R-2005/1641 Stockholm den 13 januari 2006 Till Justitiedepartementet Ju2005/10549/L1 Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 29 november 2005 beretts tillfälle att avge yttrande över promemorian Elektronisk ingivning till Bolagsverket. Med anledning härav anför Advokatsamfundet följande. Sammanfattning Advokatsamfundet, som ser promemorian som ett viktigt steg i arbetet för att minska aktiebolagens administrativa bördor, tillstyrker att kravet på revisorsbekräftelser och namnteckningsprov tas bort och ersätts med en försäkran på heder och samvete att lämnade uppgifter stämmer överens med bolagets beslut och att anmälan om nybildning av ett aktiebolag inte skall behöva undertecknas av samtliga som utsetts till funktionärer i bolaget. Vidare ställer sig Advokatsamfundet bakom en användning och reglering av elektroniska underskrifter (e-underskrifter). Några frågor om regelutformning, rättssäkerhet och praktiskt genomförande behöver emellertid övervägas närmare. För att säkerställa att de nya lösningarna kan stödja samma generella funktioner som traditionella underskrifter som nu godtas av alla behöver de tekniska varianterna för elektroniska underskrifter begränsas till sådana som är allmänt spridda, åtnjuter allmän tillit och för vilka smidiga kontrollfunktioner finns tillgängliga. Det är på motsvarande sätt av stor praktisk betydelse att ett effektivt stöd skapas för aktiebolagen i form av en elektronisk tjänst (e-tjänst) med färdiga lösningar samt att inte bara kopior utan även avskrifter får ges in, allt för att även aktiebolag med små resurser skall kunna ta tillvara möjligheterna till rationalisering. Det är vidare centralt för företagen att inte exponeras för de risker som spamfilter m.m. skapar för att insända handlingar kommer bort. Detta kan lösas med en särskild mottagningsfunktion knuten till en e-tjänst med särskilda, tillförlitliga rutiner för kvittenser.
2 Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, bör vidare ges en sådan föreskriftsrätt att använda varianter av e-underskrifter kan samordnas och begränsas, såväl vid upprättande av de bolagsrättsliga handlingarna som vid ingivning av ansökningar m.m. Informationskravet på företags webbplats bör slutligen inte göras mer omfattande är som följer av publicitetsdirektivet. Aktiebolagslagen (NABL) Av det föreslagna nya stycket i 1 kap. 13 NABL synes motsatsvis följa att andra bolagsrättsliga dokument, för vilka implicita krav på underskrift gäller, skulle få skrivas under endast på papper. Denna konsekvens tas inte upp i departementspromemorian. Enligt Advokatsamfundets bedömning bör 1 kap. 13 NABL (i gällande lydelse) tolkas så att även implicita krav på underskrift innefattas. Förslaget till ändring i 13 bör därför utmönstras och ersättas med ett motivuttalande om att även dessa fall innefattas under i 1 kap. 13 NABL i gällande lydelse. Årsredovisningslagen (ÅRL) I promemorian föreslås en ny bestämmelse i 8 kap. 3 a första stycket ÅRL enligt vilken handlingar som avses i 3 första stycket 1 får överföras elektroniskt till registreringsmyndigheten. I 3 första stycket 1 anges emellertid att det är bestyrkta kopior som skall ges in av årsredovisning och revisionsberättelse. I NABF har en särskild regel införts som tillåter elektroniska original, i de fall författningstexten anger att en kopia skall ges in. I ÅRL föreslås emellertid inte någon sådan regel. Det ligger därför nära till hans att tolka de föreslagna ändringarna i ÅRL så att endast kopior är tillåtna. Detta skulle kunna lösas genom en regel som motsvarar 4 kap. 3 NABF om att en handling som enligt ÅRL skall ges in i kopia får ges in även i original. För att minimera behovet av ändringar i lag skulle en sådan regel emellertid kunna formuleras enligt följande (för att även innefatta 8 kap. 5 och 7 ÅRL, där det nu finns föreskrifter om verkningar av att ge in bestyrkta kopior ): Med bestyrkt kopia jämställs vid tillämpningen av denna lag en handling som har upprättats i elektronisk form och undertecknats elektroniskt enligt 2 kap. 5 och 7. E-underskrifter, kontroll och delegation Den redan genomförda ändringen i 1 kap. 13 ABL innebär att ett aktiebolag för sina elektroniska handlingar får använda varje e-underskrift som är att bedöma som en avancerad elektronisk signatur i signaturlagens mening. I praktiken finns det en mängd olika utfärdare av e-legitimationer, inte bara i Sverige utan i de flesta andra länder, som
3 stöder avancerade elektroniska signaturer. Utländska e-legitimationer kan brukas och kontrolleras via nät även i Sverige. För varje utfärdare, som godtas av en myndighet, krävs att dess koncept för kontroller integreras med myndighetens system och normalt även att avtal sluts mellan myndigheten och utfärdaren om tillgång till spärrinformation m.m. Experter har upplyst att en sådan anpassning brukar ta månader och att kostnader uppkommer för varje variant som introduceras. Skall e-underskrifter kontrolleras utan sådana systemanpassningar blir arbetet med en jämförelse från pappersvärlden lika omfattande som när Statens Kriminaltekniska laboratorium analyserar en underskrift på papper. Det säger sig självt att sådana rutiner inte kan införas. Till detta kommer att definitionen av avancerad elektronisk signatur inte utesluter att stiftelseurkunder o.l. undertecknas med stöd av e-legitimationer som aktiebolaget själv utfärdat (helt enkelt genom att aktivera sådana funktioner i t.ex. Windows Server 2003). I så fall finns ingen tredje part som tillhandahåller spärrinformation eller har särskilda funktioner för att uppnå den avsedda trovärdigheten hos e-underskrifterna. Att en sådan trovärdighet är avsedd torde framgå bl.a. av förslaget att ta bort namnteckningsprovet. En lösning skulle kunna vara att, som i pappersmiljö, utföra äkthetskontroller endast i de få fall där en fråga om förfalskning uppkommer. Så synes emellertid promemorieförslaget inte vara upplagt. En annan möjlighet är att föreskriva begränsningar så att egenutfärdade okontrollerbara lösningar inte får användas. Lika viktigt är emellertid att regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva begränsningar till e-underskrifter som stöds av e-legitimationer som Bolagsverket i praktiken kan kontrollera. Det är ett samhällsintresse att skapa en nationell (kompatibel) infrastruktur för e-underskrifter. I detta sammanhang aktualiseras frågan om normgivningskompetens. En lagreglering på detaljnivå av vilka varianter av e-underskrifter som skall godtas är inte möjlig. Behandlingen i promemorian av frågan om reglering på lägre nivå än i lag framstår inte som konsekvent. På ett ställe (s. 31) hävdas att föreslagen delegation faller inom ramen för restkompetensen (8 kap. 13 första stycket 2 RF) medan det på ett annat ställe (s. 55) sägs att de föreslagna bestämmelserna utgör verkställighetsföreskrifter (8 kap. 13 första stycket 1 RF). Det har dessutom, beträffande den nya bestämmelsen i 1 kap. 13 NABL, hävdats att det inte finns någon möjlighet att bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter eftersom det är fråga om civilrättsliga mellanhavanden (se prop. 2004/05:85 s. 306). Detta uttalande om att delegation till en myndighet av normgivningskompetensen inte kan komma i fråga måste emellertid ha avsett delegation enligt 8 kap. 7 RF. Enligt Advokatsamfundets mening bör i denna del verkställighetsföreskrifter kunna meddelas på motsvarande sätt som krav på användning av blankett o.l. i vissa fall har föreskrivits i lag, medan närmare föreskrifter om utformning och innehåll meddelats på lägre nivå. Motsvarande normgivningskompetens bör regeringen enligt Advokatsamfundets mening efter att ett krav på avancerad elektronisk signatur lagts fast i lag kunna delegeras till myndighet, t.ex. Bolagsverket (se 8 kap. 13 tredje stycket RF). Genom sådana verkställighetsföreskrifter kan hanteringen från tid till annan anpassas till vad som erbjuds och används på den svenska marknaden. Frågor om upphandling och om anpassning till utvecklingen på marknaden för e-legitimationer och anknytande tjänster behöver härvid beaktas. Författningsregleringen kommer att få stor betydelse för utvecklingen. Området
4 bör därför genomlysas från ett bredare perspektiv där bl.a. kontroll-, rättssäkerhets- och konkurrensfrågor behöver beaktas. Ett annat alternativ kan vara att ge Bolagsverket rätt att föreskriva att inte bara kopior utan även elektroniska original skall bestyrkas, om e-underskriften inte kan kontrolleras. Möjligen kan en sådan normgivningskompetens anses följa redan av föreliggande förslag. I detta sammanhang bör också övervägas om de föreslagna reglerna om form skall anses utgöra regler som enligt 3 förvaltningslagen (1986:223; FL) avviker från FL så att ett föreläggande enligt 10 tredje stycket FL inte får meddelas eller om den som använder en kvalificerad elektronisk signatur, under åberopande av 17 signaturlagen, kan hävda att e-underskriften skall godtas även om Bolagsverket inte kan kontrollera dess äkthet. Det bör i denna del övervägas om en komplettering behövs i 27 kap. 2 NABL. Enhetliga och enkla beskrivningar I den föreslagna regleringen används många olika uttryck för vad som i praktiken torde leda till ett och samma krav på att använda avancerade elektroniska signaturer; elektronisk signatur enligt föreskrifter som Bolagsverket får meddela avancerad elektronisk signatur enligt lagen (2000:832) om kvalificerade elektroniska signaturer överföras elektroniskt till registreringsmyndigheten enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Bolagsverket meddelar, vara bestyrkt enligt föreskrifter som regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, myndighet utfärdat. I samband med vad som anförs ovan om delegation av normgivningskompetensen förordar Advokatsamfundet att de övervägs om den föreslagna regleringen kan förenklas och begränsas. Beträffande revisorsintyg anges i departementspromemorians allmänna motivering att ett antal intyg inte bör få ges in som elektroniska kopior utan endast som elektroniska original (s. 37). Den föreslagna föreskriften i 4 kap. 2 a andra stycket NABF om att vissa intyg, om de upprättas i elektronisk form, skall undertecknas med avancerad elektronisk signatur synes emellertid inte innefatta där nämnda handlingar (s. 37) och författningsförslagets ordalydelse synes inte utesluta elektroniska kopior. På motsvarande sätt nämner den föreslagna författningstexten inte de bankintyg m.m., som enligt motiven i departementspromemorian (s. 36 f.) avses få ges in endast som elektroniska original. Har möjligen 4 kap. 2 a NABF utformats för snävt? Det vore önskvärt med en enhetlig struktur för regleringen i NABL, NABF, ÅRL och ÅRF så att de förfaranderättsliga formföreskrifterna ges främst på förordningsnivå och i föreskrifter av Bolagsverket. Att riksdagen genom ÅRL i viss del tagit till sig den normgivningskompetens rörande förvaltningsförfarandet och som annars tillkommer regeringen (8 kap. 13 första stycket 14 första stycket RF) hindrar inte en ändring i lag
5 varigenom riksdagen återlämnar till regeringen de delar som krävs för att göra regleringen enhetlig med avseende på vad som regleras i lag respektive på lägre nivå. Behålls nuvarande komplexa regelstruktur efterlyser Advokatsamfundet en författningskommentar även till ändringar i förordning. Fungerande tjänster och en användning av avskrifter Det är av avgörande betydelse för aktiebolagen att ett effektivt stöd skapas för att upprätta och ge in handlingar elektroniskt. Annars torde möjligheterna till rationaliseringar kunna tas tillvara endast av resursstarka storföretag. Här bör arbetet med en e-tjänst prioriteras så att den som upprättar och ger in handlingar genast får veta om något fel föreligger. Samtidigt bör rutiner och IT-stöd utformas så att riskerna för att meddelanden inte kommer fram eller stoppas i SPAM-filter o.l. inte drabbar den betydelsefulla hanteringen av bolagsrättsliga dokument. En lämplig lösning kan vara att knyta en särskild mottagningsfunktion för dessa handlingar till en e-tjänst som ger ingivarna stöd och hjälp samt kompletteras med funktioner för kvittens respektive felmeddelande. En praktisk lösning, som inte tas upp i promemorian, kan vidare vara att möjliggöra ingivning av elektroniska avskrifter i stället för elektroniska kopior. Promemorian synes utgå från att aktiebolagen skall ha skanner och bildfånga de aktiebolagsrättsliga dokumenten. Vanligtvis finns emellertid materialet redan i bolagets dator, med vilken de upprättats och skrivits ut inför underskrift på papper. En omfattande rationalisering utan investeringar för bolagen borde kunna bli följden om de word-dokument o.l. som redan finns i bolagets dator via en e-tjänst kan laddas upp när en elektronisk ansökan upprättas och bestyrkas med en avancerad elektronisk signatur. Advokatsamfundet förordar en samverkan mellan berörda myndigheter och näringslivsorganisationer för att se till att företagen och myndigheterna tar tillvara hela rationaliseringspotentialen med en bibehållen rättssäkerhet. Persondataskyddet Enligt förslaget till 2 kap. 17 a NABF skall Bolagsverket lämna ut uppgifter och handlingar i aktiebolagsregistret på medium för automatiserad behandling, om det begärs. Utlämnande från aktiebolagsregistret skall alltså kunna ske både genom s.k. direktåtkomst (vilket sedan tidigare är reglerat i 2 kap. 4 NABF) och genom att handlingar lämnas ut på medium för automatiserad behandling. Eftersom förslaget använder sig av båda begreppen får det antas att de har olika betydelse. Det kan vidare konstateras dels att uppgifter får lämnas ut vid direktåtkomst och skall lämnas ut på medium för automatiserad behandling, dels att det vid utlämnande på medium för automatiserad behandling inte anges att utlämnande bara får ske för vissa särskilt angivna ändamål.
6 Förekomsten av olika former av elektroniskt utlämnande av uppgifter och de olika förutsättningarna för dessa, kan leda till hinder för Bolagsverket att införa enhetliga e-tjänster (som idag bygger på direktåtkomst) och motverka regeringens förvaltningspolitiska målsättningar att ge medborgarna en bättre service. Särskilt som det med hänsyn till senare års tekniska utveckling kan ifrågasättas vari skillnaden såväl ur teknisk synvinkel som i integritetshänseende (se t.ex. prop. 2002/03:135 s. 89) består mellan direktåtkomst och ett utlämnande på medium för automatiserad behandling. Ett utlämnande på medium för automatiserad behandling kan exempelvis med dagens teknik i princip ske sekundsnabbt och helt automatiserat. Möjligheterna för den mottagande aktören att redigera och samköra de mottagna uppgifterna har också utökats som en följd av teknikutvecklingen, varför skillnaden mellan de olika formerna för utlämnande har minskat även i detta avseende. Det har därför ifrågasatts om gränsen mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande kan upprätthållas. Detta har närmare berörts i SAMSET-rapporten 2005:1 som bilagts en remiss av Skatteverket (Skatteverket, dnr 131 576292-05/11). Där föreslås att en gräns istället skall dras mellan vad som utgör elektroniskt utlämnande i allmänhet respektive känslig åtkomst, en gräns som föreslås utgå från funktionella skillnader oberoende av teknikval. Vidare pågår två utredningar (Utredningen (S 2003:03) om författningsregleringen av nationella kvalitetsregister inom hälso- och sjukvården, m.m. samt Utredningen (Fi 2005:91) om utökade möjligheter till elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter) som överväger frågan om elektroniskt informationsutbyte. Datainspektionen verkar dock ha kommit till en motsatt ståndpunkt och förordar den gamla ordningen med särreglering för direktåtkomst. Detta kommer till uttryck exempelvis i två samrådsyttranden från Datainspektionen (Datainspektionens samrådsyttrande till Centrala studiestödsnämnden (Dnr 1025-2005) respektive Domstolsverket (Dnr 769-2005)), där inspektionen anger att lagstiftarens mening torde vara att direktåtkomst till personuppgifter i annan myndighets register kräver författningsstöd. I ett svar över en remiss från Skatteverkets uttrycker Datainspektionen dock visst stöd för svårigheten att identifiera skillnaderna mellan respektive begrepp och anger att det inte får bli en begreppsfråga utan att det bakomliggande skyddsintresset identifieras. Datainspektionen anger vidare att en tänkbar utgångspunkt för de fortsatta övervägandena i dessa frågor kan vara att utgå ifrån funktionella skillnader såsom det föreslås i remissen. Enligt Advokatsamfundets bedömning finns det knappast längre någon sådan reell skillnad mellan begreppen direktåtkomst och utlämnande på medium för automatiserad behandling som motiverar att elektroniskt utlämnande särregleras utifrån dessa begrepp. En samordnad reglering för elektroniskt utlämnande ur aktiebolagsregistret bör istället eftersträvas, förslagsvis med en fortsatt användning av det redan förekommande begreppet direktåtkomst, i avvaktan på resultatet av de pågående utredningarna.
7 Övriga frågor I promemorians motivtext används begreppet elektroniskt dokument på ett annat sätt än i lagar och andra författningar inom bl.a. tull-, skatte- och exekutionsområdet. I promemorian torde avses handlingar med eller utan e-underskrift medan definitionen i författningar av elektroniskt dokument innefattar ett krav på e-underskrift. Advokatsamfundet förordar att begreppet elektronisk handling används när handlingar utan e-underskrift skall innefattas. Användningen i promemorian av begreppen elektroniskt original och elektronisk kopia är bra från pedagogiska utgångspunkter. Med original synes enligt promemorian menas att e-underskriften skall ha producerats av den som ställt ut den ursprungliga handlingen och finnas kvar; det får inte vara fråga om en elektronisk kopia av en pappershandling, som försetts med ett elektroniskt undertecknat intyg om att kopian överensstämmer med originalet. Handlingar som i enlighet med 1 kap. 13 NABL har undertecknats med en avancerad elektronisk signatur anses därmed utgöra originalhandlingar (s. 34). Sådana elektroniska original skiljer sig från original i pappersmiljö genom att det är ett digitalt kopierat mönster av signaler som når mottagaren inte ett originalexemplar. Eftersom det elektroniska mönstret måste vara identiskt in i minsta detalj för att ett original skall föreligga har det i många sammanhang talats om ett originalinnehåll. Det är uppenbarligen detta som avses i departementspromemorian med uttrycket elektroniskt original. Eftersom denna beskrivning avviker från t.ex. propositionen till signaturlagen där termerna original och kopia inte använts eftersom de ansetts vara relevanta endast i pappersmiljö behövs ett tydliggörande i motiven till de förslag som nu läggs fram. I promemorian klargörs inte hur länge e-underskriften i en handling som skall vara försedd med avancerad elektronisk signatur måste uppfylla de föreskrivna kraven. Hur skall handlingar som försetts med en giltig e-underskrift behandlas av Bolagsverket om e-underskriften mist sin kvalitet när handlingen ges in och vilka krav skall ställas på aktiebolagens långtidslagring? Handlingarnas hela livscykel behöver beaktas i IT-miljö. I promemorian föreslås nya informationskrav på webbplats som sträcker sig längre än det till grund för regleringen liggande publicitetsdirektivet. Argumenten härför är inte övertygande. Det förekommer inte sällan att företag har flera webbplatser, ofta uppbyggda kring olika varumärken under vilka företagets produkter marknadsförs. Det är inte heller ovanligt att ett företag är känt under sina varumärken snarare än under sin firma. Att i sådana fall tvinga företagen att på webbplats också ange sin firma riskerar i många fall att skapa förvirring snarare än klarhet. Det ställer dessutom krav på en definition av begreppet webbplats för att klargöra var och i vilken utsträckning uppgifter behöver lämnas (jfr även hur begreppet hemsida används i andra författningar). De starka konsumentintressen som åberopas går rimligen ut på att företaget ifråga skall kunna identifieras. Detta syfte tillgodoses väl redan genom kravet på angivande av bolagsform och organisationsnummer. Även den i promemorian behandlade risken för varumärkesintrång i andra länder talar med styrka för att informationskravet skall begränsas till vad publicitetsdirek-
8 tivet kräver. Promemorian synes utgå ifrån att ett sådant intrång görs medvetet och således kan undvikas genom byte av firma eller nedläggning av webbplats. Problemet är emellertid att sådan vetskap i praktiken är svår eller omöjlig att nå (se även den vägledning som e-nämnden utfärdat för att göra det möjligt för myndigheter att uppfylla hittillsvarande krav). Advokatsamfundet avstyrker förslaget i denna del. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg