Medelshantering Sundsvalls kommun

Transkript

1 Revisionsrapport PerÅke Brunström Cert. kommunal revisor Medelshantering Sundsvalls kommun

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfråga Revisionskriterier Metod Granskningsresultat Sundsvalls finansiella verksamhet Finanspolicy Fullmäktigeföreskrifter innehåll Intern kontroll - organisation Intern kontroll uppföljning och rapportering Externa krav på redovisning Revisionell bedömning förslag... 9 Sundsvalls kommun

3 1. Sammanfattning Sundsvall kommuns revisorer har uppdragit till att granska kommunens medelshantering med avseende på intern kontroll. Vår granskning visar att kommunstyrelsen har en tillräcklig intern kontroll i sin medelsförvaltning (placering- och finansieringsverksamhet) och att den sker så att rimliga krav på avkasting och säkerhet uppnås. Vi grundar vår bedömning på: Att kommunfullmäktige meddelat föreskrifter för medelsförvaltningen där det framgår hur uppföljning och kontroll ska ske samt vilket risktagande som tillåts. Att det finns en ändamålsenlig organisation för intern kontroll. Att det finns en uppföljning och rapportering så att intern kontroll kan upprätthållas. Att föreskrifterna efterlevs. Att kommunen kan efterleva de externa krav på redovisning som fordras när man nyttjar säkringsinstrument. Med anledning av granskningen föreslås kommunstyrelsen: Överväga att betrakta utbetalningar till Kommungaranti Skandinavien AB som pensionsmedel Göra en översyn av Placeringspolicy för förvaltning av pensionsmedel samt Finanspolicy för Sundsvall Energi och Reko Sundsvall. Sundsvalls kommun 1 av 9

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Ett balanskrav som efterlevs av kommunerna leder till kassamässiga överskott. Till den del dessa inte investeras eller används för amorteringar, placeras de ofta i olika typer av värdepapper bl a för framtida pensionsutbetalningar. Oavsett vad medlen i framtiden ska användas till ska placeringarna göras med beaktande av att kommuner inte hanterar riskkapital utan skattemedel. Samma försiktiga resonemang gäller även för den externa finansieringen av kommunens verksamhet. I förarbetena till kommunallagen framhålls det att det är särskilt viktigt att den kommunala medelsförvaltningen (placerings- och finansieringsverksamhet) motsvarar högt ställda krav på sundhet och säkerhet. I lagtext kommer det i uttryck genom att det ställs krav på att kommunerna: Förvaltar sina medel så att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. Har föreskrifter för medelsförvaltningen och särskilda föreskrifter för de medel som avsatts för pensionsförpliktelser där tillåten risk samt uppföljning och kontroll av medelsförvaltningen anges. Omprövar sina föreskrifter när det finns skäl till det. Kommuner ska givetvis förvalta sina medel så att de får god avkastning. Men de ska inte riskeras genom placeringar som är tveksamma eller svårbedömda från rättslig synpunkt, eller fordrar sådana specialistkunskaper som kommuner har svårt att leva upp till. Motsvarande gäller exempelvis även ränte- och valutarisker i samband med upplåning. En medelsförvaltning som enbart präglas av att maximera avkastning kräver en snabb beslutshantering som ofta kan vara svårförenlig med den nödvändiga tröghet som följer av de demokratiska principer som utgör grunden för kommunerna. Kommunallagens syn på beslut och verkställighet är inte anpassat efter den finansiella marknadens behov av skyndsamt agerande i låne- och placeringsärenden. Stora krav på rapportering av finansiella händelser till politiskt ansvariga organ är därför nödvändigt för att upprätthålla en intern kontroll i den kommunala ansvarsorganisationen. Kommunallagen säger inget om vilka placerings- eller finansieringsformer som är tillåtna eller otillåtna. Instrument som terminer och optioner torde vara tillåtna, det avgörande är syftet med placeringen och nivån på risktagandet. Swapar får tex inte användas fristående från det som utgör den kompetensenliga grundtransaktionen, dvs upplåning eller medelsplacering. Ett sådant självständigt finansiellt agerande är inte allmännyttigt och förenligt med kommunallagen. Sundsvalls kommun 2 av 9

5 Att låna till annat än kompetensenlig verksamhet är inte tillåtet. Kommuner kan därför inte låna upp pengar för att låna ut dem för att tillgodogöra sig räntevinster Syfte och revisionsfråga Syftet med granskning är att bedöma om kommunstyrelsen har en tillräcklig intern kontroll i sin medelsförvaltning. Revisionsfråga: Förvaltar kommunstyrelsen kommunens medel så att rimliga krav på avkastning och säkerhet uppnås? Kontrollmål: Kommunfullmäktige har meddelat närmare föreskrifter för medelsförvaltningen i allmänhet och även för pensionsmedlen. Av föreskrifterna framgår tillåten risk samt hur uppföljning och kontroll ska ske. Föreskrifterna omprövas när det finns skäl för det. Föreskrifterna efterlevs. Organisationen möjliggör en god intern kontroll. Uppföljning och rapportering sker så intern kontroll kan upprätthållas Revisionskriterier De bedömningsgrunder som bildat underlag för granskningens analyser, slutsatser och bedömningar utgörs av kommunallagens bestämmelser och förarbeten om medelsförvaltning (kap 8, 2, 3, 3a) den kommunala redovisningslagen, uttalanden från Rådet för kommunal samt fullmäktiges föreskrifter Metod De granskningsmetoder som tillämpats är: Intervjuer med personal som handhar den ekonomiska förvaltningen. Analys av kommunens styrande dokument på området, främst kommunens finanspolicy. Analys av kommunens redovisning och finansiella rapportering. Sundsvalls kommun 3 av 9

6 3. Granskningsresultat 3.1. Sundsvalls finansiella verksamhet Översiktligt kan omfattningen av kommunens finansiella verksamhet beskrivas med nedanstående nyckeltal: Nyckeltal Finansiella intäkter Varav betalningar (netto) för säkring av ränterisk i tillgångar Finansiella kostnader Varav betalningar (netto) för säkring av ränterisk i skulder Finansnetto Belopp, mkr 157,5 0,0-146,2-44,8 11,3 Räntebärande tillgångar Varav Likvida medel Fordran på koncernkonto Lån till kommunala företag Placeringsmedel/Pensionsmedel redovisat värde Placeringsmedel/Pensionsmedel marknadsvärde Räntebärande skulder Varav Obligationslån och lån i bank Kommuncertifikat Leasing Övrigt Swap-avtalens nominella belopp (74 % av de räntebärande skulderna) Skuldernas genomsnittliga ränta, inkl swap-avtal Skuldernas genomsnittliga ränta, exkl swap-avtal Skuldernas genomsnittliga räntebindningstid inkl swap-avtal Skuldernas genomsnittliga räntebindningstid exkl swap-avtal 4 447,9 26,3 118, ,8 580,0 731, , , ,2 534, ,0 2,57 % 1,70 % 1,9 år 0,27 år Sundsvalls kommun 4 av 9

7 Kommentarer: Av sammanställningen framgår att stora delar av låneskulden omfattas av swap-avtal 1. Dessa tas i säkringssyfte för att minska ränteriskerna. Det sker till en kostnad på 44,8 mkr. Sundsvall har en låg likviditet som kompenseras av kreditlöften. Enligt årsredovisningen har kommunen återlånat hela det kommunala pensionsåtagandet till den egna verksamheten och saknar pensionsmedel. Enligt vår uppfattning kan dock de utbetalningar som gjorts till Kommungaranti Skandinavien AB ses som pensionsmedel eftersom de syftar till att möta framtida pensionsutbetalningar. De finansiella rapporterna (årsredovisning, delårsrapport samt finansiell rapportering till kommunstyrelsen) lämnar främst information räntor, räntebindningstider etc som inkluderar effekten av swap-avtal. Information om vilken påverkan säkringsinstrumenten har haft på finansnettot, den genomsnittliga upplåningsräntan samt räntebindningstider finns dock att erhålla i det finansiella försystem som kommuner använder. Av olika dokument och av de finansiella rapporterna kan följande finansiella strategier utläsas: Sundsvall begränsar de likvida medlens omfattning och säkrar den korta betalningsförmågan med kreditavtal, för att i stället kunna amortera låneskulden. Medel för framtida pensionsutbetalningar säkras genom premier som förvaltas av Kommungaranti Skandinavien Försäkrings AB. Lån tecknas med rörliga/korta räntebindningstider. Ränterisken justeras genom att rörlig ränta omvandlas till fast med swap-avtal Finanspolicy Enlig kommunallagen 8:3 och 8:3a ska fullmäktige meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen och särskilda föreskrifter för förvaltningen av medel avsatta för pensionsförpliktelser. När det gäller föreskrifterna för pensionsmedlen ska det enligt kommunallagen anges hur de ska förvaltas och vilka risker som tillåts. Vidare ska det anges hur uppföljning och kontroll av förvaltningen ska ske. När det finns skäl ska föreskrifterna omprövas. Följande styrande dokument har bedömts som aktuella för granskningen: Finanspolicy för Sundsvalls kommunkoncern, Swap-avtal är ett derivatinstrument vars värde ändras som en följd av ändringar i en angiven räntesats eller valutakurs etc. Instrumentet kräver ingen initial investering och regleras vid en framtida tidpunkt. Sundsvalls kommun 5 av 9

8 Tillämpningsanvisningar till finanspolicy för Sundsvalls kommunkoncern, Placeringspolicy för förvaltning av pensionsmedel, Placeringsreglemente för Kommungaranti Skandinavien Försäkring AB Finanspolicy för Sundsvall Energi och Reko Sundsvall, Kommentarer: Kommunen har meddelat närmare föreskrifter för medelsförvaltning. De särskilda föreskrifter för förvaltning av pensionsmedel som en kommun enligt kommunallagen ska ha kan sägas utgöras av Placeringspolicy för förvaltning av pensionsmedel. Det är dock vår uppfattning att dessa föreskrifter är inaktuella och att Kommungarantis placeringsreglemente bättre utgör föreskrifter för förvaltning av Sundsvalls pensionsmedel. När det gäller Finanspolicy för Sundsvall Energi och Reko Sundsvall så bedöms även dessa vara inaktuella och i behov av uppdatering alternativt att bestämmelserna intas i Finanspolicy för Sundsvalls kommunkoncern Fullmäktigeföreskrifter innehåll Här kommenteras Finanspolicy för Sundsvalls kommun. Föreskrifterna syftar till att säkerställa följsamhet mot kommunallagens bestämmelser om medelsförvaltning och reglerar i stora drag följande: Allmänna bestämmelser: Syfte med policyn, mål för den finansiella verksamheten och för vilka den gäller (kommunkoncernen) samt uppdatering av föreskrifterna. Organisation och ansvar: Internbankens samordnande funktion och dess ansvar. Rollerna för kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, kommundirektör, ekonomidirektör, finanssekreterare samt nämnder och bolag klargörs. Ansvarsorganisationen bygger på en långtgående decentralisering där i princip allt operativt ansvar delegerats från fullmäktige till kommunstyrelsen med undantag från att fastställa årlig låneram för kommunkoncernen. Vidare delegeras det löpande ansvaret för finansverksamheten i föreskrifterna till finanssekreteraren. Ansvarsorganisationen med långtgående decentralisering och delegation ger den flexibilitet och snabbhet finansverksamhet bedöms kräva. Den ställer dock stora krav på uppföljning, rapportering och intern kontroll. Likviditetsförvaltning: koncernkonto, likviditetsplanering, hantering av överskottlikviditet, tillåtna placeringar (bankinlåning, obligationer, statskuldsväxlar, certifikat, reverser), etc. Finansiering: Samordnad låneupphandling via internbanken för att åstadkomma jämn förfalloprofil och upplåning spridd på flera motparter. Finansiell leasing jämställs med upplåning. Tillåtna upplåningsformer (kommunen finansierar sig främst via obligationslån och kommuncertifikat). Sundsvalls kommun 6 av 9

9 Riskhantering: Marknadsrisk, motpartsrisk, finansieringsrisk, likviditetsrisk, och operativa risker (bristande interna processer). Föreskrifterna beskriver i vad riskerna bestå och hur de ska begränsas. Finansiella instrument: Vilka derivatinstrument som är tillåtna. Under vilka förutsättningar derivat får användas och vem som får göra affärer (internbanken eller i vissa fall Sundsvall Energi). Administration: Intern kontroll genom organisatorisk uppdelning av olika funktioner, systemstöd som gör hantering av risker, uppföljning, rapportering och kontroll effektiv och säker. Rapportering och uppföljning: När och till vem internbank och kommunstyrelse ska rapportera finansiell information. Rapporternas innehåll. Kommentarer: Av fullmäktigeföreskrifterna framgår tillåten risk samt hur uppföljning och kontroll ska ske och att de ska omprövas minst vart tredje år eller när det är nödvändigt. Föreskrifterna bedöms i hög grad ha beaktat kommunallagens bestämmelser om medelsförvaltning Intern kontroll - organisation Föreskrifterna ställer i princip krav på en organisatorisk uppdelning mellan ett front-office som gör affärerna och ett back-office som kontrollerar och bokför affärerna. Internbanken har tre medarbetare för vilka det finns en organisationsbeskrivning där ansvarig respektive utförare för olika processer i finansverksamheten tydliggörs. Kommentarer: Vi bedömer att organisationen möjliggör en god intern kontroll som innebär att ingen transaktion handläggs av en ensam person. Att genomföra affären och att kontrollera/bokföra kan också hållas åtskilt Intern kontroll uppföljning och rapportering Rapportering av finansverksamheten sker till fullmäktige inom ramen för årsredovisning och delårsrapportering, dvs tertialvis. Den bedöms ge ansvariga politiker en tillräcklig kontroll över finansverksamheten. Rapportering av finansverksamheten sker månadsvis till Koncernstaben. Rapporten är mer innehållsrik än den som ingår i delårsrapport och årsredovisning och möjliggör kontroll uppföljning av fullmäktigeföreskrifterna. Som stöd för uppföljning och rapportering har internbanken ett finansiellt försystem (TWIN). Sundsvalls kommun 7 av 9

10 Kommentarer: Sammantaget är bedömning att den interna rapporteringen ger en tillräcklig kontroll av den finansiella verksamheten. Det finansiella försystemet medverkar också enligt vår bedömning till att rapporteringen av finansverksamheten är tillförlitlig och säker. Vidare visar utfallen i rapporteringen att Sundsvall i allt väsentligt efterlever fullmäktiges föreskrifter. Undantaget utgörs av en mindre avvikelse när det gäller hanteringen av ränterisker Externa krav på redovisning I Rådet för Kommunal Redovisnings rekommendationer: 20 Redovisning av finansiella tillgångar och skulder samt 21 Redovisning av derivat och säkringsredovisning (gäller från 2014) ställs omfattande krav på tilläggsupplysningar. Bl. a. ska kommunen i årsredovisningen för sina låneskulder lämna uppgifter om genomsnittlig ränta och räntebindningstid inklusive och exklusive beaktande av derivat som tecknats i säkringssyfte. Dessa uppgifter ingår inte i årsredovisning detta år men de går att ta fram ur det finansiella försystemet varför kraven kommer att kunna efterlevas kommande år Rekommendation 21 (som gäller från 2014) ställer ytterligare krav på kommuner som innehar derivat i säkringssyfte som inte uppfylls i årets årsredovisning. Bl a ska det lämnas en beskrivning av vilken påverkan säkringsinstrumenten haft på den kommunala resultaträkningen under perioden. Även dessa uppgifter finns att få ur det finansiella försystemet varför kravet kommer att kunna efterlevas kommande år. Kommenterer: Vi bedömer att Sundsvalls kommun har en tillförlitlig, underliggande redovisning som säkerställer att de externa krav upplysningar som ska lämnas för den finansiella verksamheten kan efterlevas. Sundsvalls kommun 8 av 9

11 4. Revisionell bedömning förslag Vi bedömer att kommunstyrelsen har en tillräcklig intern kontroll i sin medelsförvaltning (placering- och finansieringsverksamhet) och att den sker så att rimliga krav på avkasting och säkerhet uppnås. Vi grundar vår bedömning på: Att kommunfullmäktige meddelat föreskrifter för medelsförvaltningen där det framgår hur uppföljning och kontroll ska ske samt vilket risktagande som tillåts. Att det finns en ändamålsenlig organisation för intern kontroll. Att det finns en uppföljning och rapportering så att intern kontroll kan upprätthållas. Att föreskrifterna efterlevs. Att kommunen kan efterleva de externa krav på redovisning som fordras när man nyttjar säkringsinstrument. Med anledning av granskningen föreslås kommunstyrelsen: Överväga att betrakta utbetalningar till Kommungaranti Skandinavien AB som pensionsmedel Göra en översyn av Placeringspolicy för förvaltning av pensionsmedel samt Finanspolicy för Sundsvall Energi och Reko Sundsvall Uppdragsledare Sundsvalls kommun 9 av 9