2013-03-07, s 1 (8) PM angående hantering av våtmarker inom i Sigtuna Kommun 2013-03-07 Christer Södereng, Elisabeth Mörner
2013-03-07, s 2 (8) Innehållsförteckning 1 INLEDNING... 3 2 REKOMMENDATION OCH SLUTSATS... 3 3 FÖRUTSÄTTNINGAR... 4 3.1 NATURVÄRDEN... 4 3.2 MÖJLIGA UTFÖRANDEN... 5 3.3 GÄLLANDE BESTÄMMELSER... 6 3.3.1 Vattenverksamhet... 6 3.3.2 Markavvattning... 6 4 MÖJLIG JURIDISK HANTERING AV MARKENS IORDNINGSTÄLLANDE INOM VÄSTRA ROSERSBERG 7 4.1 UTFYLLNAD OCH PÅLNING I VATTENOMRÅDEN... 7 4.2 DRÄNERING AV VÅTMARKSOMRÅDET... 7
2013-03-07, s 3 (8) 1 Inledning Sigtuna kommun vill utreda förutsättningarna för att omvandla ett naturområde i anslutning till industriområdet i Rosersberg (Se bild 1 nedan) till att kunna utnyttjas för olika verksamheter. Inom området finns flera våtmarker som kommer behöva tas bort vid realiseringen av den nya markanvändningen. Bild 1. Område inom den röda rektangeln är tänkt att omvandlas till industriområde. Karta från Sigtuna kommun Structor Miljöbyrån har fått i uppdrag av Sigtuna kommun att redogöra för de juridiska förutsättningar som ges av att sumpskogar och andra våta områden tas bort samt att beskriva på vilka sätt detta kan hanteras juridiskt. 2 Rekommendation och slutsats De våtmarker som behöver tas bort har ett dokumenterat naturvärde med en sammantagen yta om ca 5 till 7 hektar. Hur tillstånd ska inhämtas för detta styrs av den metod som väljs för utförandet. Den vanligaste metoden för att iordningställa våtmarksområden för byggnation är att dessa fylls ut med bergkross. Detta är en vattenverksamhet som antingen kräver tillstånd eller en anmälan till Länsstyrelsen. Eftersom ytan på de aktuella områdena överstiger 3000 m² bör tillstånd sökas hos mark- och miljödomstolen (MMD). Detta gäller även om det skulle bli aktuellt med en kombination av utfyllnad och markavvattning. En ansökan bör göras samlat för samtliga våtmarksområden som behöver fyllas ut.
2013-03-07, s 4 (8) Om de geo- och hydrotekniska förutsättningarna gör att man behöver dränera bort vatten från områdena innan dessa görs byggbara så krävs att Länsstyrelsen ger dispens från förbudet mot markavvattning och tillstånd till åtgärden. Ett kriterium för att få dispens är att naturvärdena inte försämras. Eftersom att våtmarkerna har bedömts vara värdefulla och kommer att helt tas bort så uppfylls inte kriterierna. För att få tillstånd att dränera bort våtmarkerna behöver därför sådana kompensationsåtgärder tas fram som Länsstyrelsen kan acceptera som ersättning för de värden som försvinner. I förarbeten till lagstiftning, handböcker och vägledning angående markavvattning är det uttalat att dispens från förbudet ska medges restriktivt och endast då naturvärdena inte försämras. Detta gör att det kan finnas ett inbyggt motstånd hos myndigheterna att medge dränerande åtgärder även om dessa görs för att främja viktiga samhällsintressen. Det finns därför en osäkerhet i vilka kompensationsåtgärder som krävs för att Länsstyrelsen ska godta ingreppet. Structor Miljöbyråns rekommendation är att man i första hand väljer en metod som utgör en vanlig vattenverksamhet, exempelvis fyllning och pålning i vattenområden. På det viset omfattas inte åtgärderna av något förbud och tillståndsprövningen blir mindre konfliktfylld. Skälig hänsyn till naturmiljön ska naturligtvis ändå tas i enlighet med de bestämmelser som följer av miljöbalken. Eftersom våtmarker har ett stort värde för naturmiljön kan tillståndsmyndigheten komma att ställa krav om kompensationsåtgärder. 3 Förutsättningar 3.1 Naturvärden Våtmarker fyller många viktiga ekologiska och vattenhushållande funktioner i landskapet. De står för en betydande del av den biologiska mångfalden, genom att många växter och djur är beroende av våtmarker under hela eller delar av sin livscykel. Våtmarkerna har även vattenrenande effekter genom att nitratkväve omvandlas till kvävgas och partikelbundet fosfor sedimenterar. I det område som är tänkt att omvandlas från naturmark till industriområde finns flera mer eller mindre sammanhängande våtmarker. I Skogsstyrelsens inventering Skogens pärlor anges våtmarksområdet omfatta ca 7 ha sumpskog av typen kärrskog och att det finns en svag lokal påverkan/störning genom att området är dikat. Informationen grundar sig på ett fältbesök som gjordes i januari 1996. Under hösten/sommaren 2005 har området inventerats i samband med en revidering av den naturkatalog som Länsstyrelsen arbetar med. Två områden med alsumpskog har då beskrivits särskilt. Dessa omfattar ca 4 respektive 0,5 hektar och har givits naturvärdeklass 3, som i inventeringen motsvarar ett högt naturvärde av kommunalt intresse. Våtmarkerna i området omfattas inte av biotopskydd eller några andra särskilda skyddsbestämmelser.
2013-03-07, s 5 (8) Bild 2. Inventerade våtmarker inom tänkt exploateringsområde. Karta från Sigtuna kommun (Beskuren). 3.2 Möjliga utföranden För att åstadkomma byggbara ytor med en stabil grund för de anläggningar som planeras behöver våta områden tas bort eller stabiliseras. Detta kan antingen ske genom att markvattnet dräneras bort så att torra ytor skapas (markavvattning) eller att de våta områdena fylls ut med bärande lager av stenkross eventuellt tillsammans med att områden som ska bebyggas pålas med exempelvis kalkcementpelare (utfyllnad och pålning i vattenområde). Förstahandsvalet är normalt att fylla ut våtmarkerna med stenkross. Detta eftersom att de ytor som avvattnas kommer att sjunka ihop och behöva fyllas upp för att bli byggbara. Beroende på de geotekniska förutsättningarna kan det i vissa fall bli aktuellt med en kombination av utfyllnad och avvattning.
2013-03-07, s 6 (8) 3.3 Gällande bestämmelser Våtmarker och andra områden som täcks av vatten vid ett förutsebart vattenstånd utgör enligt miljöbalken vattenområden. Åtgärder som utförs i sådana områden betecknas som vattenverksamhet. Exempel på vattenverksamheter är utfyllnader och pålning i vattenområden. Åtgärder som utförs för att varaktigt avvattna ett markområde är en speciell typ av vattenverksamhet med särskilda regler. De juridiska förutsättningarna för de olika typerna av vattenverksamheter beskrivs nedan. 3.3.1 Vattenverksamhet För att utföra en vattenverksamhet krävs det generellt ett tillstånd från MMD. Under vissa förutsättningar är det dock möjligt att anmäla vattenverksamheten till länsstyrelsen. För små åtgärder där det är uppenbart att varken enskilda eller allmänna intressen kommer att påverkas av de nya vattenförhållandena finns ett undantag från kravet på tillstånd eller anmälan. Verksamhetsutövaren har ansvar för att avgöra vilken juridiskt hantering som är lämplig i det enskilda fallet. Om verksamhetsutövaren utnyttjar undantaget har denne bevisbördan för att åtgärden är uppenbart oskadlig. Undantaget är normalt enbart tillämpbart för mycket små ingrepp och åtgärder. De vattenverksamheter som kan anmälas till Länsstyrelsen räknas upp i Förordning (1998:1388) om vattenverksamhet m.m.. För dessa verksamheter finns en övre begränsning vilket innebär att åtgärder som överstiger begränsningen ska prövas av MMD. För utfyllnader och pålning i vattenområden är den övre begränsningen 3000 m². Fördelen med en tillståndsprövning är att tillståndet ger rättskraft. Det vill säga ingen kan ifrågasätta det som tillståndet medger. Fördelen med en anmälan är att detta är ett enklare förfarande som går snabbare och blir billigare än en tillståndsprövning. Nackdelen är att verksamhetsutövaren inte erhåller samma rättsliga skydd som ett tillstånd ger. Det innebär exempelvis att om det uppstår klagomål i ett senare skede som härrör till de utförda åtgärderna kan tillsynsmyndigheten förelägga om de försiktighetsmått som behövs för att minimera skada på allmänna eller enskilda intressen. 3.3.2 Markavvattning Att avvattna ett område med syftet att varaktigt öka en fastighets lämplighet för något visst ändamål definieras enligt miljöbalken som markavvattning. Inom södra Sverige inklusive hela Stockholms län finns ett förbud mot markavvattning. Genom att förbud mot markavvattning skapats för ett område har det gjorts en avvägning mellan olika allmänna intressen. Störst tyngd har givits till att den naturmiljö som finns i våtmarkerna inte försämras och andra allmänna intressen får vika sig för detta. Förbudet innebär att markavvattnade åtgärder kräver dels dispens och även tillstånd till åtgärden. Det undantag från tillståndsplikten som finns för andra typer av vattenverksamheter gäller inte för markavvattning. Dispens och tillstånd meddelas normalt av länsstyrelsen. I vissa fall ska dock MMD göra prövningen. Länsstyrelsen kan medge dispens från förbudet om det finns särskilda skäl. Som förutsättning gäller att de naturvärden som påverkas av markavvattningen är begränsade. Området som berörs ska i princip sakna betydelse från naturskyddssynpunkt och dispens ska enbart medges om det är frågan om begränsade åtgärder som inte medför att naturvärdena försämras. Möjligheten att ge dispens ska utnyttjas restriktivt. Om markavvattningen medför skador på områden med höga naturvärden finns det dock möjlighet för länsstyrelsen att förena tillståndet med krav om kompensationsåtgärder. Sådana bör i första hand vara fokuserade på den ekologiska funktion som försämras och lokaliseras så nära som möjligt till de våtmarker som dräneras.
2013-03-07, s 7 (8) 4 Möjlig juridisk hantering av markens iordningställande inom Västra Rosersberg Den juridiska hanteringen är styrd av den metod som väljs för att förbereda marken för den nya markanvändningen. De olika hanteringssätten beskrivs mer ingående nedan. 4.1 Utfyllnad och pålning i vattenområden Om våtmarkerna stabiliseras genom utfyllnad och/eller pålning utgör detta en vattenverksamhet som ska tillståndsprövas av MMD. Undantaget från tillstånds- och anmälningsplikt är inte möjligt att använda eftersom våtmarker generellt är biotoper som är särskilt värdefulla för naturmiljön. Två av de aktuella våtmarkerna har dessutom i Länsstyrelsens naturkatalog bedömts ha ett högt naturvärde av kommunalt intresse. Det är därmed inte möjligt att den påverkan på våtmarkerna som utfyllnaden medför kan bedömas som uppenbart oskadligt för allmänna intressen. Det är inte heller möjligt att göra en anmälan till Länsstyrelsen eftersom våtmarksområdenas yta överstiger 3000 m². Det som återstår är därmed en tillståndsprövning hos MMD. En sådan ansökan bör göras samlat för alla våtmarksområden samtidigt. Figur 1. Steg i Miljöprövningen. Miljöprövning kan kortfattat beskrivas i följande steg (se figur 1). Verksamhetsutövaren tar fram en kortfattad beskrivning av de åtgärder som är tänkta att utföras. Med detta som underlag hålls ett samråd med länsstyrelsen och de sakägare som kan bli berörda av vattenverksamheten. När redogörelser från samråden skickats till länsstyrelsen fattar de ett beslut angående vilken miljöpåverkan som antas uppstå. Verksamhetsutövaren tar därefter fram en ansökan med bland annat en teknisk beskrivning och miljökonsekvensbeskrivning. Ansökan lämnas därefter in till mark- och miljödomstolen som skickar den på remiss till berörda myndigheter och sakägare, varefter verksamhetsutövaren får möjlighet att bemöta de synpunkter dessa haft. När domstolen anser att det finns ett tillräckligt bra underlag hålls en huvudförhandling varefter de meddelar ett domslut. 4.2 Dränering av våtmarksområdet Om vattnet i våtmarkerna däremot dräneras bort utgör detta markavvattning som kräver att länsstyrelsen ger dispens från markavvattningsförbudet och ger tillstånd till åtgärden. Eftersom våtmarkerna kommer att tas bort i sin helhet och dessa har ett dokumenterat naturvärde uppfylls inte de kriterier som ställs för att medge dispens. En förutsättning för att Länsstyrelsen ska kunna tillåta dräneringen är därmed att borttagandet kombineras med åtgärder som kompenserar för den försämring av naturmiljön som markavvattningen medför.
2013-03-07, s 8 (8) Stegen i tillståndsprocessen under dessa förutsättningar kan se ut enligt följande: Figur 3. Steg i processen för en markavvattning som förutsätter en kompensationsåtgärd. Verksamhetsutövaren bör först skaffa sig en egen bild av vilken påverkan på naturmiljön som blir av den planerade markavvattningen. En naturmiljöutredning bör därför tas fram för samtliga våtmarksområden som kommer att påverkas. Utredningen ska redovisa vilka naturmiljövärden som våtmarkerna har och vilka effekter för naturmiljön som uppstår till följd av att dessa tas bort. Det bör särskilt framgå om det uppstår försämringar för naturmiljön och i så fall vilka ekologiska funktioner som påverkas. Utifrån naturmiljöutredningen bör verksamhetsutövaren utreda möjligheterna för att utföra kompensationsåtgärder. Dessa bör vara fokuserade på att ersätta de ekologiska funktioner och samband som försvinner i och med att våtmarkerna tas bort. Utredningen bör exempelvis inkludera vilken/vilka typer av åtgärder som är lämpliga, var dessa bör/kan utföras och vilka ekologiska funktioner som bör prioriteras. Inför ett samråd med länsstyrelsen tas en kortfattad beskrivning av planerade åtgärder fram. Vid mötet redovisas effekterna av dräneringen och de tänkta kompensationsåtgärderna presenteras. Länsstyrelsen bör vid samrådet ge besked om det finns förutsättningar för dispens och tillstånd med de föreslagna kompensationsåtgärderna. Vid ett positivt besked från länsstyrelsen fortsätter arbetet med att ta fram begäran om dispens och ansökan om tillstånd med bilagor exempelvis tekniskt underlag. Christer Södereng