåsen förutsätter kansliet att staten tar ansvar för kostnaderna och att valanslaget ökar så att kommunerna kompenseras. Slutsats Kansliet gör bedömningen att utredningens förslag är ogenomtänkt och kostsamt. Utredningens förslag, om det genomförs, kommer att skapa större problem för väljarna, partierna och valadministrationen än nuvarande ordning. Förslag bör därför inte genomföras. Kansliet föreslår att regeringen inför valen 2018 uppdrar åt Valmyndigheten att genomföra en informationskampanj om valhemligheten och valsedelssystemet med nuvarande ordning. I samband med detta bör valnämnderna ges i uppdrag att särskilt beakta valhemligheten vid valsedelsställen. Därefter bör regeringen tillsätta en ny utredning som har till uppgift att se över hela valsedelssystemet inför valen 2022. Göteborgs Stad Valnämnden, tjänsteutlåtande 9(9)