Revisionsrapport 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna november/december 2012 Strängnäs kommun Granskning av effektiviteten i den interna styrningen och kontrollen i exploateringsoch investeringsprojekt
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 4 2.1. Bakgrund... 4 2.2. Syfte... 4 2.3. Metod och avgränsning... 4 3. Resultat från granskningen... 5 3.1. Finns bakgrund till behov och förslag till start av projekt? Vilken beslutsargumentation finns?... 5 3.2. Var tas beslut för att starta projekt? Vilka beslutsunderlag finns?... 5 3.3. Hur ser rapporterings- och uppföljningsrutinerna ut? Hur sker efterkalkyler och slutrapportering av projekten?... 10 3.4. Sammantagen bedömning... 11 Bilagor: Bilaga 1 Källförteckning 1
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Strängnäs kommun har Ernst & Young granskat effektiviteten i den interna styrningen och kontrollen i exploateringsprojekt och investeringsprojekt. Syftet med granskningen har varit att bedöma ändamålsenligheten i beredningsprocessen för exploaterings- och investeringsprojekt och hur tydligt ansvar kan identifieras för de olika delarna. Granskningen har omfattat dels beredningsprocessen med utgångspunkt i Finningeprojektet och vad som gällt vid tidpunkten då Finningeprojektet påbörjades dels hur beredningsprocessen ska genomföras i den nya projektmodellen som införs 2013. Vår sammanfattande bedömning är att det finns brister i beredningsprocessen för Finningeprojektet. Vår bedömning är att den nya projektmodellen, mot bakgrund av hur den har beskrivits för oss, innebär en påtaglig åtstramning som kommer att stärka beredningsprocessen för exploaterings- och investeringsprojekt. Sammanfattningsvis har vi följande iakttagelser från granskning av beredningsprocessen för Finningeprojektet och vad som gällt vid tidpunkten då Finningeprojektet påbörjades: Vad vi erfar finns brister i styrningen av vad förvaltningen ska prioritera för behov/projekt. I dagsläget finns inte några personer med överblick av kommunens samlade behov eller med mandat att upprätta en prioriteringslista. Förvaltningen har påbörjat projekt som de har ansett vara prioriterade. Någon prioriteringslista eller dylikt har inte tagits fram. Bakgrunden till hur förvaltningen i praktiken har prioriterat har inte dokumenterats dvs. argumentation som rättfärdigar en exploatering eller investering finns inte dokumenterad. I granskningen har framkommit att förvaltningen generellt är svag på dokumentation. Förutom behovsanalysen saknas också dokumentation om projektmål, effektmål, projektgenomförande mm. vilket leder till att förvaltningen inte har förutsättningar att utvärdera och följa upp projektmål och effektmål mm. Inför beslut av den årliga budgeten bifogar mark- och exploateringsenheten en kort översiktlig beskrivning av respektive projekt som medel äskas för. Vad vi erfar finns inga riktlinjer för vad som bör framgå i beskrivningen om respektive projekt. Beskrivningen omfattar överlag ingen riskanalys, tidsplan eller kostnadsredovisning för projekten som helhet etc. Detta innebär enligt vår uppfattning att Kommunstyrelsen godkänner att projekt påbörjas utan överblick av projektens totala innehåll och omfattning. Enligt den projektmodell som hittills gällt ska Kommunstyrelsen inför beslut om starttillstånd få projektets helhet presenterat för sig. Vad vi erfar finns inga riktlinjer för vilken information Kommunstyrelsen bör få vid denna tidpunkt. För Finningeprojektet har Kommunstyrelsen inför beslut om starttillstånd, enligt vår bedömning, inte fått projektets helhet presenterat för sig. I Kommunstyrelsens beslutsunderlag beskrivs de ekonomiska konsekvenserna enligt följande: Projektet finansieras över exploateringsbudgeten. De av Vägverket erhållna medlen är med och finansierar ombyggnaden av trafikplatsen. Utöver detta finansieras ombyggnaden av kommande markförsäljning. Projektet beräknas gå plusminus noll. Projektet finansierar alltså sig självt. Att rivning och ombyggnad av trafikplatsen bedöms uppgå till totalt 25 mkr framgår således inte i Kommunstyrelsens beslutsunderlag inför starttillstånd. Detta har dock framgått i exploateringsbudgeten för 2009 och 2010. Att tidshorisonten innan projektet bedöms ge ett noll resultat är 15 år framgår inte och det har inte heller framgått i budgetunderlagen. Vilka markpriser som beräkningen grundar sig på, eller hur många byggrätter som 2
beräkningen grundar sig på, redovisas inte. Inte heller hur beräknade markpriser förhåller sig till aktuella marknadsvärden på mark redovisas. Att det vid tidpunkten för starttillståndet inte fanns någon antagen detaljplan för Finningeområdet (detaljplanen vann laga kraft juni 2012) framgår inte. Det förelåg därmed en risk vad gäller den tänkta exploateringen, att den inte skulle kunna realiseras. Mark- och exploateringsenhetens beräkning att hela Finningeprojektet bedöms ge ett plusminus noll resultat grundar sig enligt uppgift på en beräkning där kostnaderna har överskattats och intäkterna har underskattats. Även om markexploateringen inte kan finansiera rondellbygget anses rondellen ändå vara en viktig investering som rätteligen ska betalas av skattekollektivet (och inte enbart av de fastighetsägare som bor intill rondellen). Att dessa förhållanden och denna inställning föreligger har inte framgått i de årliga exploateringsbudgetarna och inte heller i Kommunstyrelsens underlag vid beslut om starttillstånd. Tvärtom uttrycks tydligt att projektet finansierar sig självt tack vare kommande markförsäljning. För Finningeprojektet anses därför Kommunstyrelsen inför sitt beslut om starttillstånd inte ha fått projektets helhet presenterat för sig. Enligt vår bedömning saknas därmed väsentliga uppgifter för att kunna anse att beslutsfattandet har skett med stöd av sakliga underlag. Beträffande projektmodellen som ska gälla från och med 2013 vill vi lämna följande rekommendationer: Rekommenderas att den nya projektmodellen förankras politiskt. Rekommenderas att prioriteringslistan framtagen av strategiska behovsgruppen redovisas för politiken innan beslut om förstudier tas. Alternativt att till politiken redovisa vilka projekt som inte har prioriterats av strategiska behovsgruppen. 3
2. Inledning 2.1. Bakgrund Strängnäs kommun har löpande pågående exploateringsprojekt och investeringsprojekt. Att den interna styrningen och kontrollen i projekten är effektiv är väsentligt och utgör grund för god ekonomisk hushållning av kommunens resurser. Ernst & Young granskade på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i november 2011 intern styrning och kontroll i investeringsprojekt. Denna granskning ska nu kompletteras av Ernst & Young enligt nedan. 2.2. Syfte Syftet med granskningen är att bedöma ändamålsenligheten i beredningsprocessen och hur tydligt ansvar kan identifieras för de olika delarna. 2.3. Metod och avgränsning Upprätta schematiska flödesbeskrivningar av hur exploateringsprojekt respektive investeringsprojekt hanteras samt besvara nedan angivna frågeställningar; Finns bakgrund till behov och förslag till start av projekt? Vilken beslutsargumentation finns? Motiv och eventuella villkor. Var tas beslut för att starta projekt? Vilka beslutsunderlag finns för start av projektet? Kalkyler, finansieringar, leveransvillkor, allmänna projekthandlingar m.m. Hur ser rapporterings- och uppföljningsrutinerna ut? Hur sker efterkalkyler och slutrapportering av projekten? Granskningen grundar sig på intervjuer med chefen på mark- och exploateringsenheten samt granskning av relevanta dokument. Granskningen omfattar dels att besvara ovanstående frågor med utgångspunkt i Finningeprojektet och vad som gällde vid tidpunkten då Finningeprojektet påbörjades, dels att besvara frågorna med utgångspunkt i den nya projektmodell som är planerad att införas från och med 1 januari 2013. Rapporten har faktagranskats av chefen på mark- och exploateringsenheten och skriftlig bekräftelse på detta har inhämtats. 4
3. Resultat från granskningen 3.1. Finns bakgrund till behov och förslag till start av projekt? Vilken beslutsargumentation finns? Förvaltningens arbete präglas ytterst av den översiktplan som finns för Strängnäs kommun. Behov som förvaltningen och politiken ser i översiktsplanen. Att Socialkontoret har behov av nytt äldreboende etc., eller att Utbildningskontoret uttrycker ett behov av en ny förskola är också exempel på händelser som utgör startskott för en projektstart i förvaltningen. Bakgrunden till Finningeprojektet är följande: När nya E20 byggdes fick kommunen överta gamla E20 som gick genom Strängnäs. För att få en samlad stadsbild mellan staden och Finninge byggdes vägen om till en huvudgata av stadskaraktär under åren 2005-2012. I samband med detta önskades också att den onödigt stora trafikplats som var i dåligt skick skulle byggas om. Bron i trafikplatsen var i så dåligt skick att någon form av omfattande åtgärd var nödvändig inom de närmaste åren. Förutom att den nya rondellen ansågs ha ett egenvärde för kommunen och dess invånare innebar också ombyggnaden att intill liggande mark frigjordes. Mark som kan användas till exploatering. Mark- och exploateringsenheten upplever att det finns brister i styrningen av vad förvaltningen ska prioritera för behov/projekt. I dagsläget finns inte några personer med överblick av kommunens samlade behov eller med mandat att upprätta en prioriteringslista. Förvaltningen har påbörjat projekt som de med stöd av politiskt beslutade planer har ansett vara prioriterade. Någon prioriteringslista eller dylikt har inte tagits fram. Bakgrunden till hur förvaltningen i praktiken har prioriterat har inte dokumenterats dvs. argumentation som rättfärdigar en investering eller exploatering finns inte dokumenterat. I den nya projektmodellen som ska gälla från och med 2013 har kommunen bildat en strategisk behovsgrupp, SBG, som består av kommunchefen, ekonomichefen samt kontorscheferna för teknik- och servicekontoret, utbildningskontoret, socialkontoret och samhällsbyggnadskontoret. Alla behov som identifieras ska behandlas av SBG. Den som anmäler behov ska alltid motivera och argumentera för behovet. SBG gör därefter en behovsbedömning utifrån nytta och kostnad och får därigenom fram en prioriteringslista. SBG beslutar om förstudie på de projekt, de behov, som de bedömer är prioriterade. Vad en förstudie ska omfatta finns checklistor och mallar för. Förstudien som mynnar ut i en projektplan syftar till att ge beslutsunderlag för olika alternativ, olika scenarier. Det finns checklistor och mallar för vad en projektplan ska omfatta. I projektplanen ska bl.a. behov utifrån nytta och kostnad tydligt framgå, syftet med investeringen eller exploateringen ska beskrivas dvs. både projektmål och effektmål ska framgå i projektplanen samt en uppskattning av projektets totala kostnader (och eventuellt intäkter). Den nya projektmodellen kommer att gälla för alla projekt dvs. både exploaterings- och investeringsprojekt som kräver projektering. 3.2. Var tas beslut för att starta projekt? Vilka beslutsunderlag finns? 3.2.1. Planprocessen och beslutsprocessen för Finningeprojektet I grunden för all exploatering finns en översiktsplan för hela Strängnäs kommun. Mot bakgrund av översiktsplanen har ett stort antal planprogram tagits fram. Ett planprogram tas 5
fram av Plan- och Byggnämnden för att få ett helhetsgrepp över ett delområde. Ett planprogram är ett omfattande dokument med kartor och markbeskrivning mm. Planprogrammen omfattar en övergripande planering hur man har tänkt använda marken, en viljeuttryckning. Planprogrammen går alltid ut på samråd med bl.a. Länsstyrelsen och Trafikverket. Slutligt planprogram godkänns av Plan- och Byggnämnden. Som grund för den exploatering som sker på Finningeområdet finns således ett planprogram som omfattar Finninge. I planprogrammet pekas Finningeområdet ut som bostads- och verksamhetsområde. Planprogrammet godkändes av Plan- och Byggnämnden 2007-10-17. För att kunna exploatera ett område är nästa steg att detaljplan upprättas för området. Detaljplanen styr vad som får byggas och hur stor del som får bebyggas mm. Mot bakgrund av mark- och exploateringsenhetens beställning av detaljplan för Finningeområdet tog Plan- och byggnämnden 2009 startbeslut om detaljplan för ett område som inkluderar Finninge. Beställningen av detaljplanen är ett led i markexploateringen vid Finninge och ingår i planeringsfasen. Denna detaljplan påverkade inte rondellbygget den omfattades av annan detaljplan som antagits sedan tidigare. Förfarandet som hittills gällt i kommunen är som beskrivs ovan i avsnitt 3.1 att förvaltningen har försökt prioritera vilka projekt som ska utredas, planeras och projekteras etc. utifrån de behov som finns i kommunen. Hur Finningeprojektet kom till, och det behov som har ansetts föreligga, beskrivs också ovan vid 3.1. Kostnader för förstudie, projektering, detaljplan etc. (både för rondellen och för exploateringen) har sanktionerats, och sanktioneras, av Kommunstyrelsen genom Kommunstyrelsens godkännande av mark- och exploateringsenhetens årliga exploateringsbudget. Till budgeten bifogas en kort översiktlig beskrivning av varje projekt som medel äskas för. Vad vi erfar finns inga riktlinjer för vad som bör framgå i beskrivningen om respektive projekt. Beskrivningen omfattar överlag ingen riskanalys, tidsplan eller kostnadsredovisning för projekten som helhet etc. Detta innebär enligt vår uppfattning att Kommunstyrelsen godkänner att projekt påbörjas och fortlöper utan överblick av projektens totala omfattning. För Finningeprojektet är beskrivningen i bilagan till budget 2009 och 2010 något mer omfångsrik än för övriga projekt. Kostnadsberäkning för trafikplatsen har nämligen funnits sedan mars 2008. I bilagan till budget 2009 framgår följande: Projektet innehåller nytt bostadsområde Norra Finninge med planerade kommunala villatomter, tomt för förskola, ombyggnad av trafikplats Finninge till rondell samt verksamhetsområde och bostadsområde kring befintlig trafikplats efter att den byggs om och frigjort mark. Utvecklingen av området möjliggörs av att kraftledningen lagts om. Projektet binder samman staden med Finninge och gamla E20 byggs om till stadsgata. Rivning och ombyggnad av trafikplats Finninge beräknas totalt kosta 25 mkr. Fem miljoner tas av de medel kommunen erhållit av Vägverket. Resten finansieras av kommande exploateringar och markförsäljningar i området. Projektet beräknas gå med vinst. Budgeterade utgifter 2009 avser rivning och ombyggnad av trafikplats Finninge. Totalt äskades och beviljades 10 mkr i exploateringsbudgeten för Finninge 2009. I bilagan till budget 2010 framgår följande: Projektet innehåller nytt bostadsområde Norra Finninge med planerade kommunala villatomter, tomt för förskola, ombyggnad av trafikplats Finninge till rondell samt verksamhetsområde och bostadsområde kring befintlig trafikplats efter att den byggs om och frigjort mark. Utvecklingen av området möjliggörs av att kraftledningen lagts om. Projektet binder samman staden med Finninge och gamla E20 byggs om till stadsgata. Rivning och ombyggnad av trafikplats Finninge beräknas totalt kosta 25 mkr. Medel tas av de pengar kommunen erhållit av Vägverket (10 mkr totalt). Resten finansieras av kommande exploateringar och markförsäljningar i området. Projektet beräknas gå med vinst. Budgeterade utgifter 2010 tillsammans med redan beviljade men outnyttjade medel avser rivning och ombyggnad av trafikplats Finninge. Ombyggnaden beräknas starta vid årsskiftet 2009/2010. Totalt äskades och beviljades 7 mkr i exploateringsbudgeten för Finninge 2010. Den 10 maj 2010 beslutade Kommunstyrelsen att ge starttillstånd till ombyggnaden av Finninge trafikplats. Enligt information från mark- och exploateringschefen har det enligt den mo- 6
dell som hittills gällt varit så att politiken nu, inför beslut om starttillstånd, får en helhet av projektet presenterat för sig. Vad vi erfar finns inga riktlinjer för vilken information Kommunstyrelsen bör få vid denna tidpunkt. Beslutsunderlag till Kommunstyrelsens beslut att ge starttillstånd för Finninge trafikplats omfattar dels Kommunstyrelsens arbetsutskotts protokoll 2010-04-19, 95, där arbetsutskottet föreslår Kommunstyrelsen att ge starttillstånd. Dels omfattar Kommunstyrelsens beslutsunderlag Samhällsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande 2010-04-01. Samhällsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande 2010-04-01 utgör också underlag till Kommunstyrelsens arbetsutskotts förslag att bevilja starttillstånd för ombyggnad av Finninge trafikplats. I Samhällsbyggnadskontorets tjänsteutlåtande 2010-04-01 finns bakgrund till projektet beskriven. De ekonomiska konsekvenserna och finansiering beskrivs enligt följande Projektet finansieras över exploateringsbudgeten. De av Vägverket erhållna medlen är med och finansierar ombyggnaden av trafikplatsen. Utöver detta finansieras ombyggnaden av kommande markförsäljning. Projektet beräknas gå plusminus noll. Projektet finansierar alltså sig självt. Att rivning och ombyggnad av trafikplatsen bedöms uppgå till totalt 25 mkr framgår således inte i Kommunstyrelsens underlag vid beslut om startbeslut. Detta har dock framgått i exploateringsbudgeten för 2009 och 2010. Att tidshorisonten innan projektet bedöms ge ett noll resultat är 15 år framgår inte (se mer om det nedan) och det har inte heller framgått i budgetunderlagen. Vilka markpriser som beräkningen som ger ett nollresultat grundar sig på, eller hur många byggrätter som beräkningen grundar sig på, redovisas inte. Inte heller hur beräknade markpriser förhåller sig till aktuella marknadsvärden på mark redovisas. Därmed kan inte politiken bedöma risken för att projektet inte kommer att gå plusminus noll. Vid tidpunkten för starttillståndet fanns inte heller någon antagen detaljplan för Finningeområdet (detaljplanen vann laga kraft juni 2012). Förelåg därmed en risk vad gäller den tänkta exploateringen, att den inte skulle kunna realiseras. En kvalificerad bedömning var dock att en detaljplan för bostäder skulle godkännas. Marken var bebyggd sedan tidigare och därmed ansågs risken för fornlämningar vara liten. Mark- och exploateringsenhetens beräkning att hela Finningeprojektet bedöms ge ett plusminus noll resultat grundar sig enligt uppgift på en beräkning där kostnaderna har överskattats och intäkterna har underskattats. Även om markexploateringen inte kan finansiera rondellbygget anses rondellen ändå vara en viktig investering som rätteligen ska betalas av skattekollektivet (och inte enbart av de fastighetsägare som bor intill rondellen). Att dessa förhållanden och denna inställning föreligger har inte framgått i de årliga exploateringsbudgetarna och inte heller i Kommunstyrelsens underlag vid beslut om starttillstånd. Tvärtom uttrycks tydligt att projektet finansierar sig självt tack vare kommande markförsäljning. För Finningeprojektets del kan man enligt vår bedömning därmed inte säga att Kommunstyrelsen inför sitt beslut om starttillstånd har fått projektets helhet presenterat för sig. Enligt vår bedömning saknas väsentliga uppgifter för att kunna anse att beslutsfattandet har skett med stöd av sakliga underlag. Efter att Kommunstyrelsen fattat beslut om starttillstånd för rondellbygget godkändes projektets framskridande därefter genom att Kommunstyrelsen årligen beslutat om exploateringsbudgeten. Mark- och exploateringsenheten gör löpande avstämningar av ekonomiskt utfall mot budget. Mark- och exploateringsenheten redovisar sin exploateringsredovisning till Kommunstyrelsen tre gånger per år, dels per mars dels per augusti dels per december. Då redovisas periodens ekonomiska utfall mot den årliga budgeten. För Finningerondellen har inga negativa budgetavvikelser förekommit. Generellt gäller att Kommunstyrelsen informeras vid befarad negativ budgetavvikelse och får ta beslut hur avvikelsen ska hanteras (sänkt ambition, höjd ram etc.). Rondellen blev färdig hösten 2011 och totala entreprenadkostnader har uppgått till ca 24 mkr jämfört med bedömda kostnader på ca 25 mkr. Utfallet av rondellbyg- 7
get är redovisat till Kommunstyrelsen och Kommunfullmäktige i samband med årsbokslutet 2011. Den detaljplan som omfattar Finningeområdet och som Plan- och byggnämnden fattade startbeslut om 2009 godkände Kommunstyrelsen den 28 maj 2012. Detaljplanen vann laga kraft den 23 juni 2012. Att detaljplanen vinner laga kraft innebär att kommunen nu kan börja sälja mark till byggherrar dvs. markexploateringen kan påbörjas. Vad gäller markexploateringen av Finningeområdet har nedlagda kostnader hittills uppgått till ca 1,8 mkr. Det är kostnader som mark- och exploateringsenheten har äskat pengar för, och fått beviljat, genom de årliga exploateringsbudgetarna. Någon helhet av intäkter och kostnader avseende exploateringen av Finningeområdet har inte redovisats till Kommunstyrelsen än. Det startbeslut som Kommunstyrelsen fattade i maj 2010 avsåg ombyggnad av rondellen, inte markexploateringen. Kommande beslut av Kommunstyrelsen eller Kommunfullmäktige (beror på beloppsstorlek) avseende markexploateringen kommer att fattas vid varje framtida markförsäljning. Inför varje markförsäljning kommer chefen för exploateringsenheten att presentera det tänkta försäljningspriset samt vad försäljningen innebär för kostnader för kommunen. Det är när marken säljs till en byggherre som kommunens åtaganden att bygga gator, VA-nät och lekplatser mm. uppstår. Intäkten från markförsäljningen ska täcka kommunens kostnader samt helst ge vinst. Kommunen står idag inför den första markförsäljningen. Antalet markförsäljningar på Finningeområdet uppskattas bli ca 5-10 stycken. Tidshorisonten är ca 15 år. Att tidshorisonten är så lång beror delvis på att detaljplanen omfattar kontorsbyggnader. I dagsläget är efterfrågan på kontorsbyggnader låg, och det är därmed svårt att bedöma den marknaden och priset någon är beredd att betala. Samhällsnyttan bedöms dock bli stor om det tillkommer kontorsbyggnader i Strängnäs. Mark- och exploateringsenheten uppskattar totala kostnader för allmänna anläggningar (vägar, VA, park etc.) inom Finningeområdet till ca 30 mkr. Utbyggnad sker i takt med försäljning. I så stor utsträckning som möjligt ska kostnaderna kvittas mot intäkter från försäljning. Utbyggnad sker alltså i etapper. Intäkterna uppskattas till totalt ca 50 mkr beroende på markpriserna och utnyttjande av byggrätter i detaljplanen. Det är exklusive det bidrag på ca 6 mkr som dåvarande Vägverket lämnade i samband med att Strängnäs övertog vägen, gamla E20. Om dessa siffror håller går projektet som helhet plusminus noll inklusive finansiering av den nya trafikplatsen. Mark- och exploateringsenheten menar att de medvetet i det här läget vill ligga högt i planerade kostnader och lågt i planerade intäkter. När de första anläggningsarbetena har upphandlats vet man bättre hur kalkylen står sig. Markoch exploateringsenheten försöker pricka in de tillfällen på året då markentreprenader kan köpas till mer fördelaktiga priser (vintertid). Den projektmodell som hittills har gällt för mark- och exploateringsenheten, både för investeringar och exploateringar beskrivs i nedanstående flödesschema. Beslut genom den årliga budgeten Beslut genom den årliga budgeten Startillstånd av KS Sammanfattningsvis innebär aktuellt tillvägagångssätt att förvaltningen, utan att redovisa projekten som helhet för Kommunstyrelsen, har prioriterat vilka projekt som ska utredas, beställt detaljplan, genomfört projektering etc. med stöd av den årliga budgeten där informatio- 8
nen om projekten enligt vår bedömning är begränsad. Motsvarar de första fyra stegen/faserna i ovanstående flödesbeskrivning. Information om projektens totala omfattning inklusive totala kostnader och intäkter mm. har enligt den modell som hittills gällt redovisats i samband med Kommunstyrelsens beslut om starttillstånd. Det motsvarar tidpunkten inför det femte steget/den femte fasen i flödesbeskrivningen ovan. För Finningeprojektet har det dock, som redan beskrivits ovan, enligt vår bedömning framkommit brister i de underlag som anses ge en helhetsbild av projektets genomförande och risker kopplade till projektet. Nedlagda kostnader i steg 1-4 avseende Finningerondellen uppgick till ca 2,2 mkr. Motsvarande kostnader för markexploateringen uppgår hittills till ca 1,8 mkr. I granskningen har framkommit att förvaltningen generellt genom hela processen hittills har varit svag på att dokumentera behovsanalysen, projektmål, effektmål, projektgenomförande mm. vilket har lett till att man generellt också har varit dålig på att utvärdera och följa upp projektmål och effektmål mm. Detta har förvaltningen nu försökt få bukt med genom att ta fram en ny dokumenterad projektmodell, som förvaltningen själva anser är väl genomarbetad. 3.2.2. Nytt arbetssätt i enlighet med ny projektmodell som ska gälla från och med 2013 Planprocessen är framgent oförändrad. Beslutsprocessen har i den nya projektmodellen dokumenterats och kompletterats med fler beslutspunkter och högre krav på dokumentation jämfört med tidigare. Den nya projektmodellen som gäller alla projekt som innefattar projektering, såväl exploateringsprojekt som investeringsprojekt, omfattar följande steg/faser: Beslut av KS genom årlig budget Beslut av KF/KS/TFN Beslut av KS genom årlig budget Den nya projektmodellen ställer väsentligt högre krav på dokumentation genom hela investerings- resp exploateringsprocessen jämfört med tidigare. Modellen, processen, är dokumenterad och alla ska från och med 2013 arbeta i enlighet med denna. I huvudsak var tanken även tidigare att förvaltningen skulle jobba på det här sättet men p.g.a. att processen (inkl mallar och checklistor) inte var nedskriven tog sig alla fram till målet på olika sätt (och med otillfredsställande kvalitet). Nu är varje steg i processen fastlagt samt vad varje steg ska omfattas av för arbete. Det finns mallar och checklistor kopplade till varje steg i processen som styr det arbete som ska utföras och den information och dokumentation som ska finnas för respektive projekt. I den nya projektmodellen har kommunen bildat en strategisk behovsgrupp som ansvarar för behovsanalysen. Se beskrivning av den strategiska behovsgruppen ovan i avsnitt 3.1. Det är den strategiska behovsgruppen som framgent prioriterar kommunens behov/projekt samt beslutar om förstudier. Förstudien som mynnar ut i en projektplan syftar till att ge beslutsunderlag till politiken huruvida projektet ska gå vidare till en planeringsfas eller inte. 9
En väsentlig skillnad jämfört med tidigare är att politiken i den nya modellen tar beslut om ett projekt ska vidare in i planeringsfasen och att politiken vid denna tidpunkt får information om pågående projekts totala omfattning. Det är fastlagt att beslutsunderlaget inför beslut om planering ska inkludera dokumenterad förstudie och projektplan för hela projektet. Det finns mallar och checklistor på vad en förstudie ska omfatta. Det finns mallar och checklistor på vad en projektplan ska omfatta. Av checklistor och mallar framgår att en projektplan ska innehålla en beskrivning av behovet utifrån nytta och kostnad, riskanalys, tidplan, projektmål, effektmål och budget mm. Det framgår också att budgeten ska omfatta en bedömning av vad hela projektet beräknas kosta (så gott det går vid denna tidpunkt) samt en beräknad kostnad för vad planeringsfasen (projektering, detaljplan etc.) kommer att kosta. Beslutet ska också omfatta hur förvaltningen ska förfara om den uppskattade kostnaden för planering riskerar att övertrasseras. Att politiken härigenom tidigare får information om projektens helhet gör att Kommunstyrelsen och nämndledamöterna tidigare kan agera om de bedömer att projekten är för osäkra, behöver utredas mer etc. innan allt för stora resurser i form av tid och pengar har lagts på projekten. Efter planeringsfasen, inför genomförandefasen, tar politiken ytterligare beslut huruvida projektet ska genomföras eller inte. Beslutsunderlagen omfattar mot bakgrund av genomförd projektering etc. uppdaterad projektplan inklusive uppdaterad bedömning av projektets totala kostnader och intäkter. När beslut om genomförande är fattat och projektets genomförande påbörjas sanktioneras genomförandet framgent av att Kommunstyrelsen årligen beslutar om exploateringsbudgeten och för investeringsprojekt att Kommunstyrelsen tilldelar Teknik- och fritidsnämnden budget för deras investeringsprojekt. Löpande avstämningar och redovisning till nämnden/kommunstyrelsen sker enligt samma rutiner som tidigare. Ett mål med den nya modellen är att tidigt ge politikerna god insikt i projekt som förvaltningen påbörjar och omfattningen av dessa. Det är en brist att politiken hittills inte har haft någon insyn i projektens totala omfattning förrän projektet redan har planerats. Ytterligare ett mål med den nya modellen är att dokumentationen kring projekten ska stärkas och systematiseras vilket möjliggör en adekvat uppföljning och utvärdering när projektet är färdigställt. 3.3. Hur ser rapporterings- och uppföljningsrutinerna ut? Hur sker efterkalkyler och slutrapportering av projekten? Ekonomiskt resultat för varje avslutat exploateringsprojekt och investeringsprojekt redovisas i årsredovisningen. Löpande görs avstämningar av ekonomiskt utfall mot budget, både för exploateringar och för investeringar. Mark- och exploateringsenheten redovisar sin exploateringsredovisning till Kommunstyrelsen tre gånger per år, dels per mars dels per augusti dels per december. För Finningeprojektet (rondellen) har inga negativa budgetavvikelser förekommit. Generellt gäller dock att Kommunstyrelsen informeras vid förekomst av negativa budgetavvikelser och Kommunstyrelsen tar beslut hur avvikelsen ska hanteras (sänkt ambition, höjd ram etc.) Då den nya projektmodellen bl.a. syftar till att dokumentationen kring projekten ska stärkas och systematiseras möjliggör detta framgent en adekvat uppföljning och utvärdering av projekten, inte bara av ekonomiska mål utan även av fastställda projekt- och effektmål. 10
3.4. Sammantagen bedömning Syftet med granskningen har varit att bedöma ändamålsenligheten i beredningsprocessen för exploaterings- och investeringsprojekt och hur tydligt ansvar kan identifieras för de olika delarna. Granskningen har omfattat dels beredningsprocessen med utgångspunkt Finningeprojektet dels hur beredningsprocessen ska genomföras i den nya projektmodellen som införs 2013. Vår sammanfattande bedömning är att beredningsprocessen för Finningeprojektet inte är ändamålsenlig. Vår bedömning är dock att den nya projektmodellen, mot bakgrund av hur den har beskrivits för oss, innebär en påtaglig åtstramning som kommer att stärka beredningsprocessen för exploaterings- och investeringsprojekt. Sammanfattningsvis har vi följande iakttagelser från vår granskning av beredningsprocessen för Finningeprojektet och vad som gällt vid tidpunkten då Finningeprojektet påbörjades: Vad vi erfar finns brister i styrningen av vad förvaltningen ska prioritera för behov/projekt. I dagsläget finns inte några personer med överblick av kommunens samlade behov eller med mandat att upprätta en prioriteringslista. Förvaltningen har påbörjat projekt som de har ansett vara prioriterade. Någon prioriteringslista eller dylikt har inte tagits fram. Bakgrunden till hur förvaltningen i praktiken har prioriterat har inte dokumenterats dvs. argumentation som rättfärdigar en exploatering eller investering finns inte dokumenterad. I granskningen har framkommit att förvaltningen generellt har varit svag på dokumentation. Förutom behovsanalysen saknas också dokumentation om projektmål, effektmål, projektgenomförande mm. vilket har lett till att förvaltningen generellt också har varit dålig på att utvärdera och följa upp projektmål och effektmål mm. Inför beslut av den årliga budgeten bifogar mark- och exploateringsenheten en kort översiktlig beskrivning av respektive projekt som medel äskas för. Vad vi erfar finns inga riktlinjer för vad som bör framgå i beskrivningen om respektive projekt. Beskrivningen omfattar överlag ingen riskanalys, tidsplan eller kostnadsredovisning för projekten som helhet etc. Detta innebär enligt vår uppfattning att Kommunstyrelsen godkänner att projekt påbörjas utan överblick av projektens totala innehåll och omfattning. Enligt den projektmodell som hittills gällt ska Kommunstyrelsen inför beslut om starttillstånd, som tas av Kommunstyrelsen efter att förvaltningen genomfört planeringsfasen och projektet står inför genomförande, få projektets helhet presenterat för sig. Vad vi erfar finns inga riktlinjer för vilken information Kommunstyrelsen bör få vid denna tidpunkt. För Finningeprojektet har Kommunstyrelsen inför beslut om starttillstånd, enligt vår bedömning, inte fått projektets helhet presenterat för sig. Enligt vår bedömning saknas väsentliga uppgifter för att kunna anse att beslutsfattandet har skett med stöd av sakliga underlag. Beträffande projektmodellen som ska gälla från och med 2013 vill vi lämna följande rekommendationer: Rekommenderas att den nya projektmodellen förankras politiskt. 11
Rekommenderas att prioriteringslistan framtagen av strategiska behovsgruppen redovisas för politiken innan beslut om förstudier tas. Alternativt att till politiken redovisa vilka projekt som inte har prioriterats av strategiska behovsgruppen. Västerås den 21 december 2012 Susanna Hägglund Auktoriserad revisor 12
Källförteckning Genomförda intervjuer Chefen på mark- och exploateringsenheten Dokumentstudier Mål och budget 2009 för Kommunstyrelsen Mål och budget 2010 för Kommunstyrelsen Tjänsteutlåtande Dnr KS/2010:174-301 Sammanträdesprotokoll KS AU 95, Dnr KS/2010:174-301 Sammanträdesprotokoll KS 106, Dnr KS/2010:174-301 13