Olofströms kommun Granskning av kommunens lokalförsörjning KPMG AB Kristian Gunnarsson 2016 KPMG AB, a Swedish limited liability company and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved.
Innehåll 1. Sammanfattning 2 2. Bakgrund 3 3. Syfte och revisionsfrågor 3 4. Iakttagelser från intervjuer och dokumentgranskning 4 Organisation och ansvarsfördelning kring kommunens lokalförsörjning 4 4.1.1 Bedömning 6 Lokalkostnader, avtal och hyror 7 4.2.1 Bedömning 8 Strategi, mål och planer för lokalförsörjningen 8 4.3.1 Bedömning 9 Överlämnandet av fastighetsförvaltningen 10 4.4.1 Bedömning 10 1
1. Sammanfattning Sammanfattningen görs utifrån revisionsfrågor med tillhörande kortfattade svar. Kommunens organisation för lokalhantering och lokalförsörjning har i samband med omorganisationen utvecklats mot en tydlig beställare utförarorganisation. Tydliga krav finns på både beställarrollen (kommunens verksamheter) likväl som på utförarrollen (Olofströmshus AB). Kommunen saknar en dokumenterad lokalförsörjningsplan på längre sikt. Uppföljningen och behoven på kort och medellång sikt har man enligt vår mening bra kontroll över i och med den fastighetsgrupp som finns etablerad och den goda dialog som finns med verksamhetsföreträdare. Detta tillsammans med kommunens storlek gör att man har kontroll. Det finns numera en stor delaktighet från verksamhetsföreträdarna i processen att identifiera lokalbehov. Det finns också ett tydligt helhetsperspektiv men också ett tydligt verksamhetsspecifik perspektiv i processen. Lokal- och investeringsplaner regleras i fastställda regler för hur processen ska gå till. Både beställare och utförare anser att reglerna är tydliga och utgör ett stöd. Vår uppfattning är dock att själva beställningsförfarandet kan tydliggöras och formaliseras. Arbete med effektiviseringar är ett ständigt pågående arbete men också ett utvecklingsområde. Sedan omorganisationen har tidsredovisningar införts på olika enheter t.ex. för vaktmästeri och fastighetsskötsel för att kunna bedöma tidsåtgång relativt utfört arbete. När det gäller energieffektiviseringar har bolaget höga ambitioner på området genom att involvera verksamhetspersonal i den senaste tekniken på området. När det gäller överlämnandet av fastighetsskötseln till bolaget fanns det vissa kulturkrockar inledningsvis. Idag framhåller både beställarrepresentanter och utförare att man bara ser fördelar med den nya organisationen. Dialogen, samarbete och helhetssyn är ledord. 2
2. Bakgrund Vi har av Olofströms kommuns revisorer fått i uppdrag att granska kommunens lokalförsörjning. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2016. Lokalförsörjningen syftar till att tillgodose berörda verksamheter med kostnadseffektiva och ändamålsenliga lokaler för att uppnå verksamhetens mål på såväl kort som lång sikt. Även det egna fastighetsbeståndets kapitalvärde ska bibehållas genom god förvaltning från både fastighetsägare som hyresgästernas sida. Olofströmshus AB har sedan den 1 januari år 2015 uppdraget att sköta all drift av kommunens fastigheter. 3. Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att med ett övergripande perspektiv bedöma om kommunen har ett system för styrning och uppföljning som säkerställer att lokalutnyttjandet optimeras på ett kostnadseffektivt sätt. Vidare är syftet med granskningen att såväl kommunens revisorer som lekmannarevisorn skall få information huruvida organisationsförändringen avseende fastighetsförvaltningen har medfört en ändamålsenlig förvaltning. Syftet avgränsas till följande revisionsfrågor: Hur ser organisationen ut för att hantera kommunens lokalhantering? Hur ser strategier, mål och mått ut för lokalförsörjningen? Hur följs de upp? Hur ser processen ut för att identifiera lokalbehov? Hur ser processen ut för upprättande av lokal- och investeringsplaner för anskaffning/anpassning/ avveckling av lokaler? Hur utvärderas effektivitet i lokalutnyttjandet och lokalkostnader? Hur fungerade överlämningen av fastighetsförvaltningen från kommunen till bolaget? Hur fungerar driften av fastigheterna i dag? Har denna utvärderats? Granskningen avser kommunstyrelsen samt Olofströmshus AB. Granskningen har genomförts genom sedvanlig dokumentanalys och intervjuer med berörda i kommunen och bolaget. Föreliggande rapport har faktakontrollerats av VD för bolaget, kommundirektör, avdelningschef för samhällsutveckling samt förvaltningschef för socialförvaltning och utbildningsförvaltningen. 3
4. Iakttagelser från intervjuer och dokumentgranskning Organisation och ansvarsfördelning kring kommunens lokalförsörjning Olofströms kommun beslutade genom fullmäktige 2014-04-14 att omorganisera drift och ansvar för kommunens lokaliteter. Beslutet innebar att kommunens och Olofströms Näringsliv AB:s fastighetsdrift överfördes till Olofströmshus AB (nedan kallat bolaget). Från 2015 ansvarar Olofströmshus AB för kommunens lokaler och drift av dessa. Även ägandet av kommunens lokaler ligger på bolaget. Av bolagsordningen framgår: Bolagets syfte är att med god teknisk praxis och med optimalt resursutnyttjande svara för att försörjningen av bostäder och lokaler i kommunen uppfyller fastställda planer varvid hyresgästernas behov av allsidighet, service, boendestandard och brukarinflytande beaktas. När det gäller ägande och drift av lokalerna inom Olofströms Näringsliv AB har det inte skett någon överföring. I granskningen framkommer dock att man i kommunens lokalgrupp har en tät och bra dialog med representant från näringslivsbolaget. Enligt såväl Kommunallag som kommunens ägardirektiv regleras frågor av principiell beskaffenhet eller frågor av större vikt. I sådana frågor ska bolaget inhämta kommunfullmäktiges ställningstagande. I Olofström har man i ägardirektiven reglerat att ställningstagande ska inhämtas när det gäller förvärv eller försäljning av fast egendom. Undantag lämnas för förvärv eller försäljning till ett värde av maximalt 1 mkr under förutsättning att egendomen inte är av strategisk betydelse för kommunen. Ansvarsfördelning mellan bolaget och verksamheterna beträffande försörjning av lokaler regleras i dokument Regler för investering i egen fastighet och hyra av lokal antaget av kommunstyrelsen 2015-02-24 1. Kommunen är även efter omorganisationen ansvarig för lokalförsörjningen i den meningen att man är beställare. Kommunens olika nämnder och förvaltningar ansvarar för att identifiera behov. När behovet av en lokal är fastställt av en nämnd hänskjuts frågan till lokalgruppen enligt kommunens regler. Kommunens fastighetsgrupp ansvarar för att lokalsamordning sker för samtliga verksamheter. 1 Vid tidpunkten för granskningen pågår en översyn av dessa regler. 4
Lokalgruppen sorterar organisatoriskt under kommunledningskontoret under avdelningen samhällsutveckling. Gruppen består av kontaktpersoner från respektive förvaltning samt Olofströmshus AB. Fastighetsgruppen ska enligt kommunens regler ha minst ett möte per kvartal samt möten vid behov. Minnesanteckningar ska föras och diarieföras. Sammankallande är avdelningschef på samhällsutvecklingsenheten. Av minnesanteckningarna vi tagit del av framgår att verksamhetsrepresentanter och Olofströmshus AB ger lägesrapport kring aktuella projekt och lokalproblem. Vid tidpunkten för denna granskning framkommer att man gjort vissa förändringar i sammansättning och arbetssätt när det gäller lokalgruppen. Istället för en lokalgrupp finns numera en liten fastighetsgrupp och en stor fastighetsgrupp. Tidigare fanns alla representanter i lokalgruppen och deltagarna upplevde det lite tungrott när frågor om lokaler diskuterades för en verksamhet som man inte själv var insatt i eller hade ansvar för. Idag fungerar det istället så att koncernperspektiv och helhetssyn på kommunens lokalbehov diskuteras med representanter från förvaltningarna och VD i den stora fastighetsgruppen. När en specifik byggnad eller ett behov för en enskild verksamhet diskuteras görs detta i den lilla fastighetsgruppen där endast berörd chef från förvaltningen deltar. Utöver den förvaltningschef som berörs, deltar även VD, lokalsamordnaren på samhällutvecklingsenheten samt KSO i processen. Intervjuade framhåller att det nu råder en mycket bra dialog och samsyn kring lokalförsörjningsfrågorna i de båda grupperna. I reglerna för lokalförsörjning framgår inte några direktiv att verksamheterna är ålagda att med regelbundenhet informera lokalgruppen eller bolaget om de lokalbehov som finns på längre sikt. I praktiken framhålls att så sker och kommunens storlek gör att den nära kontakten mellan tjänstemän och politiker minimerar risken för att information inte når fram. Fastighetsansvarig menar dock att ansvaret tydliggörs om man skriver in detta som en regel. Bolaget ansvarar idag för hela processen från upphandling till genomförande. Från såväl beställarrepresentanter som utförarrepresentanter framhålls den så viktiga förprocessen innan upphandlingsunderlag tas fram. Vid såväl nybyggnation som renoveringar och ombyggnationer deltar arbetsgrupper från berörd verksamhet för att utforma behovsanalysen. Dialogen framhålls som mycket bra. Det finns också en medvetenhet om att det ofta är mycket kostsamt att efter påbörjad byggnation börja göra ändringar och tillägg. Processen mellan förvaltningschef och verksamhetscheferna fungerar enligt uppgift bra och enligt förvaltningscheferna ser man det som viktigt att behov och önskemål passerar via dem som förvaltningschefer och sedan vidare till fastighetsgruppen. Denna dialog och kontakt har också blivit tydligare i samband med omorganisationen. Tidigare kunde det fungera olika beroende på förvaltning och önskemål förmedlades inte alltid via förvaltningens högste tjänsteman. 5
Innan bolaget genomför någon åtgärd ska man enligt reglerna invänta en beställning. Hur denna beställning ska utformas är dock inte reglerat. Beställningen går dock via kommunens fastighetsansvarige, ofta muntligt eller genom mail. Ansvarig framhåller själv att denna del i processen kan formaliseras för att man inte ska missa något i beställningsfasen. All inhyrning sköts också via bolaget idag, d.v.s. det finns en helhetssyn och det är inte längre möjligt för enskilda verksamheter att hyra externa lokaler vilket tidigare kunde ske. Bolaget ska enligt kommunens regler årligen lämna en rapport över genomförda uppdrag. Någon samlad rapport för 2015 har inte lämnats. Dock har bolaget tagit fram en plan för samtliga pågående och avslutade projekt. Av planen framgår ansvarig projektledare, om åtgärden är beslutad eller inte, budget och tidsplan för genomförandet mm. Sammanställning av det ekonomiska utfallet samt K3- indelning för olika projekt har lämnats till kommunen genom bolagets ekonomichef. Till reglerna finns checklistor för arbetsgången vid hyra av lokal eller investeringsförfarandet. Checklistorna framhålls som ett stöd åt berörda i processen. Dock pågår en revidering av rutinerna vid tidpunkten för granskningen. 4.1.1 Bedömning Kommunfullmäktiges beslut att omorganisera drift och ansvar för kommunens lokaliteter avsåg även Olofströms Näringsliv AB:s lokaler. I granskningen går att konstatera att så inte skett. Frågan bör lyftas upp för nytt beslut om det är så att kommunen anser att Olofströms Näringsliv AB fortsatt ska drifta sina egna lokaler. Kommunens fastighetsgrupp (stora respektive lilla fastighetsgrupp) har enligt vår bedömning hittat ett arbetssätt för dialog och helhetssyn vad gäller kommunens behov av lokalförsörjning. Samarbetet förefaller fungera mycket väl. Verksamhetsföreträdare är i högsta grad involverade i inledningsskedet av en omeller nybyggnation. Denna process, d.v.s. delaktighet är helt avgörande enligt vår mening för om man ska kunna få fram ett relevant upphandlingsunderlag där slutresultatet är i överensstämmelse med de behov man har från beställarens sida. Processen är också av största vikt utifrån ett ekonomiskt perspektiv. Kommunen har dokument 2 innehållande regler och checklistor för olika delar i investeringsprocessen. I huvudsak är dessa bra och klargörande. Viss översyn görs i dokumentet och i det sammanhanget kan vi rekommendera att det förtydligas att verksamheterna/beställarna är ålagda att med viss regelbundenhet informera fastighetsgruppen eller bolaget om de lokalbehov som finns. Det bör 2 Regler för investering i egen fastighet och hyra av lokal. 6
likaså förtydligas (formaliseras och göras enhetligt) hur en beställning ska se ut eller utformas. Lokalkostnader, avtal och hyror Normalt sett mäts kostnaden för hyran som drift- och underhållskostnad tillsammans med avskrivning och eventuell ränta. Driftkostnaden består vanligtvis av mediakostnaderna (värme, el vatten mm). Andra delar såsom normal skötsel, städning och tillsyn kan också ingå. Underhållskostnaden utgörs av felavhjälpande/akut underhåll samt planerat underhåll. Någon översyn av hyrorna har inte skett sedan bolaget övertog de kommunala lokalerna. Bolaget har samma prissättning som den hyra verksamheterna hade med kommunen som värd. Ett viktigt skäl till att man ännu inte reviderat hyrorna är att det fordras ett ordentligt underlag och tydliggörande beträffande ansvar, d.v.s. vad ska ingå i hyran och vad kan man välja att köpa till som tilläggstjänster. Detta konkretiseras genom en s.k. gränsdragningslista som bolaget nyligen tagit fram. Gränsdragningslistan har tagits fram utifrån en omvärldsanalys av hur andra kommuner har konkretiserat ansvarsfördelningen. Gränsdragningslistan innehåller ansvarsfördelning för både drift, skötsel, reparationer och underhåll och avser både befintliga byggnadsdelar som inredning och utrustning. Gränsdragningslistan har inte beslutats ännu och det finns ännu inga avtal utformade med denna som grund. Processen med att förankra gränsdragningslistan och ta fram avtal för alla objekt väntas pågå under hela 2017. En stor fördel med en centraliserad vaktmästeriorganisation framhålls vara att man kan följa nedlagda timmar och hur mycket olika enheter köper. Här finns förhoppning om att det kan ske en effektivisering. Numera finns också underhållsplaner för de olika lokalerna. Under 2015 var detta ett omfattande arbete då det vid övertagandet inte fanns några underhållsplaner. Redovisningen och systemet är tänkt så att varje fastighet ska bära sina kostnader. I ett internhyresförhållande brukar det vara möjligt för hyresgästerna att få en minskad kostnad genom att lokalyta frigörs, d.v.s. incitament för hyresgästen att tänka lokaleffektivt. I vilken utsträckning det kommer finnas sådana möjligheter med bolaget som hyresvärd är oklart. Vid beställningar av lokal/hyra som överstiger 200 tkr/år eller hyreshöjning över 10 % behandlas ärendet i KS. Intervjuade framhåller att denna beslutsordning förefaller rimlig. Denna beslutsordning säkerställer en viss insyn från kommunstyrelsen. 7
4.2.1 Bedömning Vid tidpunkten för denna granskning har bolaget tagit fram en gränsdragningslista innehållande ansvarsfördelningen mellan hyresvärd och hyresgäst när det gäller drift, skötsel, reparationer och underhåll mm. Vår bedömning är att det är av största betydelse att denna gränsdragningslista kommuniceras och förankras då den till stor del kommer att ligga till grund för de avtal som kommer att tecknas framöver med verksamheterna. Enligt vår bedömning kommer bolaget inom kort, genom sin tidsredovisning, kunna följa upp och bedöma kostnadseffektivitet när det gäller exempelvis tilläggstjänster såsom vaktmästeri. Vi ser positivt på det arbete som gjorts och görs utifrån perspektivet största kommunnytta. Det tidigare eftersatta arbetet med underhållsplaner är nu åtgärdat då bolaget under 2015 fokuserade på att få fram aktuella underhållsplaner för alla lokaler. Uppfattningen är att varje fastighet/verksamhetslokal ska bära sina kostnader vilket vi också ser mycket positivt på. Vår uppfattning är att hyressystemet bör innehålla incitament för hyresgästen att minska eller effektivisera lokalytor och därigenom få en lägre hyra. Självklart bör den frigjorda ytan vara uthyrningsbar. Kommunen och bolaget bör fundera på hur ett sådant incitamentssystem kan utformas. Kommunstyrelsen har säkerställt kontroll över större mer principiella hyresärenden som innebär att en beställning eller hyreshöjning över viss nivå är förbehållet kommunstyrelsen att besluta i. Även detta tycker vi är positivt utifrån ett internkontrollperspektiv. Strategi, mål och planer för lokalförsörjningen Någon dokumenterad plan för det samlade lokalbehovet på lång sikt finns inte för kommunen. Sedan lokalgruppen började träffas 2015 har det pågått diskussioner och framförts önskemål från olika verksamheter. Intervjuade framhåller att behoven behöver konkretiseras och dokumenteras framöver. Intervjuade framhåller att hösten 2015 omkullkastade mycket av planeringsförutsättningarna då kommunen mottog många nyanlända. För bara något år sedan fanns ett relativt stort överskott på bostäder och lokaler. Frågan om rivning var då aktuell. Kommunen och Olofströmshus beslutade dock att inte riva och idag finns i princip inga lediga lokaler eller bostäder. Någon avvecklingsplan eller liknande finns inte. Fastighetsansvarig framhåller att det kan finnas ett syfte med en sådan plan. Även om det inte finns överskott på lokaler kan det vara bra att tänka avveckling i ett långsiktigt perspektiv, d v s att man har med sig detta perspektiv i både om- och tillbyggnader som nybyggnation. 8
Inom skolan upplever man en trångboddhet inom framförallt gymnasieskolan. Dock är det även här svårt att planera lokaler idag då man menar att både elever och föräldrar är mer rörliga i valet av skola än vad som var fallet tidigare. Samtliga intervjuade är eniga om att någon slags dokumenterad plan över lokalbehoven behövs. Lokaleffektivitet och energieffektiviseringar är ett arbete som bolaget driver, bland annat med hjälp av konsult. Bolagets företrädare menar att man har ambitionen att få med sig personalen och skapa ett intresse för kostnadseffektivitet, exempelvis energikostnader. I en nybyggd enhet i skolan ska personalen kunna följa dagens förbrukning av energi och andra parametrar. Även uppföljning av kostnader och tidsanvändning relativt utfört arbete för olika tjänster såsom vaktmästeri ska kunna följas bättre framöver. Ambitionen är att lokalerna ska utrustas med system där hyresgästen kan följa relevanta nyckeltal. På detta sätt kommer man lättare kunna besvara frågan: är vi lokal- och kostnadseffektiva. När det gäller uthyrning respektive inhyrning av externa kontrakt är regeln numera att all inhyrning ska gå via kommunens fastighetsansvarige som vid eventuell hyra av extern aktör tar hjälp av bolaget. Tidigare hyrde förvaltningarna själva utan att det fanns en helhetssyn. Någon samlad bild över hur mycket kommunen hyr finns inte utan varje förvaltning har information om detta enligt fastighetsansvarig. 4.3.1 Bedömning Ett utvecklingsområde för kommunen är behovet av att konkretisera och dokumentera lokalbehovet och lokalförsörjningen på längre sikt i en lokalförsörjningsplan. I ett lokalförsörjningsperspektiv bör man även ha ett avvecklingsperspektiv med sig i den långsiktiga planeringen, d v s en analys av fastigheter/lokaler som kan avvecklas, exempelvis vid nybyggnation, eller av skäl som handlar om stora underhållsbehov och eller höga kostnader för energi. På samma sätt som eventuell avveckling av lokaler, kan externt hyrda lokaler behöva tas med i planeringen av det samlade lokalbehovet på längre sikt. I vissa fall kanske avtal behöver sägas upp, i andra fall kanske förhyrningen behöver öka. Externa kontrakt bör analyseras utifrån fördelaktighet för kommunen. Det pågår ett ambitiöst arbete inom bolaget vad gäller energieffektiviseringar. Det finns från bolaget en vilja att involvera verksamheterna i lokalfrågor och energieffektiviseringar då detta ger ett värde för verksamheten i form av minskade kostnader. Vi ser positivt på det arbete som görs och de ambitioner som finns. 9
Överlämnandet av fastighetsförvaltningen En stor utmaning vid sammanslagningen och sammanföringen av personal var enligt uppgift att det fanns två kulturer, ett vi och dom. Bolaget ägnade en hel del kraft å tid åt att utveckla ledarskap och tydliggöra roller mm. En mycket stor fördel för både bolaget och kommunen är att man samlat resurserna. Med en större bas möjliggörs att man kan samla större kompetens. Exempelvis ökar förutsättningarna att anställa en specialist vilket det inte fanns underlag för tidigare. Överföringen av personal från kommunen gjorde exempelvis att bolaget också fick resurser man inte tidigare hade såsom kunskap inom ventilation, mer tillgång till upphandlingskompetens etc. Tydliggjort ansvar, bättre helhetssyn och samordning är andra fördelar som nämns. Ett stort arbete för bolaget hela 2015 bestod i att ta fram underhållsplaner för de kommunala fastigheterna och lokalerna då detta tidigare saknats. Detta arbete tillsammans med ovan nämnda gränsdragningslista kommer att utgöra underlag för avtal och hyressättning framöver. Först när gränsdragningslistan är implementerad och avtal på plats kan en utvärdering ske av omorganisationen. Det finns en ömsesidig nöjdhet med hur fastighetsdriften fungerar idag. Bolaget anser att man har en bra dialog och kontakt med kommunen och verksamhetsföreträdarna. Verksamhetsföreträdare menar att bolaget är professionella och tillmötesgående. 4.4.1 Bedömning Vår bedömning är att den samordnade fastighetsförvaltningen resulterat i vinster för kommunen som helhet. Man har samlat kompetensen i en organisation och mycket av styrningen av fastighetsförvaltningen (underhållsplaner, ansvarsfördelning, energieffektiviseringsarbete mm) har dokumenterats och strukturerats. Utöver att organisation, kompetens och styrning förbättrats kan sannolikt kommunen också räkna med kostnadsbesparingar. Stordriftsfördelar och en tydligare beställar-utförarorganisation när det gäller tilläggstjänster såsom vaktmästeri torde resultera i besparingar. Även om vårt intryck huvudsakligen är positivt menar vi att omorganisationen bör utvärderas framgent för att konkret visa vilka effektiviseringar som uppnåtts. Även kvalitetsförändringar bör ingå i en sådan utvärdering. Exempelvis standardhöjningar i underhåll, service och kundnöjdhet mm. 10
KPMG, dag som ovan Kristian Gunnarsson Certifierad kommunal yrkesrevisor 11