1(5) SW E D I SH E N V IR O N M EN T A L P R OT E C T IO N AG E NC Y INSPEL TILL MILJÖTILLSYNSUTREDNINGEN 2016-10-21 Ärendenr: NV-06360-16 Strategiskt viktiga åtgärder för att skapa en mer likvärdig, effektiv och rättssäker operativ tillsyn Inledning Med anledning av Miljötillsynsutredningen har Naturvårdsverket gjort en analys av problemen och möjliga åtgärder när det gäller miljöbalkstillsynen. Det har resulterat i en 9-punktslista. Analysen bygger till stor del på Miljöbalksprojektets sammanfattning av synpunkter om miljöbalkens tillämpning, litteraturstudie och dialog med olika aktörer för att identifiera vad som kan ge en utveckling i önskvärd riktning. Listan sammanfattar vilka frågor Naturvårdsverket på olika sätt har eller kommer att fokusera på när det gäller miljöbalkstillsynen. Delar av arbetet lämnas till utredningen och andra delar är en information om att Naturvårdsverket bedömer frågan som viktig men vi lämnar inget underlag i detta skede. Fokus på styrning av miljöbalkstillsynen Om man jämför miljöbalkstillsynen med livsmedelskontroll, arbetsmiljötillsyn, djurskyddstillsyn eller jämför Sveriges system för miljötillsyn med Norges eller Finlands kan man konstatera en del skillnader mot den svenska miljöbalkstillsynen. Bland annat råder det stora skillnader i förutsättningarna att bedriva operativ miljöbalkstillsyn mellan olika tillsynsmyndigheter i Sverige. Det finns inte någon central och tydlig styrning av vilken tillsyn, mot vilka sakområden eller vilken bransch, som ska genomföras. Det är inte heller reglerat hur tillsynen ska genomföras. Vad gäller uppföljning av tillsynen så saknas till stor del en systematisk uppföljning nationellt av tillsynens genomförande och resultat. Det saknas även sanktioner vid brister i tillsynen och vid tillsynsmyndigheterna. B E SÖ K: ST O C K H O LM V ALH A L L AV ÄG E N 195 Ö ST E R SU N D F O R SK AR E N S V ÄG 5, HUS U B P O ST: 106 48 ST O C K HO LM TEL: 010-698 10 00 F AX: 010-698 10 99 E-POST: R E G IST R AT O R@NAT U RV AR D SV E R K E T.SE IN T E R N E T: WWW. N AT U R V AR D SV E R K E T.SE
NATURVÅRDSVERKET 2(5) Således finns ett stort utrymme för tillsynsmyndigheterna att utföra tillsynen olika, fel eller inte alls. Oavsett om miljöbalkstillsynen totalt sett skulle genomföras likvärdigt, effektivt och rättssäkert så har vi heller idag inte ett system som talar om att den gör det. Detta har bland annat OECD uttryckt som brister. Vi har identifierat ett antal områden som vi bedömer viktiga att fokusera på för att komma till rätta med bristerna. Områdena hänger ihop och kan, om de utvecklas, bilda ett transparent och effektivt system för att genom styrning öka den operativa tillsynens likvärdighet, effektivitet och rättssäkerhet. Strategiska åtgärder För att öka likvärdigheten Skapa ordning och reda genom bättre struktur. Skapa bättre förutsättningar för en enhetlig tillsyn 1. Effektiv och relevant planering Åtgärd: Ställ krav på innehåll i behovsutredning och tillsynsplan Naturvårdsverket kommer att titta på vilka krav som kan vara relevanta att ställa på behovsutredning och tillsynsplan. Vi kommer bedöma vilka möjligheter som finns och konsekvenserna av dem. Motivering: Hur framtagande av behovsutredning och tillsynsplan görs samt dess upplägg är en viktig fråga eftersom det ska styra vilken tillsyn som genomförs. Behovsutredningens och tillsynsplanens innehåll, en standardisering av upplägget och eventuell reglering av vad den ska innehålla kan vara en viktig nyckel till ordning och reda i systemet. 2. Ett nationellt och digitalt system/digitalt först? Förslag: Digitalisering av hela tillsynskedjan Motivering: Behovsutredningens och tillsynsplanens innehåll, register över tillsynsobjekt, och resultat av tillsynen kan digitaliseras och vara öppet för jämförelser, uppföljning och revision. Så länge myndigheterna har olika system, bedömningsgrunder m.m. är det förknippat med stora svårigheter och höga kostnader att visa miljötillsynens resultat. Underlag till utredningen: PM - Digitalisering av tillsynsprocesserna
NATURVÅRDSVERKET 3(5) 3. Systematisk uppföljning och revision som underlag för utveckling Förslag: Systematisk uppföljning och revision av de operativa tillsynsmyndigheterna Motivering: Det sker inte systematisk uppföljning eller revision av enskilda operativa tillsynsmyndigheter över hela landet och det finns inte verktyg för att förmå operativa tillsynsmyndigheter att vidta åtgärder vid bristande tillsyn. Underlag till utredningen: PM Möjligheter att införa revision av miljöbalkstillsyn och åtgärder vid otillräckligt utförd tillsyn Ökad effektivitet Tillsynsmyndigheterna ska prioritera rätt inom tillsynen och arbeta resurseffektivt 4. Tillsynen genomförs på samma sätt Förslag: Tydliggör vad tillsynsmyndigheterna ska kontrollera Naturvårdsverket kommer under nov-dec 2016 ta fram exempel på precisering av god tillsyn. Förslaget kommer att konkretisera tillsynens innehåll för några olika tillsynsområden. Motivering: Att ta ställning till vad tillräckligt bra tillsyn är och vad förväntningarna är på vad den kontrollerande tillsynen ska åstadkomma är ett återkommande önskemål från tillsynsmyndigheternas referensgrupper. Detta trots omfattande vägledning om tillsyn. 5. Tillsynsmyndigheterna avlastas genom kompletterande alternativ Förslag: Undersök möjligheterna att tredje part genomför besiktningar och kontroller Motivering: Det finns kontroller inom miljöbalkens område som redan genomförs av ackrediterad tredje part t.ex. köldmedier och cisterner. Det bör kunna finnas ytterligare möjligheter, vilket skulle kunna förbättra enhetligheten i underlag för bedömning tillsynsärenden och frigöra resurser för tillsynsmyndigheterna. Underlag till utredningen: PM - Kompletterande alternativ till tillsyn genom certifiering, ackreditering och certifierade miljöledningssystem
NATURVÅRDSVERKET 4(5) 6. Effektiv vägledning i samverkan Förslag: Gemensamt vägledningssystem och nationella områdes-/ branschbevakare Motivering: Relevant och effektiv vägledning saknas av tillsynsmyndigheterna trots att mycket resurser läggs på vägledning hos de centrala och regionala myndigheterna samt inom miljösamverkan. Andra former eller nya metoder för vägledning efterfrågas från de operativa tillsynsmyndigheterna. Den samlade kompetensen behöver utnyttjas på ett bättre sätt och en överblick skapas över den vägledning som finns. I flera utredningar har behovet av stärkt samverkan inom vägledningen lyfts fram. Den föreslagna reformen av antalet länsstyrelser kan ge nya förutsättningar för att öka samverkan och effektiviteten. Underlag till utredningen: Förslaget som skickats till Miljösamverkan Sverige, Gemensamt vägledningssystem och nationella områdes-/ branschbevakare, bifogas. Ökad rättssäkerhet Tillsynsmyndigheterna ska ha förutsättningar att tillämpa bestämmelserna rätt 7. Tydligare tillsynspraxis Förslag: Utöka talerätten för Naturvårdsverket inom tillsyn Motivering: Naturvårdsverket har en unik roll i det svenska miljöprövningssystemet som central aktör med spetskunskaper. Vi är central vägledande myndighet på miljöområdet, har den överblick som krävs för att avgöra vilka miljöprövningar som har principiell betydelse för framtiden och besitter expertkunskaper inom områden som till exempel miljövård, industriutsläppdirektivet (IED), Natura 2000 och avfallslagstiftningen, inklusive internationellt samarbete på miljöområdet. Vi får många signaler om att tillsynen spretar och att kraven som ställs varierar. Med talerätt i tillsynsärenden kan Naturvårdsverket medverka till ökad likvärdighet och rättssäkerhet genom att kraven från tillsynsmyndigheterna på verksamhetsutövare blir mer enhetliga. Talerätt för Naturvårdsverket skulle också kunna bidra till att minska antalet beslut som återförvisas på formella grunder. Underlag till utredningen: PM Naturvårdsverkets talerätt
NATURVÅRDSVERKET 5(5) 8. Stabila resurser Förslag: Stärk resurserna hos tillsynsmyndigheterna Motivering: De brister som konstaterats inom tillsynen beror delvis på bristande resurser. Det kan vara möjligt att beskriva och/eller ställa krav på miniminivå när det gäller bemanning/årsarbetskrafter och tillgänglighet hos tillsynsmyndigheterna. Formaliserad samverkan mellan tillsynsmyndigheter är en annan lösning. Underlag till utredningen: PM Stärk resurser hos tillsynsmyndigheterna 9. Rustade miljötillsynare Förslag: Stärk kompetensen hos tillsynsmyndigheterna Naturvårdsverket kommer att titta på möjligheten att ställa kompetenskrav på tillsynspersonal alternativt ta upp utvecklingsmöjligheter för hur tillsynsmyndigheternas kompetensförsörjning ska säkerställas. Motivering: Idag finns inte något formellt krav på vilken kompetens eller utbildning tillsynspersonalen ska ha. I miljötillsynsförordningen anges att tillsynsmyndigheterna ska utveckla personalens kompetens i tillsynsfrågor. Samtidigt flaggar både kommuner och länsstyrelser för svårigheter att hitta och behålla i kompetens. Regionalt tas utbildningspaket fram men önskemål finns om att detta göras nationellt och standardiserat.