Ökad insyn i välfärden, SOU 2016:62

1(7) 2017-02-24 Socialdepartementet Lise Donovan 103 33 STOCKHOLM 070-28 56 210 lise.donovan@tco.se Ökad insyn i välfärden, SOU 2016:62 S2016/06178/FS TCO har beretts tillfälle att yttra sig över betänkandet Ökad insyn i välfärden, SOU 2016:62, och inkommer härmed med följande yttrande. Sammanfattning TCO välkomnar förslaget att införa offentlighetsprincipen inom de offentligt finansierade, men privat utförda, verksamheterna inom skola, vård och omsorg. TCO anser att offentlighetsprincipen bör införas enligt förslaget i 2 kap. 3 a-c och 6 kap. 11 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. TCO anser dock att vissa sakfrågor behöver beredas ytterligare utifrån de synpunkter som förs fram i detta yttrande, bland annat om tillgänglighet, vissa arkiv- och avgiftsfrågor samt om förhållandena för de små och privata utförarna och vissa frågor som berör kapitel 24 och 25 i skollagen. TCO tillstyrker i princip utredningens förslag om att meddelarskyddet för anställda m.fl. ska regleras i OSL (13 kap. 2 ) istället för i lagen (2017:000) om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. TCO anser att regeringen bör gå vidare med utredningsförslaget och att i den fortsatta beredningen komplettera förslaget bland annat utifrån de brister TCO pekat på i detta yttrande och därefter åter remissbehandla förslaget. TCO vill att offentlighetsprincipen införs så snart det är praktiskt möjligt, gärna redan den 1 juli 2018. TCO anser slutligen att regeringen bör överväga att införa en allmän skyldighet att, som en del av regelverket kring offentlighetsprincipen, även lämna ut handlingar elektroniskt. TCO 114 94 Stockholm Org nr: 802003-5252 Besöksadress Linnégatan 14 Stockholm Leveransadress: Linnégatan 12 114 47 Stockholm Tel: 08 782 91 00 www.tco.se info@tco.se

2(7) Offentlighetsprincipen inom vissa privata verksamheter Offentlighetsprincipen utgör en betydelsefull hörnsten i det regelverk som får demokratin att fungera, genom att ge invånarna en vidsträckt rätt till insyn i hur offentligt finansierade verksamheter bedrivs. Insyn möjliggör granskning och motverkar därmed korruption och andra oegentligheter, vilket är en viktig förutsättning för en positiv samhällsutveckling. TCO:s uppfattning är att den fria samhällsdebatten och granskningen av offentligt finansierade verksamheter är väsentligt och menar att offentlighetsprincipen tillsammans med meddelarskydd för de anställda möjliggör en öppen debatt om hur de gemensamma tillgångarna används och hur verksamheterna kan utvecklas. Att återinföra offentlighetsprincipen i princip all verksamhet inom vård, skola och omsorg är ett stort steg i rätt riktning. TCO ser gärna att fler offentligt finansierade verksamheter i privat regi kommer att omfattas av offentlighetsprincipen. En annan aspekt som talar för ett införande av offentlighetsprincipen gäller valfriheten för de enskilda individerna inom välfärdssektorn. Offentlighetsprincipen underlättar för människor att göra väl genomtänkta val. För att systemet ska vara konkurrensneutralt krävs att verksamheterna bedrivs på samma villkor, oavsett om det är av en privat eller offentlig aktör. TCO välkomnar förslaget om att införa offentlighetsprincipen inom de offentligt finansierade, men privat utförda, verksamheterna inom skola, vård och omsorg. TCO vill att offentlighetsprincipen införs så snart det är praktiskt möjligt, gärna redan den 1 juli 2018. TCO kan dock se att vissa sakfrågor behöver beredas ytterligare och i det följande utvecklar TCO dessa frågor. 6.4.1 Generella undantag från offentlighetsprincipens tillämpning fysiska personer Utredningen föreslår att offentligt finansierade verksamheter som bedrivs av fysiska personer inom vård, skola och omsorg inte ska omfattas av offentlighetsprincipen. TCO har inget att erinra mot förslaget, men förutsätter att regeringen följer upp och säkerställer att detta undantag inte missbrukas för att kringgå offentlighetsprincipen.

3(7) 6.8 Meddelarskydd ska införas Utredningen föreslår att anställda och uppdragstagare i offentligt finansierade, privat utförda verksamheter inom vård, skola och omsorg ska omfattas av meddelarskydd och föreslår att bestämmelsen i 13 kap. 2 OSL utvidgas till att omfatta även enskilda juridiska personer som bedriver sådan verksamhet. Meddelarskyddet omfattar dock enbart uppgifter från den offentligt finansierade delen av en arbetsgivares verksamhet. Om arbetsgivaren även bedriver verksamhet som finansieras på annat sätt omfattar meddelarskyddet inte uppgifter från den delen av arbetsgivarens verksamhet. TCO anser att meddelarskydd ska gälla för alla anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i välfärdverksamheter som drivs i privat regi och som till någon del är offentligt finansierad. Utgångspunkten är också att de så långt möjligt ska tillförsäkras samma skydd i förhållande till sina privata arbetsgivare som offentliganställda har i förhållande till sina arbetsgivare. TCO kan konstatera att riksdagen den 16 februari 2017 beslutade om en ny lag (2017:000) om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter. 1 Lagen reglerar meddelarskydd för privatanställda i verksamheter inom vård (inklusive tandvård), skola och omsorg som till någon del är offentligt finansierad. Lagen börjar gälla den 1 juli 2017. Regeringen har i propositionen 2 angett att det för närvarande inte var lämpligt att reglera meddelarskyddet för vård, skola och omsorg i OSL med tanke på att dessa verksamheter inte omfattas av offentlighetsprincipen. Regeringen anger, med åberopande av den nu aktuella utredningen, att det kan finnas anledning att vid ett senare tillfälle återkomma till frågan om hur meddelarskyddet bör regleras inom privat bedriven vård, skola och omsorg som är offentligt finansierad. Vid en mer allmän betraktelse av meddelarskyddet i 13 kap. 2 OSL och den nyligen beslutade lagen om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter gör TCO bedömningen att meddelarskyddet i 13 kap. 2 OSL ger ett mer omfattande och bättre meddelarskydd för de anställda, och ligger materiellt närmare det skydd som grundlagen tillförsäkrar de offentliganställda, än den nya lagen. Som tidigare konstaterats och tillstyrkts av TCO i detta yttrande föreslår utredningen att offentlighetsprincipen ska införas i vissa verksamheter inom skola, vård och omsorg genom regleringar i OSL. 1 Proposition 2016/17:31, betänkande 2016/17:KU7, riksdagsskrivelse 2016/17:146 2 Proposition 2016/17:31 s. 18

4(7) Förutsättningarna för att även reglera meddelarskyddet för privatanställda i OSL tycks därmed vara uppfyllda. TCO tillstyrker därför i princip utredningens förslag att även meddelarskyddet för anställda m.fl. ska regleras i OSL (13 kap. 2 ) istället för i lagen (2017:000) om stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Det är dock inte helt komplikationsfritt. Dels har den nya lagen alldeles nyligen beslutats och det är allmänt sett olyckligt, och kan leda till oklarhet och förvirring om vad som rättsligt gäller, om man nu börjar ändra i lagen. Dels finns det brister i den reglering som föreslås i 13 kap. 2 OSL, se nedan, och det är därutöver svårt att överblicka övriga eventuella svagheter och skillnader mellan det av utredningen föreslagna meddelarskyddet och den nya lagen. Frågan är tyvärr inte heller tillräckligt belyst i betänkandet. TCO kan åtminstone konstatera att en svaghet i betänkandets förslag är att verksamhet inom tandvården inte alls ingår. Vidare omfattar förslaget om meddelarskydd enbart uppgifter från den offentligt finansierade delen av en arbetsgivares verksamhet, vilket innebär att uppgifter från andra delar av verksamheten, trots att det är hos samma arbetsgivare, faller utanför. TCO ser en överhängande risk för tillämpningssvårigheter i sådana blandade verksamheter och med en osäkerhet för de anställda om huruvida meddelarskydd gäller i det enskilda fallet och det kan leda till att de avstår från att meddela media även när meddelarskydd faktiskt föreligger. En allvarlig svaghet med den nya meddelarskyddslagen är å andra sidan att tystnadsplikt i många fall går före meddelarfriheten. Men tandvård omfattas dock och det räcker dessutom att verksamheten till någon del är offentligt finansierad för att alla uppgifter inom verksamheten omfattas av lagen. TCO anser att regeringen bör gå vidare med utredningsförslaget och i den fortsatta beredningen komplettera förslaget bland annat utifrån de brister TCO pekat på i detta yttrande och därefter åter remissbehandla förslaget. 6.10.2 Arkivlagen TCO kan konstatera att en förutsättning för att kunna ta del av allmänna handlingar är att handlingarna hanteras på ett strukturerat och säkert sätt. En skyldighet att följa arkivlagen (1990:782) är i princip ett bra sätt att säkerställa att rätten att ta del av allmänna handlingar fungerar i praktiken. Arbete med informationshantering kan vara omfattande. Regelverken för arkiv påverkar hela hanteringen eftersom en organisation måste säkerställa att informationen går att bevara

5(7) långsiktig. Framförallt vad gäller digitalt bevarande och rapportering kan detta vara ett problem då kommuner ställer olika krav på filformat, rapporteringsverktyg eller till och med informationshanteringssystem. Den föreslagna bestämmelsen om att företag ska överlämna sitt arkiv till kommunen eller landstinget när en verksamhet upphör kan innebära problem. Till verksamheten hör ekonomisk information och bokföring som företaget enligt annan lagstiftning har skyldighet att arkivera. Det torde därmed bli svårt att följa arkivlagen utan att samtidigt bryta mot annan lagstiftning. TCO vill understryka att det är viktigt att säkerställa att den kommunala arkivmyndighetens organisation på bästa sätt kan möta de privata aktörernas behov av stöd och service. När det gäller frågan om kommuners rätt att bestämma över enskilda organisationer kan det visserligen konstateras att det vid en bokstavstolkning av 8 kap. 3 och 10 regeringsformen ges en möjlighet för riksdagen att delegera normgivning om förhållandet mellan enskilda och det allmänna till regeringen som i sin tur kan delegera det vidare till kommunerna. Det kan dock ifrågasättas om tanken varit att kommunerna i en sådan utsträckning ska kunna bestämma över enskilda organisationers verksamhet utan tydligare stöd i lag. 6.10.5 Tillgänglighet Skyldigheten att lämna ut allmänna handlingar skyndsamt regleras i tryckfrihetsförordningen. Möjligheten att i praktiken få ta del av allmänna handlingarna skyndsamt är även beroende av reglerna om tillgänglighet i förvaltningslagen (1986:223). Utredningen föreslår en skyldighet för vissa privata aktörer att följa några av förvaltningslagens bestämmelser. Det gäller bland annat vilka regler som ska tillämpas när en person överklagar ett beslut om utlämnande av allmänna handlingar, men förslaget omfattar inte frågan om tillgänglighet. TCO har förståelse för att det är svårt för vissa mindre aktörer att hålla öppet i enlighet med de regler som finns i förvaltningslagen men att inte alls reglera frågan om tillgänglighet kan dock leda till betydande svårigheter för den som vill begära ut en handling under till exempel ett längre lov. Regeringen bör överväga att reglera privata aktörers tillgänglighet genom att låta förvaltningslagens regler om tillgänglighet (5 ) gälla för vissa av de privata aktörer som enligt förslaget ska omfattas av offentlighetsprincipen.

6(7) 6.10.7 Avgiftsförordningen Utredningen förslår att de verksamheter som omfattas av offentlighetsprincipen enligt förslaget ska tillämpa vissa bestämmelser i avgiftsförordningen (1992:191). Den lagtekniska konstruktionen medför dock vissa problem eftersom riksdagen inte torde kunna delegera till regeringen att fatta beslut om avgifter mellan enskilda. TCO ställer sig dock bakom förslaget att tydligt reglera vilka avgifter som ska gälla när allmänna handlingar lämnas ut. De principer som gäller för myndigheternas avgiftsberäkning bör enligt TCO tillämpas även på de verksamheter som omfattas av förslaget i betänkandet. Det gäller inte minst avgiften för att ta del av digitala handlingar. Det är också av stor vikt att det finns en möjlighet att överklaga beslut om utlämnande av allmänna handlingar även i den del som avser avgiften. Övriga frågor Små och privata utförare TCO kan se en risk för att små och privata utförarna kan få problem att leva upp till kraven i den föreslagna lagstiftningen. Offentlighetsprincipen är dock lika angelägen hos de små som hos de stora aktörerna och några generella undantag för små och privata utförare bör inte genomföras. Frågan är dock om, och i så fall hur, man kan underlätta förhållandena för dessa utförare och om deras särskilda behov kan uppfyllas genom andra åtgärder, men utan att kompromissa med grunderna för offentlighetsprincipen. Frågan bör övervägas vidare i den fortsatta beredningen. Elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar TCO anser att det är viktigt att offentlighetsprincipen anpassas till den tid vi lever i, inte minst nu när den dessutom föreslås omfatta delar av den privata sektorn. Frågan om elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar har utretts ett flertal gånger sedan början av 1970-talet utan att det införts någon form av skyldighet att lämna ut handlingar elektroniskt. Svårigheterna att komma fram till beslut leder till merarbete och högre kostnader både hos myndigheter och hos de som önskar ta del av allmänna handlingar. TCO anser att regeringen bör överväga att införa en allmän skyldighet att, som en del av regelverket kring offentlighetsprincipen, även lämna ut handlingar elektroniskt.

7(7) Vissa frågor som berör kapitel 24 och 25 i skollagen Förslaget i betänkandet innebär inte att de privatanställda i fristående förskolor och fritidshem, vuxenutbildning, vissa särskilda utbildningsformer i kapitel 24 i skollagen (2010:800) och annan pedagogisk verksamhet enligt kapitel 25 i samma lag har rätt att påtala missförhållanden i verksamheterna till exempelvis myndigheter eller politiker. Det innebär att de även i fortsättningen ytterst kommer att riskera sin anställning om de påtalar missförhållanden i sådana sammanhang. Enligt TCO är detta orimligt. Anställda och uppdragstagare som utför uppdrag inom utbildningsområdet bör kunna berätta om de missförhållanden som de erfar i verksamheten utan att riskera repressalier. En sådan möjlighet är en grundläggande förutsättning för att politiker ska kunna fatta välgrundade beslut, att myndigheter vid behov ska kunna agera och för att fackliga organisationer ska kunna hjälpa sina medlemmar när det behövs. Frågan bör övervägas vidare i den fortsatta beredningen. Eva Nordmark Ordförande Lise Donovan Chefsjurist