Till Miljödepartementet 103 33 Stockholm Stockholm 2013-02-22 Ert Dnr: M2012/3383/Nm Naturskyddsföreningens svar på remiss avseende Förslag till ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata objekt Naturskyddsföreningen har tagit del av EU-kommissionens förslag till direktiv om ändring av direktiv 2011/92/EU om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentlig och privata projekt, det s.k. MKB-direktivet. Direktiv 2011/92/EU är en kodifiering av det ursprungliga MKB-direktivet från år 1985 och revideringar därefter. MKB-direktivet har tillämpats i 25 år utan några större ändringar, samtidigt som det har skett stora förändringar av de politiska, rättsliga och tekniska förhållandena. Erfarenheterna från genomförandet har visat att det föreligger ett antal brister, som kommissionen har tagit upp i sina rapporter om tillämpningen av MKB-direktivet och dess verkan. Det övergripande syftet med förslaget är att ändra bestämmelserna i det kodifierade MKBdirektivet för att rätta till bristerna, ta hänsyn till pågående miljömässiga och socioekonomiska förändringar och utmaningar, och anpassa dem till principerna om smart lagstiftning. Förslaget är ämnat att innebära en skärpning av bestämmelserna om miljökonsekvensbedömningens kvalitet för att förbättra miljöskyddet. Förmågan att fatta välgrundade beslut om ett projekts miljöpåverkan beror till stor del på kvaliteten på informationen i MKB-dokumentationen och kvaliteten i MKB-förfarandet. Förslaget är även menat att öka den politiska samstämmigheten och synergierna med andra EUrättsakter. Kommissionens förslag till ändring av direktiv 2011/92/EU har remitterats av miljödepartementet till ett antal aktörer, inkluderat Naturskyddsföreningen. Föreningen vill lämna nedanstående synpunkter över de föreslagna ändringarna av MKB-direktivet. Föreningens synpunkter på förslag till ändringar i MKB-direktivet Naturskyddsföreningen anser att förslaget innehåller många bra och nödvändiga förändringar. Justeringarna av direktivet krävs för att nå upp till MKB-direktivets syfte och mål. Förslaget innehåller klara förbättringar, exempelvis tydligare krav på bedömning av kumulativa effekter, klargörande av att rivningsarbeten innefattas i definitionen av projekt och definition av bland annat miljökonsekvensbedömning, men saknar vissa nödvändiga kompletteringar vad gäller exempelvis rätten till tillgång till rättslig prövning och allmänhetens deltagande. Förslaget innebär att undantag från direktivet till viss del skärps, dessvärre står undantag som inte är motiverade kvar vilket föreningen menar måste åtgärdas.
Klargöranden i direktivet och undantagsbestämmelser Föreningen anser att det är viktigt att, som kommissionen föreslår, föra in en skrivning i artikel 1(3) om att även rivningsarbeten är projekt som omfattas av kraven i MKBdirektivet. Detta är ett förtydligande som krävs för att följa EU-domstolens avgörande i mål C-50/09 1. I artikel 1(3) föreslås en modifierad skrivning om möjligheten till undantag från direktivet vid försvarsändamål. Det klargörs att detta undantag endast kan bli tillämpligt vid försvarsverksamheter som uttalat avser detta syfte, vilket är motiverat. Ändring baseras bland annat på EU-domstolens avgörande i t ex mål C-435/97. 2 I nuvarande artikel 1(4) anges att direktivet inte ska tillämpas på projekt som i detalj regleras genom särskild nationell lagstiftning, eftersom målen med detta direktiv, däribland tillhandahållandet av information, uppnås genom lagstiftningsförfarandet. Undantaget medger medlemsstaterna att i vissa fall koppla ur MKB-direktivet genom att anta en särskild författning för vissa projekt. Artikel 1.4 anger inte någon begränsning av vilka slags projekt som kan särregleras av medlemsstaten och innebär en betydande risk att lägre krav kan ställas även på mycket miljöstörande anläggningar. I förslaget införs ett krav på att informera Kommissionen vartannat år om tillämpningen av artikel 1.4. Förslaget är uppenbart otillfredsställande. Det saknas motiv eller rimliga skäl för att behålla undantaget i artikel 1.4, som därför bör avlägsnas från direktivet i sin helhet. Detsamma gäller artikel 2(4) som ger möjlighet för medlemsstater att i undantagsfall bortse från alla eller delar av MKB-direktivets krav. Även denna regel saknar berättigande och bör avlägsnas. Om den ska tillåtas stå kvar bör den som minimum innehålla tydliga undantagskriterier och ett krav på särskilt medgivande från EU-kommissionen i varje enskilt fall. MKB för skoglig verksamhet Som det ser ut idag har det svenska MKB-systemet en oacceptabel lucka. Bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar tillämpas inte på skoglig verksamhet (avverkningar och andra skogsbruksåtgärder). Den miljöanalys som enligt skogsvårdslagen kan utföras efter beslut från skogsstyrelsen motsvarar inte på något sätt en MKB. MKB är ett vidare begrepp som innefattar krav på såväl förfarande, samråd med allmänhet och beskrivning och bedömning av miljöeffekter av enskilda verksamheter. Det omfattande skogsbruket är 1 EU-domstolen anger The definition of the word project in Article 1(2) of that directive cannot lead to the conclusion that demolition works could not satisfy the criteria of that definition. Such works can, indeed, be described as other interventions in the natural surroundings and landscape. That interpretation is supported by the fact that, if demolition works were excluded from the scope of that directive, the references to the cultural heritage in Article 3 thereof, to landscapes of historical, cultural or archaeological significance in point 2(h) of Annex III to that directive and to the architectural and archaeological heritage in point 3 of Annex IV thereto would have no purpose. 2 EU-domstolen uttalar att Article 1(4) of Directive 85/337 is to be interpreted as meaning that an airport which may simultaneously serve both civil and military purposes, but whose main use is commercial, falls within the scope of the Directive. 2
en av huvudanledningarna till förlust av biologisk mångfald i Sverige, trots de allvarliga miljöeffekterna av skogsavverkningar har dessa inte inkluderats bland de verksamheter som kräver en miljökonsekvensbeskrivning. Föreningen menar att även skoglig verksamhet måste omfattas av krav på MKB. Bilaga II i direktivet bör kompletteras med tydliga skrivningar avseende skogsavverkningar som säkerställer att skogsbruk med betydande miljöpåverkan omfattas av en miljökonsekvensbedömning. Koordinering med annan EU-lagstiftning Artikel 2.3 föreslås ändras för att göra det möjligt att samordna eller integrera bedömningsförfarandena enligt MKB-direktivet och annan EU-lagstiftning. Föreningen ställer sig positiv till förslaget som anger samordnade förfaranden och koordinering för projekt med parallella krav utifrån MKB-direktivet och annan lagstiftning att ta fram miljökonsekvensbeskrivning. Kravet på processuell koordinering är väl motiverat utifrån effektivitets- och miljösynpunkt. Allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning EU har, liksom Sverige, ratificerat Århuskonventionen och är som part skyldiga att följa de uppsatta kriterierna i Århuskonventionen. De tidigare ändringarna i MKB-direktivet har varit steg i rätt riktning men fortfarande finns brister i implementeringen av direktivets bestämmelser om allmänhetens deltagande och tillgång till rättslig prövning. Föreningen menar att även de så kallade screening-beslut där myndigheter tar beslut om en verksamhet ska omfattas av miljökonsekvensbeskrivning eller ej måste omfattas av tillgång till rättslig prövning. Kommissionens förslag har inte åtgärdat detta. En rätt för berörd allmänhet till överprövning av screening-beslut behöver inkluderas för att direktivet ska stå i överensstämmelse med Århuskonventionen. För att vara i överensstämmelse med Århuskonventionen behöver allmänhetens deltagande säkerställas även vid screening. Detta behövs för att säkerställa att allmänheten tar aktiv del i proceduren redan från början. Genom att inkludera screeningproceduren inom förfarande där deltagande är obligatoriskt skulle tillgången till rättslig prövning lösas, eftersom MKB-direktivet ger en automatisk rätt till överprövningsförfarande för alla beslut som faller inom bestämmelserna om allmänhetens deltagande i direktivet. Förslaget anger att tiden för att konsultera allmänheten i fråga om tidrapporten inte ska vara kortare än 30 dagar. Föreningen anser att det är motiverat att sätta en minimigräns för allmänhetens deltagande för att säkerställa ett effektivt genomförande av direktivet i medlemsstaterna men menar att en övre gräns är vansklig att sättas då den behövda tiden kan variera beroende på komplexiteten av ärendet och kan behöva sträcka sig längre än de gränser som satts upp i kommissionens förslag. Vad gäller artikel 7, rörande gränsöverskridande påverkan, bör det föras in en skrivning som säkerställer att den berörda allmänheten i grannländer har möjlighet att delta i förfarandet oavsett den position som uttrycks av landets myndigheter. Detta krävs för att bestämmelsen ska vara i överensstämmelse med Århuskonventionen. Det saknas minimitidsramar för när allmänheten ska kunna initiera rättslig prövning. Detta riskerar att leda till att medlemsstater sätter alltför korta tider för möjlighet till 3
överklagande och därmed effektivt hindrar rätten till tillgång till rättslig prövning. Sådana minimitidsramar bör därför införas i förslaget. Tiden för möjlighet till överklagande bör sättas som lägst till 20 dagar. Krav på information och innehåll I förslaget preciseras krav på information som ska tillhandahållas av exploatören och vilka kriterier som ska vägas in vid bedömningen om betydande miljöpåverkan för projekt listade i bilaga II. Bilaga III, som innehåller de kriterier som används vid behovsbedömningen av projekten i bilaga II, ändras för att förtydliga de befintliga kriterierna (t.ex. kumulativa effekter eller kopplingar till annan EU-lagstiftning) och för att införa nya. Det preciseras även krav på innehållet i miljörapporten som verksamhetsutövaren ska utarbeta (artikel 5.1 och bilaga IV). I bilaga IV anges vilka punkter som ska beaktas i den miljörapport som ska lämnas enligt artikel 5. De största ändringarna är att det införs ytterligare krav på information när det gäller bedömningen av skäliga alternativ, beskrivningen av kontrollåtgärder och beskrivningen av aspekter som rör nutida miljöproblem (t.ex. klimatförändringen, biologisk mångfald, katastrofrisker och utnyttjandet av naturresurser). Syftet med ändringarna är att förbättra kvaliteten på MKB. Ändringarna är väl motiverade från miljösynpunkt. Säkerställandet av kvalitet och oberoende För att säkerställa kvaliteten på miljörapporten föreslås i artikel 5.3 att exploatören ska anlita ackrediterade och tekniskt behöriga experter vid utarbetande av miljörapporten. Alternativt ska ansvariga myndigheten verifiera miljörapporten av ackrediterade och tekniskt behöriga experter och/eller nationella expertkommittéer. Denna förändring är enligt föreningen positiv och ett viktigt steg mot objektiva miljökonsekvensbeskrivningar. En stor brist i det nuvarande direktivet är att det inte säkerställs att MKBn utarbetas av oberoende aktörer. Inte sällan står de som sammanställer MKBn i beroendeställning till det anlitande företaget. För att ytterligare garantera kvalitet och objektivitet bör det nya förslaget införa ytterligare mekanismer som garanterar objektivitet och självständighet i processen, innebärande att verksamhetsutövare inte själva ska välja ut och ha kontakt med experterna involverade i framtagande av miljörapporten och inte heller betala dessa direkt. En från början klar och objektiv process där exploatören inte är den som direkt anställer experterna för att utföra rapporten skulle minska kostnader och resurser senare i processen. Det bör även övervägas att på EU-nivå sätta upp standarder och kvalitetskrav för de ackrediterade experter. Förklarande dokument Kommissionen anser att det behövs förklarande dokument för att förbättra kvaliteten på informationen om införlivandet av direktivet. Det är viktigt att direktivet införlivas fullt ut och på ett korrekt sätt för att garantera att dess mål uppnås (dvs. att skydda människors hälsa och miljön samt se till att det råder lika villkor). Föreningen håller med kommissionen om att det är viktigt att det finns tydlig information om införlivandet av det 4
ändrade MKB-direktivet för att se till att den nationella lagstiftningen är förenlig med dess bestämmelser. Kommissionen anger att de förklarande dokumenten är nödvändiga för att effektivt kunna kontrollera att direktivet införlivas på ett fullständigt och korrekt sätt. Mot bakgrund av de av kommissionen framförda argumenten är det rimligt att begära att medlemsstaterna låter anmälan av införlivandeåtgärder åtföljas av ett eller flera dokument som förklarar förhållandet mellan bestämmelserna i direktivet och motsvarande delar i nationella instrument för införlivande. Datum som ovan Naturskyddsföreningen Mikael Karlsson ordförande Joanna Cornelius miljöjurist 5