Revisionsrapport 2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna 2016 Örnsköldsviks kommun Granskning av kommunens internbank
Innehåll Sammanfattning... 2 1. Inledning... 3 1.1. Bakgrund... 3 1.2. Syfte och revisionsfrågor... 3 1.3. Revisionskriterier... 3 1.5. Ansvarig nämnd... 4 1.6. Metod och genomförande... 4 2. Svar på revisionsfrågorna... 5 2.1. Hur ser roller och ansvarsfördelning ut inom internbanksfunktionen,... 5 Bedömning... 6 Rekommendation... 6 2.2. Vilka mål finns uppställda för internbanksfunktionen?... 6 Bedömning... 7 Rekommendation... 7 2.3. Hur säkerställs kravet på betryggande säkerhet... 7 Bedömning... 8 Rekommendation... 8 2.4. Hur säkerställs tillräckliga kompetenser inom internbanksfunktionen?... 9 Bedömning... 9 Rekommendation... 9 2.5. Vilka styrdokument finns upprättade?... 9 Bedömning... 9 Rekommendation...10 2.6. Vilken struktur för intern kontroll finns upprättad?...10 Bedömning...10 Rekommendation...11 1
Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Örnsköldsviks kommun genomfört en granskning av kommunens internbank. Granskningen har genomförts genom dokumentgranskningar och intervjuer med nyckelpersoner inom förvaltningen. Granskningens övergripande syfte är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt tillämpningen av fullmäktiges finanspolicy samt huruvida internbanken fungerar i enlighet med fullmäktiges intentioner. Sammanfattningsvis bedömer vi att kommunstyrelsen har säkerställt tillämpningen av fullmäktiges finanspolicy samt att internbanken fungerar i enlighet med fullmäktiges intentioner. Vi bedömer att kommunens internbank bidrar till god hushållning i kommunen. Kommunfullmäktige har i finanspolicyn beslutat att kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för finansverksamheten och fastställer finansiella instruktioner för internbanken och helägda bolag. Arbete pågår med att uppdatera dessa styrdokument, och enligt plan kommer dessa dokument sammanföras till ett samlat styrdokument som fastställs av kommunfullmäktige. Vi rekommenderar att detta arbete genomförs och vi har lämnat några rekommendationer att beakta i detta fortsatta arbete. Strategi och hanteringen av ränterisk i extern finansiering, det vill säga fördelningen mellan rörliga och fasta räntor samt dess löptid, kan komma att ha stor påverkan på kommunens kostnad för upplåning. Med hänsyn till detta, rekommenderar vi att räntebindningsstrategin och tillåtna intervall för räntebindning regelbundet utvärderas baserat på dokumenterad analys av vad som bedöms vara lämpligt för kommunen. Vi har även lämnat en rekommendation avseende rapporteringen av ränterisk. Vi bedömer att god kompetens har säkerställts inom internbanksfunktionen. Med hänsyn till specialiserad verksamhet och att förvaltningen är begränsad i antalet personella resurser, finns ändå en känslighet vid ordinarie personals frånvaro och för personalavgångar. Vi bedömer att internbankens verksamhet bedrivs med god intern kontroll, beaktande att organisationen är liten vilket medför begränsningar. Vi lämnar en rekommendation avseende månadsrapporten som vi bedömer förstärker den interna kontrollen inom det väsentliga området riskkontroll i förhållande till fastställda ramar för den finansiella verksamheten. 2
1. Inledning 1.1. Bakgrund I syfte att hantera kommunkoncernens ekonomi effektivt ska kommunstyrelsen på det sätt och inom de ramar som kommunfullmäktige beslutar, samordna de finansiella frågorna för de enheter som ingår i kommunkoncernen. Enligt kommunallagen ska kommunen förvalta sina medel på ett sådant sätt att kravet på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. En koncernövergripande internbank infördes i Örnsköldsviks kommun i början av 2012. Huvudprincipen är att all extern upplåning i kommunkoncernen ska rymmas inom de av kommunfullmäktige beslutade ramarna och samordnas genom internbanken. Kommunkoncernens externa upplåning uppgår totalt till drygt tre miljarder kronor. Cirka hälften av den externa upplåningen avser Övik Energi AB. Internbankens uppdrag är att ansvara för kommunkoncernens kapitalförsörjning samt hantera koncernens finansiella flöden i syfte att uppnå samordningsfördelar och bästa möjliga villkor på finansiella tjänster. Internbanken företräder kommunkoncernen i finansiella affärer mot den externa marknaden. I kommunkoncernen finns det ett finansråd vars roll är att fungera som ett samverkansorgan i finansfrågor. Finansrådet består av tjänstemän från de helägda bolagen, kommunledningsförvaltningen samt företrädare för internbanken. 1.2. Syfte och revisionsfrågor Granskningens övergripande syfte är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställt tillämpningen av fullmäktiges finanspolicy samt huruvida internbanken fungerar i enlighet med fullmäktiges intentioner. Granskningen har utförts enligt följande definierade revisionsfrågor: 1. Hur ser roller och ansvarsfördelning ut inom internbanksfunktionen, både inom kommunen och i bolagskoncernen? 2. Vilka mål finns uppställda för internbanksfunktionen kopplat till god ekonomisk hushållning? 3. Hur säkerställs kravet på betryggande säkerhet i medelsförvaltningen? 4. Hur säkerställs tillräckliga kompetenser inom internbanksfunktionen? 5. Vilka styrdokument finns upprättade och fastställda för den verksamhet som bedrivs inom internbanken, och är dessa i förekommande fall ändamålsenliga? 6. Vilken struktur för intern kontroll finns upprättad med avseende på internbankens verksamhet? 1.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för granskningens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterier kan ofta hämtas från lagar och förarbeten, föreskrifter och interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut. Kriterier kan 3
också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs revisionskriterierna av: Kommunallagen (1991:900), främst kapitel 6 och 8. Fullmäktiges Finanspolicy, protokoll och andra för granskningen relevanta dokument. Vedertagen praxis avseende god intern kontroll inom finansverksamhet Vi har i denna granskning inte beaktat eventuella förändringar i Lag om kommunal redovisning enligt pågående utredning, som eventuellt kan ha betydelse för internbankens verksamhet. 1.5. Ansvarig nämnd Granskningen omfattar Kommunstyrelsen. 1.6. Metod och genomförande Granskningen genomförs i form av dokumentgranskning och intervjuer med nyckelpersoner inom internbanksfunktionen. 4
2. Svar på revisionsfrågorna Vi presenterar nedan resultatet av vår granskning enligt de definierade revisionsfrågorna. Vår rapport har till vissa delar avvikelsekaraktär, vilket innebär att områden som fungerar väl inte alltid presenteras i rapporten. Till vissa delar är dock revisionsfrågorna av mer beskrivande karaktär, vilket vi beaktat nedan. I anslutning till respektive revisionsfråga lämnar vi vår bedömning och rekommendation. 2.1. Hur ser roller och ansvarsfördelning ut inom internbanksfunktionen, både inom kommunen och i bolagskoncernen? Kommunfullmäktige i Örnsköldsviks kommun har per 2014-02-24 fastställt en finanspolicy för kommunkoncernens verksamhet, vilken även innefattar de helägda bolagen. Undantaget enligt vad som föreskrivs i policyn är moderbolaget Rodret i Örnsköldsvik AB, med hänvisning till gällande lagstiftning. Rodret i Örnsköldsvik AB har sin skuldförvaltning externt och i eget namn. I fullmäktiges finanspolicy finns bland annat angivet att kommunen ska ha en internbank organiserad under kommunstyrelsen och kommunledningsförvaltningen. Det framgår även att kommunstyrelsen ansvarar för att fastställa finansinstruktion för internbanken. Kommunstyrelsen har per 2014-02-04 fastställt Finansinstruktion för internbanken. Finanspolicyn anger även att kommunstyrelsen ska fastställa en finansinstruktion för kommunens helägda bolag. Kommunstyrelsen har per 2014-02-24 fastställt Finansinstruktion för helägda bolag. I Finansinstruktion för internbanken respektive i Finansinstruktion för helägda bolag finns fastställda roller och ansvarsfördelning angivna avseende interbanken, Rodret i Örnsköldsvik AB och övriga helägda bolag. I Finansinstruktion för internbaken anges ekonomidirektörens övergripande ansvar för finansverksamheten och att redovisningschefen har personalansvar för internbanken. Inom internbanken fördelas ansvaret på front office (finansstrateg) respektive back office (finansekonom), där generellt back office tar vid efter front office genomfört affärer och har en avstämnings- och kontrollfunktion av front office. Finansstrategen har även ett mer strategiskt ansvar avseende finansverksamheten. I Finansinstruktion för helägda dotterbolag anges ansvaret för internbanken, moderbolagets styrelse samt helägda dotterbolags ansvar. Helägda dotterbolag har enligt instruktionen ansvar för att optimera rörelseresultatet. Internbanken har enligt policyn ansvar för att eftersträva bästa möjliga finansnetto beaktande finansiella risker i kommunkoncernen. Internbanken ansvar är att: säkerställa kommunkoncernens kapitalförsörjning genomföra alla finansiella affärer mot den externa marknaden rapportera till kommunstyrelsen sammankalla till finansrådets sammanträden Enligt uppgift planeras policy och instruktioner att sammanföras i ett samlat dokument som fastställs av kommunfullmäktige. 5
Från och med halvårsskiftet sker bolagens finansiering fullt ut i kommunens koncernkontosystem till en enhetlig kontoränta. En planerad förändring är att Rodret i Örnsköldsvik AB, som finansieras externt på marknaden, enligt uppdaterad Finanspolicy enbart ska låna till rörlig ränta. Härigenom blir det ännu tydligare att det fulla ansvaret att för hantera kommunens ränterisk ligger i internbanken. Limiter för bolagens upplåning i internbanken, eller avseende Rodret extern upplåning, fastställs årligen av kommunfullmäktige. Övik Energi AB hanterar självständigt elprisrisk och valutarisk. Vår granskning av internbanken omfattar därmed inte dessa risker i Övik Energi AB. Bedömning Vi bedömer att roller och ansvarsfördelning inom internbanken är tydligt definierade. Vi finner att redovisningschefens ansvar över internbankens verksamhet i praktiken är bredare än vad som framgår av finansinstruktionen. Se även revisionsfråga 2.6 avseende intern kontroll. Den planerade förändringen, att samla policy och instruktioner i ett samlat styrdokument som fastställs av kommunfullmäktige, bedömer vi lämplig. Härmed blir en eventuell frågeställning gällande graden av kommunfullmäktiges vidaredelegation till kommunstyrelsen att fastställa föreskrifter om medelsförvaltningen inte längre relevant. Vi bedömer det lämpligt att internbanken har det samlade ansvaret avseende kommunens ränterisk i finansieringen. Rekommendation Vi rekommenderar att planerade förändringar avseende styrdokumenten genomförs, med beaktande av våra ovanstående bedömningar. Det skulle kunna övervägas att internbanken ansvarar för valutarisken inom Övik Energi AB. Hantering av elprisrisk bör hanteras av de som har särskild expertis avseende sådana risker och riskhantering. Elprisrisk och hanteringen av denna har dock stora likheter med annan finansiell riskhantering, varför det kan övervägas att använda kompentensen hos internbanken, exempelvis avseende styrning, uppföljning och rapportering. 2.2. Vilka mål finns uppställda för internbanksfunktionen kopplat till god ekonomisk hushållning? Enligt fullmäktiges finanspolicy har finansverksamheten följande mål att förhålla sig till, för att medverka till en god ekonomisk hushållning: Tillgodose verksamhetens behov av finansiering Säkerställa betalningsförmågan och trygga tillgången till kapital. Inom ramen för ovanstående, eftersträva bästa möjliga finansnetto beaktande finansiella risker Effektivisera och skapa stordriftsfördelar inom finansiering, likviditetshantering och ränteriskhantering Kontinuerligt följa upp och rapportera samt säkerställa god intern kontroll 6
Enligt fullmäktiges finanspolicy ska finansverksamheten bedrivas: Effektivt och med utnyttjande av konkurrens på finansmarknaden Betryggande med god riskkontroll och utan spekulativa inslag. Upplåning och utlåning vars enda syfte är att skapa räntevinster för kommunkoncernen ska inte förekomma Kommunkoncernens risktagande ska präglas av försiktighet Aktivt och med helhetssyn för att hantera finansiella risker och minimera finansiella kostnader Med hög kompetens, affärsmässighet och effektiva beslutsprocesser Bedömning Vår bedömning är att internbanken väl svarar upp mot målsättningen att medverka till god ekonomisk hushållning. Genom inrättandet av en internbank har kommunen effektiviserat sin externa upplåning och hanterar ränterisk i ett samlat grepp. Finansieringen av bolagen i form av koncernkonto med fastställda limiter är ett effektivt sätt att hantera kommunens likviditet. Internbanken arbetar aktivt med extern finansiering och likviditetsplanering med stöd av bolagens prognoser. Strategi och hanteringen av ränterisk i extern finansiering, det vill säga fördelningen mellan rörliga och fasta räntor samt dess löptid, kan komma att ha stor påverkan på kommunens kostnad för upplåning. Räntebindningen regleras främst i Finansinstruktion för internbanken. Rekommendation Med hänsyn till att räntebindningsstrategin för extern upplåning har stor potentiell påverkan på kommunens ekonomi, rekommenderar vi att räntebindningsstrategin och tillåtna intervall för räntebindning regelbundet utvärderas baserat på dokumenterad analys av vad bedöms vara lämpligt för kommunen. Räntebindningsstrategi kan bland annat beakta om det finns motverkande effekter till ränteförändringar i verksamheten, känslighet för påverkan av höjda räntor etc. Om volymen extern upplåning förväntas förändras i framtiden, kan det vara lämpligt att i räntebindningsstrategin beakta detta. Det kan även vara lämpligt att vid större långsiktiga investeringar särskilt säkerställa en räntekostnad understigande tillämpad kalkylränta i extern finansiering. Tabellen över ränteintervallen skulle kunna förtydligas. 2.3. Hur säkerställs kravet på betryggande säkerhet i medelsförvaltningen? Av Kommunallagen framgår att Kommuner och landsting skall förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses (8 kap 2 ) Fullmäktige skall meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen (8 kap 3 ). Sådana föreskrifter ska enligt förarbetena till lagen även avse placering och upplåning av medel och de organisatoriska regleringar som kan behövas. I föreskrifterna skall det anges hur medlen skall förvaltas vilken risk som skall vara tillåten, samt hur uppföljning och kontroll av förvaltningen skall genomföras Föreskrifterna ska enligt kommunallagen omprövas så snart det finns skäl för det. 7
Krav på betryggande säkerhet fastställs i kommunens policy och instruktioner. Årligen genomförs en risk- och väsentlighetsanalys för redovisning och finans, där identifierade risker eller kvarstående åtgärder bedöms och kommenteras. I riskanalysen år 2016 fanns sju identifierade områden avseende Internbanken. Bedömning Vi bedömer att internbankens verksamhet bedrivs med beaktande av betryggande säkerhet. Härutöver gör vi följande bedömningar avseende styrdokumentens innehåll: Vi saknar limit avseende tillgodohavande på bankkonto. Enligt vår bedömning bör sådan limit fastställas baserat på acceptabel exponering för kommunen och den löpande verksamhetens behov av tillgodohavande på bankkonto beaktande betalningsflöden. Vad gäller motpartsrisk relaterat till derivat anges tillåtna motparter baserat på rating och tillåtna instrument, men det anges inte vilken risk kommunen är beredd att ta gentemot respektive motpart. Enligt vår bedömning är det rimligt att ange sådan begränsning där det även beaktas motpartsrisk från placeringar i samma motpart. Optioner tillåts i internbankens ränterisk- och valutariskhantering. Optioner är ett riskområde som ställer särskilda krav. Vi bedömer att det kan övervägas om det generellt ska vara tillåtet med optioner, och att i synnerhet ställa ut optioner. Refinansieringsrisken regleras genom att maximalt 50 % och minst 30 % av lånestocken får förfalla inom den rullande 12-månadersperioden. Där refinansieringsrisken är väsentlig, kan reglering om ytterligare riskspridning vara lämplig. I praktiken är kommunens förfallostruktur på befintlig finansiering mer spridd i tiden än vad instruktionen kräver. Vi har även fått informationen att möjlig finansiering i Kommuninvest väl täcker befintligt finansieringsbehov. Vi noterar att internbanken har genomfört flertalet av identifierade åtgärder i risk- och väsentlighetsanalysen. Det som kvarstår är att uppdatera finanspolicyn och instruktioner till ett gemensamt dokument, och att analysera alternativa finansieringskällor. Vi bedömer inte analys av alternativa finansieringskällor som brådskande. Rekommendation Vi rekommenderar att våra noteringar ovan avseende betryggande säkerhet beaktas i det pågående arbetet med att uppdatera styrdokumenten. 8
2.4. Hur säkerställs tillräckliga kompetenser inom internbanksfunktionen? Enligt kommunens redovisningschef är finansstrategen och finansekonomen anställda utifrån olika kompetens och erfarenhet. För personal vid internbanken finns möjlighet att gå på kurser och delta i olika typer av nätverk. Internbankens personal deltar även vid finansdagar, där andra kommuner deltar. Vid behov och efterfrågan kan externa banker ge kompetensutveckling i olika frågor kopplade till verksamheten. Personalen vid internbanken upplever att, vid kortare sjukdom hos finansstrategen eller finansekonomen, de har behörighet och kompetens att täcka upp de arbetsuppgifter som krävs. Vid sjukdom tar kommunens redovisningschef över uppgifter kopplade till exempelvis beslut. Bedömning Vi bedömer att god kompetens har säkerställts inom internbanksfunktionen. Med hänsyn till specialiserad verksamhet och att förvaltningen är begränsad i antalet personella resurser, finns ändå en känslighet vid ordinarie personals frånvaro och för personalavgångar. Rekommendation Vi rekommenderar ingen åtgärd. 2.5. Vilka styrdokument finns upprättade och fastställda för den verksamhet som bedrivs inom internbanken, och är dessa i förekommande fall ändamålsenliga? Kommunfullmäktige har fastställt Örnsköldsviks kommuns Finanspolicy Kommunfullmäktige har i finanspolicyn fastställt att kommunstyrelsen har ett övergripande ansvar för finansverksamheten, och att kommunstyrelsen fastställer finansiella instruktioner. Kommunstyrelsen har delegerats rätten att fastställa Finansinstruktion för internbanken Finansinstruktion för helägda bolag. Bedömning Vi bedömer att styrdokumenten är ändamålsenliga. Vi bedömer att kommunstyrelsen har säkerställt tillämpningen av fullmäktiges finanspolicy samt att internbanken fungerar i enlighet med fullmäktiges och styrelsen intentioner. Inför den kommande förändringen av styrdokument, bedömer vi det lämpligt att se över om en del formuleringar som lämnar utrymme för tolkningar och bedömningar kan skrivas tydligare, exempelvis formuleringar i form av bör. Härutöver har vi under föregående revisionsfrågor lämnat några ytterligare rekommendationer att beakta i pågående arbete med att uppdatera styrdokumenten. 9
Rekommendation Vi rekommenderar att det pågående arbetet gällande uppdatering av styrdokumenten, genomförs med beaktande av våra rekommendationer under föregående revisionsfrågor. 2.6. Vilken struktur för intern kontroll finns upprättad med avseende på internbankens verksamhet? I Finansinstruktion för internbanken finns ett avsnitt om operativa risker och intern kontroll. I avsnittet beskrivs ett antal punkter som internbanken ska uppnå för att ha en god intern kontroll. Dessa innefattar bl.a. men inte enbart att organisationen ska ha tydliga rapporteringsvägar, väl definierade befogenheter och ansvar samt att personalen ska ha den kompetens som krävs och en kontrollmedvetenhet. En viktig fråga ur ett internkontrollperspektiv är att arbetsfördelningen ska innebära att en person inte ensam kan genomföra en transaktion genom hela behandlingskedjan. Arbete som utförs ska bli föremål för oberoendeprövning av någon annan. I övrigt nämns ett ändamålsenligt systemstöd, krav på avrapportering, backup-rutiner, kontroller för ekonomisystem, ändamålsenliga redovisningsprinciper och att följa kommunstyrelsens riktlinjer för intern kontroll. Internbankens finansiella transaktioner registreras i ett finanssystem, som även ligger till grund för redovisningen av de finansiella transaktionerna förutom koncernkontostrukturen. Enligt SKL:s jurister 1 är en kontinuerlig återrapportering av viktiga ekonomiska transaktioner till ansvarigt politiskt organ ett nödvändigt inslag i den interna kontrollen när det gäller medelsförvaltning. Finansinstruktionen reglerar även uppföljning och rapportering. Utöver fastställd månadsrapportering till ekonomidirektör och finansråd samt tertialvis rapportering till kommunstyrelse och fullmäktige, sker även en veckovis intern riskrapportering inom internbanken. Denna veckorapportering utförs av finansekonom till finansstrateg och syftar bland annat till att hålla kontroll på genomförda transaktioner, kapitalflöden och refinansieringsbehov. I Finansinstruktion för internbaken definieras ansvaret fördelat på front office (finansstrategen) respektive back office (finansekonomen), där generellt back office har en avstämnings- och kontrollfunktion av front office genomförda affärer. Härutöver genomförs faktiska betalningar relaterade till internbankens transaktioner av ytterligare en annan grupp inom Redovisnings- och finansenheten. Redovisningschefen är chef över Redovisnings- och finansenheten, som internbanken tillhör, och som organisatoriskt ingår i ekonomiavdelningen med ekonomidirektören som ansvarig chef. Bedömning Vi bedömer att internbankens verksamhet bedrivs med god intern kontroll, beaktande att organisationen är liten vilket medför begränsningar. Vi upplever att de personer som arbetar med internbanken beaktar god intern kontroll och att verksamheten bedrivs enligt tvåhandsprincipen. Personalens kontrollmedvetenhet utgör en grundsten för god intern kontroll. 1 Kommunallagen, kommentarer och praxis (SKLs jurister kommenterar lagen). 10
Vi bedömer att månadsrapportens innehåll håller mycket hög kvalitet. Vi bedömer att den interna kontrollen avseende denna rapport kan förstärkas, genom att annan person än den som upprättar kontrollen åläggs ett ansvar för kvalitetssäkring av rapporten. Detta bedömer vi särskilt lämpligt då det är finansstrategen som upprättar månadsrapporten, d.v.s. att samma person som genomför affärer även kontrollerar att limiter etc. Vi har i sammanhanget noterat att viss kontroll genomförs av redovisningschefen genom avstämning mot rapportering avseende redovisat resultat. Rekommendation Vi rekommenderar att en kvalitetsgranskning införs gällande månadsrapporten för att säkerställa tvåhandsprincip och därmed undvika självgranskning i detta moment. Stockholm 2016-09-22 Johan Perols Certifierad kommunal revisor Ulrika Bagge Specialist inom finansiella tjänster 11