EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 23.11.2017 COM(2017) 773 final MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET, RÅDET OCH REGIONKOMMITTÉN Att stärka EU:s katastrofhantering: RescEU Solidaritet och ansvar SV SV
1. INLEDNING Europa drabbas allt oftare av intensiva och oförutsebara extrema väderfenomen och jordbävningar med dramatiska följder, som förlust av människoliv och förstörelse av egendom och kulturarv, med medföljande tragiska konsekvenser för människors liv och uppehälle. Länderna i Europa bildade Europeiska unionen för att främja sina gemensamma intressen och samarbeta för att lösa problem, eftersom sammanhållning och solidaritet gör de enskilda länderna starkare. Ett Europa som skyddar måste kunna bemöta problem med kraft. Klimatförändringarna förvärrar konsekvenserna av extrema väderfenomen både i Europa och i resten av världen. 1 Det finns tydliga tecken på att klimatförändringarna leder till svårare skogsbränder och en längre period med risk för skogsbränder i Sydeuropa, utvidgning av de brandutsatta områdena norrut samt större stormar och översvämningsrisk. 2 Sedan 1980 har EU:s medlemsstater, utöver den mänskliga kostnaden, förlorat över 360 miljarder euro på grund av extrema väder- och klimatfenomen. 3 Samtidigt förvärrar extrema händelser såsom skogsbränder klimatförändringarna genom ökade växthusgasutsläpp. 4 Under 2017 har vi upplevt många katastrofer av olika slag, och över 200 personer har avlidit till följd av naturkatastrofer i Europa. 5 EU:s yttersta randområden och de utomeuropeiska territorierna i Karibien råkade nyligen ut för tropiska cykloner. Orkanen Ophelia ledde till häftiga översvämningar i Irland och Storbritannien och påverkade stora delar av nordvästra Europa. I Centraleuropa skördade svåra stormar efter intensiva värmeböljor dödsoffer tidigare under sommaren. Mest utmärkande för 2017 var emellertid de många katastrofala skogsbränderna. Över en miljon hektar skog har förstörts nästan tre gånger så mycket som EU-genomsnittet för en femårsperiod varav hälften i Portugal. Det är ett område fyra gånger så stort som Luxemburg och tio gånger så stort som Berlin. Många människor förolyckades också i bränderna. Bara i Portugal dog över 100 personer mellan juni och oktober. Bränderna ledde till omfattande förstörelse av egendom och fick stor inverkan på ekonomin, bland annat nätverksinfrastrukturen, företagen (kommersiella och industriella) samt jord- och skogsbruket. I Portugal uppgick de direkta ekonomiska konsekvenserna av skogsbränder mellan juni och september till nästan 600 miljoner euro, vilket motsvarar 0,34 % av Portugals bruttonationalinkomst. Skogsbränder har också börjat uppstå på nya platser: under 2017 brann det på delar av Irland och Grönland. De senaste två åren har jordbävningar också orsakat stor förödelse. Den största av dessa inträffade i centrala Italien i augusti 2016 och följdes av tre stora jordbävningar under de efterföljande månaderna. Det ledde till 290 dödsoffer, förstörelse av städer och kulturarv i regionerna Umbrien, Lazio och Marche och allvarliga konsekvenser för ekonomin. Tidigare i sommar skakades den grekiska ön Kos 1 FN:s forskningspanel i klimatfrågor, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part A: Global and Sectoral Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2014. 2 Europeiska miljöbyråns rapport nr 1/2017 av den 25 januari 2017, Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016. 3 Enligt prognoser kan vi förvänta oss 152 000 dödsfall per år bara i EU mellan åren 2071 och 2100 (dvs. en femtiofaldig ökning jämfört med dagens klimatrelaterade dödsfall) som ett direkt resultat av extrema väderförhållanden om inga insatser görs för att skydda befolkningen. De som bor i Sydeuropa kommer troligtvis att påverkas mest. Se Forzieri, Giovanni, m.fl., Increasing risk over time of weather-related hazards to the European population, 2017. 4 Rapport från FN:s forskningspanel i klimatfrågor, 2014: Mitigation of Climate Change. 5 EM-DAT, 2017. 1
och grannlandet Turkiet av en jordbävning som resulterade i flera dödsoffer, hundratals skadade och stora ekonomiska problem, eftersom detta område är mycket beroende av turism. Utöver dessa naturkatastrofer har Europa drabbats av terrorattacker med många dödsoffer och ett stort antal svårt brännskadade med behov av omedelbar vård. Ebola- och zikavirusen har också påmint oss om riskerna med epidemier och hälsokriser. Europa är inte ensamt om denna situation. Även i övriga världen ses liknande negativa trender: Kalifornien drabbades i år av flera svåra, på varandra följande skogsbränder som förstörde ett område på över 200 000 hektar, vilket är mer än dubbelt så mycket som det nationella genomsnittet för en femårsperiod 6. I Brasilien kan 2017 mycket väl komma att bli det värsta året någonsin för skogsbränder 7 sedan mätningarna påbörjades. Över en halv miljon hektar förstördes av skogsbränder i Chile mellan juli 2016 och februari 2017. EU bidrog med aktivt stöd för att bekämpa dessa bränder 8. Under 2017 drabbades Afrika och Asien också av flera förödande översvämningar, och allvarliga jordbävningar inträffade över hela världen, bland annat i Mexiko i september, där över 270 människor miste livet, dussintals byggnader rasade samman och hundratals historiska byggnader skadades. Jordbävningen den 12 november i år i gränsområdet mellan Iran och Irak tog minst 420 liv, skadade över 7 000 personer och resulterade i tusentals skadade hus och kulturarvsplatser och allvarliga störningar i vatten- och energiförsörjningen. Chile och Turkiet drabbades också av jordbävningar under året. Nya utmaningar kräver en ny sorts respons. Därför innehåller detta meddelande förslag till hur EU kan utföra sin grundläggande uppgift att skydda befolkningen från katastrofer på ett bättre sätt. Här förklaras hur en mer ambitiös och heltäckande strategi kan göra det mesta av EU:s storlek för att reagera mer effektivt och ändamålsenligt, samtidigt som det säkerställs att medlemsstaterna använder alla instrument som står till deras förfogande för att förebygga, förbereda sig inför och hantera katastrofer. 2. EU:S NUVARANDE SYSTEM FÖR KATASTROFINSATSER EU:s civilskyddsmekanism 9 står till medlemsstaternas och tredjeländers förfogande och kan aktiveras vid en katastrof som överstiger den nationella kapaciteten. Mekanismen är frivillig och fungerar så att en medlemsstat eller ett tredjeland utfärdar en begäran om assistans via Europeiska kommissionens centrum för samordning av katastrofberedskap (ERCC). Övriga medlemsstater beslutar därefter om de ska erbjuda hjälp eller inte. För att skapa en viss förutsebarhet har en frivillig pool av resurser inrättats. Medlemsstaterna tillhandahåller resurser som kommissionen kan begära, men de är emellertid inte skyldiga att erbjuda hjälp. I många fall har medlemsstaterna inte möjlighet att hjälpa till, särskilt när flera medlemsstater påverkas av samma katastrofer samtidigt. På senare år har klimatförändringar och andra företeelser gjort det svårare för medlemsstaterna att hjälpa varandra, eftersom deras egen kapacitet ofta är ansträngd till sitt yttersta. 6 Statistik för perioden den 1 januari till den 22 oktober 2017 från Kaliforniens brandkårstjänst CAL FIRE. 7 Brasiliens nationella rymdforskningsinstitut. 8 Se ERCC:s portal om EU-stöd vid skogsbränderna i Chile, den 2 februari 2017. 9 Beslut nr 1313/2013/EU. Detta meddelande har utarbetats i enlighet med artikel 34 i beslutet. 2
Samtidigt är incitamenten för medlemsstaterna att erbjuda assistans via EU:s civilskyddsmekanism mycket små, eftersom EU i nuläget bara finansierar en del av transportkostnaderna. Vid de flesta insatser är transporten emellertid inte det som kostar mest: de operativa kostnaderna är mycket högre än transportkostnaderna. Till exempel utgör kostnaderna för att transportera ett stort fältsjukhus bara en bråkdel av driftskostnaderna, som uppgår till cirka 6 miljoner euro i månaden. Att flyga ett plan från Frankrike till Portugal är billigt jämfört med kostnaderna för att använda det i det andra landet under flera dagar. EU-budgeten finansierar inte dessa operativa kostnader. Därför ger EU:s civilskyddsmekanism ofta inte de förväntade resultaten. Som exempel kan nämnas att bara tio av årets sjutton begäranden om assistans vid skogsbränder ledde till hjälpinsatser, och ibland lät hjälpen vänta på sig alltför länge. Denna situation förvärrades ytterligare av att antalet brandbekämpande flygplan och tillgången till dessa var mycket begränsad i ett flertal av de berörda medlemsstaterna. Dessutom finns få sådana flygplan tillgängliga på marknaden, på grund av deras särskilda utformning och höga produktionskostnader. Sammantaget ledde dessa omständigheter till att den kapacitet som hade utlovats på förhand inte kunde utnyttjas effektivt för samordnade europeiska hjälpinsatser, vilket visade att resurserna på EU-nivå är otillräckliga. Av detta framgår också att incitamenten för närvarande inte är tillräckliga för att bygga upp en robust civilskyddskapacitet på EUnivå som vid behov kan utplaceras till medlemsstaterna. Efter årets många katastrofer står det klart att vi har nått gränsen för vad EU:s civilskyddsmekanism mäktar med i sin befintliga skepnad. Samtidigt kan det konstateras att inverkan från katastrofer kan mildras med hjälp av förebyggande åtgärder: de betydligt mindre ekonomiska effekterna vid de svåra översvämningarna i Centraleuropa 2013 jämfört med de liknande händelserna 2002 kan delvis förklaras med effektivt översvämningsskydd och riskförebyggande åtgärder som genomförts sedan 2002 10. Hittills har vi kunnat dra följande viktiga lärdomar: 1. När flera extrema väderfenomen inträffar samtidigt eller nära varandra i tid, vilket var fallet 2017, behövs ytterligare kapacitet. Denna måste utnyttjas så effektivt som möjligt. 2. En fungerande solidaritetsmekanism måste omfatta tillräckliga incitament för att länderna ska dela med sig av sina resurser för katastrofinsatser över gränserna. 3. Ingående riskanalyser och målinriktade förebyggande insatser på kort och lång sikt, kombinerat med ändamålsenligövervakning, är grunden till effektiv katastrofberedskap och katastrofhantering. 4. Alla tillgängliga EU-instrument, t.ex. de europeiska struktur- och investeringsfonderna, måste utnyttjas fullt ut i samband med förebyggande och hantering av katastrofer, och synergierna dem emellan måste användas så effektivt som möjligt. Om EU:s katastrofhantering ska kunna stärkas krävs också en kritisk genomgång av medlemsstaternas katastrofförebyggande åtgärder och de EU-åtgärder som stöder sådana åtgärder. Det är nödvändigt att snabbt skapa en helt integrerad strategi för förebyggande, beredskap och hantering av katastrofer i unionen och dess medlemsstater. Vi vet att investeringar i förebyggande åtgärder räddar människors liv och försörjningsmöjligheter. Därför måste vi anstränga oss för att öka resurserna till sådant arbete. 10 Se http://europa.eu/rapid/press-release_ip-13-907_en.htm 3
3. ETT EU SOM SKYDDAR: RESCEU Hela EU måste förbereda sig på de nya risker som håller på att växa fram, både naturliga risker och sådana som orsakas av människan. En starkare och mer heltäckande katastrofhanteringskapacitet på EU-nivå är en grundförutsättning för att skapa ett bättre skydd för människor, samhällen, ekonomiska intressen och miljön. EU måste utnyttja alla sina åtgärder och instrument mer effektivt i syfte att stärka sin kapacitet till förebyggande, beredskap, hantering och återhämtning i samband med katastrofer. Då skulle en europeisk solidaritet och ett europeiskt ansvar kunna byggas upp på alla nivåer. Förslaget till Europaparlamentets och rådets beslut omfattar ändringar i den nuvarande civilskyddslagstiftningen som skulle göra det möjligt för EU att ta ett stort steg framåt mot sitt mål om bättre förebyggande, beredskap och hantering i fråga om katastrofer med naturliga eller mänskliga orsaker, både i och utanför unionen. Ändringarna har följande mål: a) Stärka EU:s och medlemsstaternas gemensamma förmåga att hantera katastrofer och åtgärda återkommande och nya kapacitetsbrister genom att införa ett tvådelat katastrofhanteringssystem: dels en särskild kapacitetsreserv med namnet resceu, som kontrolleras på EU-nivå, dels ett mer effektivt och dynamiskt bidrag från medlemsstaterna genom Europeiska civilskyddspoolen. b) Mer tonvikt på förebyggande åtgärder inom katastrofhanteringsarbetet och ökad samordning med andra viktiga politikområden på EU-nivå, bland annat klimatanpassning, katastrofförebyggande och katastrofinsatser. c) Sörja för att EU:s civilskyddsmekanism förfogar över flexibla och ändamålsenliga administrativa förfaranden för nödinsatser. 3.1 En effektivare katastrofhantering på EU-nivå Med ett gemensamt EU-system kan större kapacitet sättas in när det behövs. I detta förslag presenteras två olika sätt att åtgärda den bristande kapaciteten inom EU:s gemensamma katastrofhantering. För det första kommer kommissionen omgående att inrätta en särskild reserv av EU-resurser med namnet resceu, detta för att skapa en meningsfull och samordnad katastrofhantering och avhjälpa bristerna i EU:s nuvarande frivilliga civilskyddsmekanism. Inom resceu ska det finnas kapacitet att hantera den sorts katastrofer som under de senaste fem åren har haft störst inverkan på samhället. Det rör sig om flygplan för bekämpning av skogsbränder, pumputrustning med hög kapacitet, sök- och räddningskapacitet i tätort samt kapacitetsuppbyggnad för folkhälsorisker, såsom fältsjukhus och akutvårdsteam. Om det visar sig finnas andra kapacitetsbrister kommer kommissionen via en delegerad akt att identifiera ytterligare kapacitet som skulle kunna införlivas i resceu. Denna europeiska civilskyddskapacitet ska komplettera den befintliga nationella kapacitet som redan ingår i den samordnade europeiska katastrofhanteringen. RescEU skulle bestå av kapacitet som hyrs av EU eller som köps in och finansieras av EU. Alla kostnader för denna kapacitet skulle finansieras helt av EU. Kommissionen skulle ha operativ kontroll över resurserna och besluta om deras användning. Under insatserna skulle det drabbade landet se till 4
att den verksamhet där det ingår resceu-kapacitet genomförs i enlighet med den operativa utplacering som man enats om med kommissionen. För det andra föreslås en förstärkning och förenkling av de nuvarande incitamenten inom EU:s civilskyddsmekanism. EU bör tillhandahålla mer samfinansiering (75 %) för anpassningar, reparationer, drift och transporter av den kapacitet som medlemsstaterna förbinder sig på förhand att tillhandahålla till Europeiska civilskyddspoolen, som innehåller resurser som ska kunna användas när som helst för krisinsatser på EU-nivå. Om EU ökar sitt finansiella stöd till dessa resurser skulle de kunna utplaceras på begäran av kommissionen efter en aktivering av civilskyddsmekanismen. Det enda undantaget är när en medlemsstat står inför en exceptionell situation som har stor inverkan på dess förmåga att uppfylla sina inhemska skyldigheter. Det skulle vara en stor skillnad mot dagens situation. Samtidigt skulle EU:s civilskyddsmekanism inte längre användas för att samfinansiera resurser som tillhandahålls på ad hoc-basis och vars tillgänglighet vid en katastrof inte kan förutsättas. Ett EU som skyddar måste också kunna reagera omedelbart på katastrofer utan onödig byråkrati. RescEU kommer att lösa detta problem genom att skapa en robust och tillförlitlig kapacitet till omedelbara insatser, som kan begäras av stater som står inför en katastrof de inte själva kan hantera och som inte får tillräcklig extern hjälp. RescEU kommer att stå till förfogande när den nationella kapaciteten är otillräcklig eller överbelastad. Den kommer emellertid inte att ersätta insatser på nationell, regional och lokal nivå, utan alla nivåer måste ha en förstärkt beredskap inför nya och framväxande risker. Förslaget omfattar också bestämmelser som ska säkerställa att utbetalning av EU-stöd via EU:s civilskyddsmekanism åtföljs av tillräcklig synbarhet för unionen. Om förslaget genomförs skulle EU få tillgång till en civilskyddsmekanism som utgörs av två kompletterande delar: en tillförlitlig europeisk civilskyddspool där medlemsstaterna delar med sig av sina nationella resurser och resceu som kan mobiliseras omedelbart som en sista utväg. Resultatet skulle bli ett förenklat, mindre byråkratiskt system och viktigast av allt ett system som möjliggör snabba och lämpliga insatser. En sådan civilskyddsmekanism skulle fungera som en extra säkerhet för medborgarna när de drabbas av en katastrof. 3.2 Robust förebyggande och beredskap genom civilskydd Genom att stärka EU:s civilskyddsmekanism skulle förebyggande och riskreducering göras till centrala delar av unionens katastrofriskhantering. Förebyggande åtgärder är nödvändiga om vi ska minska inverkan av olika risker och göra våra samhällen starkare inför nästa katastrof. Det minskar också behovet av katastrofinsatser. En mycket viktig del av ett ändamålsenligt katastrofförebyggande är att göra EU:s infrastruktur, ekosystem och samhällen mer motståndskraftiga. I samband med inrättandet av resceu måste medlemsstaterna också göra omfattande investeringar i förebyggande och beredskapsövervakning. Förebyggande åtgärder är grunden till verkningsfullkatastrofhantering, och de måste vara nära kopplade till beredskaps- och katastrofinsatser och bli en mer integrerad del av EU:s stärkta civilskyddsmekanism. Därför omfattar det aktuella förslaget en bestämmelse om att kommissionen ska kunna begära, övervaka och rapportera om genomförandet av förebyggande- och beredskapsplaner. 5
Förslaget till ny lagstiftning innebär också utökat stöd till åtgärder för att förebygga katastrofer genom att lägga större tonvikt vid klimatanpassning, system för tidig varning, katastrofberedskap (t.ex. utbildning och övningar) samt initiativ för kunskapshantering (såsom med de som genomförts av Kunskapscentrumet för katastrofriskhantering 11 ), utbyte av bästa praxis, tekniköverföring samt åtgärder för att se till att användning av olika standarder och protokoll inte hindrar effektiva insatser. Genom förslaget skulle även särskilda samrådsmekanismer införas, så att kommissionen kan sammanföra medlemsstater med vissa gemensamma intressen för att ta fram detaljerade planer för hur särskilda problem, till exempel skogsbränder, ska bekämpas. På sikt skulle ett kunskapsnätverk för EU:s civilskydd kunna inrättas, som skulle samarbeta med initiativ såsom Kunskapscentrumet för katastrofriskhantering, förbättra utbildningen inom EU:s civilskyddsmekanism och grundas på ett nära samarbete med berörda nationella strukturer. Kunskapsnätverkets mål skulle vara att göra EU:s gemensamma katastrofhantering mer effektiv. Det bör utformas som ett europeiskt nätverk av specialiserade utbildnings- och övningscentrum där europeisk och internationell bästa praxis skulle spridas, interoperabilitet och värdlandets stödåtgärder stärkas och gemensamma EU-övningar genomföras. Detta kunskapsnätverk för EU:s civilskydd skulle kunna leda till ett förbättrat samarbete och ökad ömsesidig förståelse och lägga grunden till en gemensam katastrofberedskapskultur på EU-nivå. Genom ökat samarbete, gemensam utbildning och scenariebaserade övningar kommer EU:s gemensamma katastrofberedskap och katastrofhantering att blir mer effektiv. 3.3 Förenklingar Förslaget syftar till att förenkla de administrativa förfarandena så att det går snabbare att utplacera hjälpresurser. Det nuvarande systemet ska förenklas genom att skapa en enda kategori av katastrofresurser som samfinansieras av medlemsstaterna och EU, dvs. Europeiska civilskyddspoolen, tillämpa en enda samfinansieringsnivå (75 %) för anpassning, reparationer, transporter och operativa kostnader för resurser i Europeiska civilskyddspoolen, införa en särskild hänvisning till användning av enhetsbelopp, klumpsummor och schablonbelopp för samfinansiering av transportkostnader, vilket skulle skapa mer konsekvens och effektivitet, inkludera särskilda bestämmelser som begränsar aktiveringen av EU:s civilskyddsmekanism till 90 dagar (utom i motiverade fall) för att förtydliga tillämpningsområdet och ge incitament till att utnyttja resurser under den inledande insatsperioden. VIKTIGA ÅTGÄRDER: Medlemsstaterna i rådet och Europaparlamentet ska anta en rättsakt om ändring av EU:s civilskyddsmekanism. 11 Exempel på initiativ från Kunskapscentrumet för katastrofriskhantering är fortgående utveckling och införlivande av de mest innovativa forskningsresultaten. 6
Medlemsstaterna ska förbereda sig på att erbjuda extra kapacitet till Europeiska civilskyddspoolen så snart som lagstiftningen har antagits. Som ett första exempel på den särskilda samrådsmekanismen ska kommissionen inrätta en samordningsstruktur för systematiskt, regelbundet och nära samarbete mellan drabbade medlemsstater före och under varje period med förhöjd brandrisk. Kommissionen ska ta fram ett avtal för att hyra in nödvändig kapacitet till resceu. Kommissionen ska underlätta diskussioner med industrin för att påskynda produktionen av kapacitet som för närvarande inte finns i tillräcklig utsträckning på marknaden, exempelvis flygplan för brandbekämpning. Medlemsstaterna ska utarbeta förebyggande- och beredskapsplaner och lämna in dessa till kommissionen senast den 31 januari 2019, så att kommissionen kan se över dessa och hjälpa de medlemsstater som behöver extra stöd. Kommissionen ska samordna informationsutbyte med medlemsstaterna om sektorsövergripande beredskap och hantering av storskaliga katastrofer, inklusive civilskydd vid terrorattacker. 4. KOMPLETTERING AV ANDRA EU-ÅTGÄRDER FÖR KATASTROFHANTERING Mer solidaritet och ansvarstagande vid katastrofinsatser och beredskap måste åtföljas av de förebyggande åtgärder som krävs för att minska riskerna i det långa loppet. Det kommer att innebära mer samordning av EU:s politik men också mer samordning på nationell nivå, inbegripet med regionala och lokala aktörer, samt mellan de olika verktyg och instrument som står till medlemsstaternas förfogande. Katastrofriskhantering blir en allt mer integrerad del av EU:s politik. EU:s strategi för klimatanpassning stöder till exempel klimatsäkring av EU-åtgärder genom att främja anpassning i viktiga sårbara sektorer och samordning med åtgärder för katastrofriskhantering. Dessa frågor beaktas också i samband med finansieringsinstrument, bland annat de europeiska struktur- och investeringsfonderna, Solidaritetsfonden, miljölagstiftning (t.ex. planer för översvämningshantering och ekosystembaserade lösningar), forskning och innovation 12, klimatanpassningsstrategier, allvarliga gränsöverskridande hälsohot med mera 13. Mer långtgående katastrofrisksäkring av investeringar i EU bidrar också till ökad motståndskraft och hållbar tillväxt. 12 Genom Horisont 2020 har redan 20 miljoner euro delats ut till forskningsprojekt om skogsbränder. Framtida forskning fram till 2020 kommer att ta upp dels ny, ekosystembaserad anpassad förvaltning, inklusive naturbaserade lösningar, för riskbegränsning i fråga om skogsbränder i EU (15 miljoner euro), dels motståndskraftiga skogar. Syftet är att utveckla nya riktlinjer för riskhantering i samband med skogsbränder och riskbaserade beslut om de bästa anpassningsalternativen (10 miljoner euro). Under 2018 kommer EU att ta fram en strategisk forsknings- och innovationsagenda om riskhantering i samband med skogsbränder. Den ska grundas på de behov som fastställts i en vetenskapspolitisk översyn av EU-finansierade forskningsprojekt om skogsbränder och rekommendationer från flerpartsworkshoppen How to face mega-fires in Europe som kommer att hållas i Lissabon i januari/februari 2018. 13 Arbetsdokument från kommissionens avdelningar, Action Plan on the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 (handlingsplan för Sendai-ramen för katastrofriskreducering 2015 2030, ej översatt till svenska), SWD(2016) 205 final. 7
Största delen av de EU-medel som går till katastrofförebyggande och katastrofhantering fördelas för närvarande via de europeiska struktur- och investeringsfonderna: Under perioden 2014 2020 tilldelades närmare 8 miljoner euro till 20 medlemsstater för klimatanpassningsåtgärder och katastrofförebyggande via sammanhållningspolitiska fonder, vilket gör dem till den största källan till EU-finansiering på detta område. 14 Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) omfattar ett fokusområde för att stödja riskförebyggande insatser och riskhantering inom jordbruket inom ramen för sin prioritering för landsbygdsutveckling. Denna fond ger också stöd till skogsbruksåtgärder, bland annat särskilda insatser för att förebygga skogsbränder och återställa skog. Omkring 2,3 miljarder euro har öronmärkts för detta ändamål under perioden 2014 2020. Största delen av de planerade åtgärderna för att stödja investeringar 15 i förebyggande åtgärder för att lindra följderna av naturkatastrofer och andra katastrofer 16 samt för återställande av jordbruksmark och produktionspotential 17 återstår att genomföra under innevarande programperiod. Sedan inrättandet av EU:s solidaritetsfond 2002, som är ett (re)finansieringsinstrument för nödinsatser och återställandeinsatser i samband med allvarliga naturkatastrofer, har kommissionen dessutom beviljat över 5 miljarder euro i tekniskt stöd till insatser efter katastrofer. För att garantera att resurserna utnyttjas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt har man fastställt villkor för beviljande av europeiska struktur- och investeringsfonder till förebyggande och hantering av katastrofrisker samt klimatanpassning: nationella eller regionala riskbedömningar måste göras före investeringar i riskförebyggande åtgärder, inbegripet klimatanpassning och riskhantering. Denna villkorlighet har gett medlemsstaterna incitament att ändra strukturen i sina system för katastrofriskhantering, att stärka sin administrativa kapacitet och att förbättra kvaliteten på sina investeringar. Om det förebyggande arbetet i EU ska kunna stärkas behövs också en bred kunskapsbas som bygger på vetenskapliga bevis och effektiv spridning av bevis, lärdomar, god praxis och projektresultat. Utan förståelse för katastrofrisker kan det inte utvecklas en riskmedvetenhet och en riskkultur i EU. Ett antal andra av EU:s politikområden och fonder kan användas för att stödja katastrofhanterings- och återställandeinsatser, bland annat genom återställandeåtgärder inom ramen för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling, flexibiliteten hos program som finansieras genom sammanhållningspolitiken och aktivering av EU:s solidaritetsfond. Man bör inte heller glömma den europeiska solidaritetskåren, som ger ungdomar möjlighet att stödja samhällen som arbetar för att förebygga katastrofer eller att hjälpa dem att återhämta sig och är ett kraftfullt exempel på den solidaritet som finns i EU. 14 Europeiska regionala utvecklingsfonden: 4,2 miljarder euro. Sammanhållningsfonden: 3,7 miljarder euro. 15 Samfinansieringsnivån är upp till 80 % för enskilda investeringar och upp till 100 % för gemensamma investeringar. 16 Under perioden 2014 2020 har 13,4 % av de planerade 3,8 miljarder euro till investeringar för bättre motståndskraft och ökat miljövärde hos skogsekosystem genomförts, har 7,2 % av de planerade 354 miljoner euro för miljö- och klimattjänster för skogen och främjande av förebyggande ekosystembaserade lösningar genomförts, och har 7,2 % av de planerade 2,7 miljarder euro för riskhanteringsverktyg, t.ex. försäkringar, gemensamma fonder och stöd till inkomststabilisering, genomförts. 17 Av de planerade 2,1 miljarder euro för perioden 2014 2020 har 10,4 % genomförts. 8
Som regel bör även vikten av att bidra till att förebygga och hantera katastrofer beaktas närhelst relevanta delar av EU:s regelverk uppdateras. VIKTIGA ÅTGÄRDER Medlemsstaterna ska utnyttja alla finansieringsmöjligheter enligt den befintliga EU-lagstiftningen för att bygga upp, anpassa och rusta upp sin kapacitet. Kommissionen ska överväga att använda sig av förhandsvillkor avseende riskbedömningar och riskhantering för perioden efter 2020 18, både inom sammanhållningspolitiken och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling. Kommissionen ska undersöka hur regler för perioden efter 2020 skulle kunna underlätta en samfinansierad katastrofhanteringskapacitet som utvecklas med hjälp av sammanhållningspolitikens fonder och används inom ramen för Europeiska civilskyddspoolen för katastrofinsatser. Kommissionen ska senast sommaren 2018 granska planerade investeringar i alla relevanta program och diskutera eventuella ändringar med medlemsstaterna. Medlemsstaterna bör använda de återstående medlen till särskilda projekt och kommissionen kommer vid behov att ändra programmen utan dröjsmål. Medlemsstaterna ska utnyttja möjligheten till ökad samfinansiering eller återställande efter naturkatastrofer inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Kommissionen ska, för perioden efter 2020, överväga hur förfarandena för att ändra relevanta program som genomförs med hjälp av europeiska struktur- och investeringsfonder kan påskyndas efter en katastrof. 19 Kommissionen ska ta tillfället i akt att vid alla översyner av relevanta EU-rättsakter och EUförfaranden se till att stor hänsyn tas till katastrofförebyggande åtgärder på alla relevanta förvaltningsnivåer. Kommissionen ska utarbeta ett meddelande och lansera en informationskampanj för att öka medvetenheten om förebyggande åtgärder, med särskild tonvikt på skogsbränder, värmeböljor och andra klimatrelaterade extrema väderfenomen. Medlemsstaterna och kommissionen ska främja mer systematisk insamling och spridning av data om förluster, för att öka insamlingen av sådana data och använda dessa för att optimera planeringen av förebyggande- och klimatanpassningsåtgärder. 18 Exempelvis bör man överväga att införa krav på katastrofriskhanteringsplaner enligt civilskyddslagstiftningen, riskhanteringsplaner för översvämningar baserade på EU:s översvämningsdirektiv och ekosystembaserade åtgärder för att öka skogarnas motståndskraft mot bränder. 19 Efter skogsbränderna i Portugal 2017 användes påskyndade förfaranden för att ändra de operativa programmen. 9
5. SLUTSATSER De många katastroferna under 2017 ledde till allvarliga mänskliga, miljömässiga och ekonomiska förluster och visade att det finns ett behov av en stärkt europeisk solidaritet och större ansvarstagande från EU:s och medlemsstaternas sida när det gäller förebyggande, beredskap och hjälpinsatser i samband med katastrofer. Klimatförändringarna förvärrar i hög grad utmaningarna och leder till fler och svårare naturkatastrofer. Ett EU som skyddar måste också ha förmågan att förebygga, förbereda sig inför och ta itu med utmaningar som påverkar våra samhällen på djupet. RescEU är ett stort steg framåt i riktning mot att förse EU och medlemsstaterna med sådan kapacitet. RescEU kommer att utgå från principen att det är en skyldighet inte ett frivilligt val att förebygga fastställda risker, eller att anpassa sig till dessa när det inte är möjligt att helt förebygga dem, och kombinera detta synsätt med en förmåga att reagera så snabbt och effektivt som möjligt. På så sätt kommer EU:s kapacitet till katastrofriskhantering att stärkas betydligt. RescEU kommer att resultera i att alla länder integrerar förebyggande av katastrofer i all sin politik, inför förfaranden som garanterar en tillfredsställande katastrofhanteringsnivå och har möjlighet att förlita sig på hjälp från EU när katastrofer som är exceptionella till omfång eller karaktär inträffar och när EU-insatser är motiverade. I framtiden kommer EU och de medlemsstater som deltar i civilskyddsmekanismen att kunna lägga all sin energi på att utveckla sin katastrofhanteringskapacitet med utgångspunkt i framtidens risker. 10