Skolinspektionen Utbildningsdepartementet 2014-12-01 103 33 Stockholm 1 (10) Yttrande över promemorian Internationella skolor (U2014/5177/S) S ammanf attning Skolinspektionen tillstyrker flertalet av förslagen i promemorian. En ny definition av en internationell skola samt en mer utförlig beskrivning i lagen av de elevgrupper som utgör målgrupp för de internationella skolorna innebär ett behövligt förtydligande. Indelningen och den särskilda redogörelsen i förordningen av vilka krav som gäller för godkännande av en huvudman för en internationell skola respektive bidragsrätt för en internationell skola på gymnasienivå och de krav som gäller verksamheten för den huvudman som har fått ett godkännande respektive bidragsrätt bidrar till att klargöra vad Skolinspektionen ska beakta vid godkännandet respektive i sin tillsynsverksamhet. Skolinspektionen tillstyrker möjligheten för en kommunal huvudman att ansöka om medgivande för att bedriva en internationell skola på grundskolenivå och enligt en internationell läroplan då det i lagen anges som fömtsätining att det finns behov av sådan utbildning samt att de elevgrupper som får gå i sådan internationell skola begränsas och tydliggörs. Skolinspektionen har dock förslag på ändringar i utformningen av bestämmelserna för att ytterligare tydliggöra vilka elever som en kommunal huvudman får ta emot i sin internationella skola. När det gäller förslaget om att internationella skolor på gymnasienivå även fortsättningsvis endast ska ansöka om godkännande av bidragsrätt, dvs. att inte någon ändring sker av den nuvarande ordningen, invänder Skolinspektionen mot detta ställningstagande. Skolinspektionen anser att det vore fördelaktigt med ett förslag på att även de huvudmän som vill bedriva internationella skolor på gymnasienivå ska ansöka om ett godkännande hos Skolinspektionen för Skolinspektionen. Box 23069.104 35 Stockholm. Telefon: 08-586 080 00 vx. www.skolinspektionen.se
2(10) sådan verksamhet. Vid ett godkännande skulle följa, i likhet med förslaget för godkända internationella grundskolor, en rätt till bidrag. Skolinspektionen vill framföra behov av förtydliganden alternativt ändring av val av författningsform angående de krav som ska ställas på huvudmannen och dennes verksamhet i samband med godkännande respektive i pågående verksamhet. De krav som uppställs på innehållet i och utformningen av utbildningen i 5 i förslaget till förordning, är på en övergripande nivå och kommer att medföra en svår uppgift för Skolinspektionen att bedöma, framför allt i tillsynen av verksamheterna för att granska om det föreligger eventuell brist i förhållande till författningarnas krav. Det behövs antingen en konkretisering av kraven i paragraferna i förordningen alternativt att dessa krav på innehåll och utformning istället regleras i lag med möjhghet till förtydligande och vägledning i förarbeten. Skolinspektionen vill också framföra förslag på en ändrad utformning av regleringen av vilka elever som kan få utbildning i en internationell skola. Ur perspektivet att en huvudman, enskild eller kommunal, behöver få ett godkännande av Skolinspektionen för att kunna bedriva en internationell skola och ta emot elever som tillhör målgruppen och Skolinspektionen därefter har i uppdrag att genom tillsyn granska att huvudmännen endast tar emot de elever vid de internationella skolorna som följer av lagen, bör redovisningen av elevgrupper ingå i samma bestämmelse som redogör för kraven för ett godkännande. Detta skulle medföra en mer överskådlig bild av vilka elever som huvudmannen, efter ett godkännande, får ta emot vid skolan och som får fullgöra sin skolplikt där. Skolinspektionen yttrar sig härutöver enbart över de områden och i de frågor där myndigheten har synpunkter på förslagen. 3 Internationella skolor med enskild huvudman 3.1 Definition och målgrupp Skolinspektionen tillstyrker att det införs en ny definition av en internationell skola och att målgruppen för dessa skolor tydliggörs. En av de elevgrupper som anges som målgrupp är elever som är bosatta i Sverige under en begränsad tid. Härutöver finns för internationell skola som bedrivs av enskild huvudman ytterligare tre elevgrupper som utgör möjlig målgrupp.
3(10) I definitionen i 2 anges att en internationell skola är en skola som i första hand tar emot elever som är bosatta i Sverige för en begränsad tid. Uttrycket "i första hand" kan tolkas som att eleverna i denna grupp har företräde framför övriga angivna elevgrupper. Av promemorian framgår inte att det skulle vara syftet, varför en annan skrivning i definitionens andra led eventuellt skulle övervägas. Beträffande bestämmelserna i 24 kap. 3 och 24 kap. 3 a och 4 avseende målgrupp av elever samt godkännanden för enskilda respektive kommunala huvudmän, har Skolinspektionen förslag på en förändrad utformning, se nedan under 4.2. 3.2 Etablering av internationella skolor med enskild huvudman Utredningen föreslår en förändring av systemet för godkännande av internationella skolor på grundskolenivå och förklaring om bidragsrätt. I de fall en huvudman godkänns av Skolinspektionen avseende en internationell skola på grundskolenivå medför detta godkännande en bidragsrätt från elevernas hemkommuner. Skolinspektionen tillstyrker förslaget och anser att detta medför en förenkling av regleringen och av handläggningen av godkännanden. När det gäller internationella skolor på gymnasienivå föreslår utredningen inte någon förändring jämfört med systemet idag, utan bedömer att enbart förklaring om bidragsrätt för dessa skolor kan kvarstå. Skolinspektionen anser att även internationella skolor på gymnasienivå bör ansöka om godkännande, inte endast rätt till bidrag. På samma sätt som fristående gymnasieskolor ansöker om godkännande av huvudman och nu enligt förslaget internationella skolor på grundskolenivå, så borde detta även gälla för internationella skolor på gymnasienivå. Enligt beskrivningen av uppdraget att utreda och utarbeta förslag när det gäller internationella skolor så framförs att det finns ett behov av att se över frågor som rör internationella skolor för att se till att det regelverk som gäller internationella skolor så långt som möjligt överensstämmer med de regler som gäller för motsvarande utbilchiing inom skolväsendet. För fristående gymnasieskolor, som inte är en obligatorisk skolform, gäller att enskilda måste ansöka om ett godkännande som huvudman för att få bedriva verksamheten. För internationella skolor på grundskolenivå krävs ett godkännande av huvudmannen att bedriva denna verksamhet, men inte på gymnasienivå. Motiveringen är att gymnasiet inte är en obligatorisk skolform. Skolinspektionen anser att det borde handla om ett godkännande även för gymnasieskolan för att det ska vara likvärdighet mellan skolformerna.
4(10) Inom Skolinspektionens tillståndsprövning av godkännande för bidragsrätt har också exempel förekommit där det hade varit av värde att myndigheten haft mandat att granska en huvudmans förutsättningar för godkännande av verksamheten innan bidragsrätt ges. I aktuellt fall var det mycket oklarheter bland annat om elevprognosen och om finansiering av etableringen vilket hade kunnat undvikas om prövningen hade inneburit en prövning av huvudmannens förutsämiingar inför ett godkännande. Ett godkännande har en helt annan dignitet än ett medgivande om rätt till bidrag. En ansökan skulle framstå som mer "kvalitetssäkrad" om Skolinspektionen genomför en prövning av huvudmannens fömtsättningar och ger ett godkännande. Detta beslut kan sedan ligga till grund för rätt till bidrag, precis som för grundskolan. Huvudmännen för de internationella skolorna på gymnasienivå får också, liksom skolorna på grundskolenivå, bidrag från kommunen. Detta innebär att även ur aspekten att skolorna finansieras med offentliga medel, så borde det finnas ett intresse av likvärdighet i besluten, dvs. att samtliga utgör godkännanden och inte "bara" medgivanden om rätt till bidrag. Skolinspektionen anser sammanfatmingsvis att det finns fördelar med att även internationella skolor på gymnasienivå omfattas av en reglering med ett godkännande av Skolinspektionen och en bidragsrätt som följer ett sådant godkännande. Krav i skollagen för godkännande Utredningen föreslår att för att en internationell skola på grundskolenivå ska godkännas ska det krävas att det kan antas att det kommer att finnas ett tillräckligt elevunderlag för att driva en stabil verksamhet. Detta krav gäller även vid ansökan från en internationell skola på gymnasienivå om bidragsrätt. Skolinspektionen ska vid ansökningsförfarandet bedöma om sökanden kan uppvisa ett tillräckligt elevunderlag för att bedriva en stabil verksamhet. I begreppet "stabil" ligger en viss oklarhet som skulle behöva förtydligas. Frågan är om begreppet tar sikte på långsiktigheten i enlighet med 2 kap 5 skollagen. Ett tillräckligt elevunderlag för att bedriva en stabil verksamhet är nära kopplat till budget för den planerade skolan samt sökandens ekonomi och Skolinspektionen har hittills tillämpat bestämmelserna på detta sätt vid den nuvarande bedömningen av motsvarande krav för godkännande av huvudman för fristående skolor. Är det en motsvarande bedöirming som avses med den nu föreslagna bestämmelsen för internationella skolor vilket innebär att hänsyn ska tas till huvudmannens budget och ekonomi? Skolinspektionen anser att det är bra att detta villkor för godkännende respektive bidragsrätt är reglerat i lag, men ser gärna ett förtydligande av vad som åsyftas med en stabil verksamhet antingen i lagtexten eller i förarbetena.
Skolinspektionen 2014-1201 5(10) Om en prövriirig motsvarande den som görs för godkännande av enskild huvudman enligt 2 kap 5 avses, är detta ett skäl att också låta internationella skolor på gymnasienivå omfattas av bestämmelserna om att ett godkännande för verksamheten krävs. 3.4 Elevavgifter vid internationella skolor med enskild huvudman Utredningen föreslår en reglering i 9 i den nya förordningen där det anges att huvudmannen får ta ut en avgift för att täcka rimliga kostnader för utbndningen som är hänförliga till att utbilchiingen följer ett annat lands läroplan eller en internationell läroplan. Denna avgift ska enligt bestämmelsen vara skälig med hänsyn till de kostnader för vilka avgift får tas ut, bidrag och övriga omständigheter. Genom bestämmelsen i 5 i förordningen är det nu tydligt att frågan om elevavgifter är en del av det som Skolinspektionen har som uppgift att granska i sin tillsynsverksamhet och även i promemorian framhålls att bedömningen av elevavgifter är en viktig uppgift vid såväl godkännandet som tillsynen av en huvudman för en internationell skola. I promemorian framgår att utifrån de uppgifter och förklaringar till avgifterna som lämnats från de nu befintliga internationella skolonia, är det svårt att avgöra vad som är skäliga avgifter. Såsom regleringen är föreslagen i utredningen skapas inget klargörande i hur avgifternas skälighet ska bedömas. Med hänsyn till den betydelse som framförs beträffande granskningen av elevavgifter ser Skolinspektionen gärna ett förtydligande av, dels vad en avgift står för, dels beträffande på vilket sätt kostnaderna, bidraget och omständigheterna i övrigt ska påverka bedömningen av avgiftens skälighet. 3.5 Övriga bestämmelser om internationella skolor Enligt utredningens förslag placeras flertalet av bestämmelserna om internationella skolor som nu finns i 24 kap. skollagen i en särskild förordning om internationella skolor. Skolinspektionen anser att en sådan ordning är ändamålsenlig med hänsyn till omfathiingen av regleringen beträffande internationella skolor. Nackdelen är att om inte ett tydliggörande görs i förordningen av de krav som uppställs på internationella skolor i 5, finns inte heller några förarbeten för Skolinspektionen att få ledning av vid bedömning av godkännande och bidragsrätt samt i tillsynen av skolorna.
Skolinspektionen 2014-12-01 6(10) Godkännande och tillsyn Förslaget till utformning av bestämmelser i form av att tydligt redogöra för vad som ska vara uppfyllt av huvudmannen för att få ett godkännande respektive vad som ska gälla för enskilda huvudmän som har fått ett godkännande gör att det blir tydligt vad Skolinspektionen ska bedöma vid godkännandet respektive vad som ska granskas och bedömas vid Skolinspektionens tillsyn. Skolinspektionen tillstyrker förslaget om bestämmelsernas utformning genom en sådan uppdelning. Krav i förordning för godkännande I nuvarande 24 kap. 2 skollagen finns som förutsättning för att en internationell skola ska bli godkänd ett krav på att skolans utbildning som helhet betraktad är likvärdig ined grundskolans. I förslaget till förordning om internationella skolor finns i såväl 3 om godkännande som huvudman för internationell skola, som i 4 om bestämmelser som den godkända verksamheten ska följa, hänvisning till 5 och ett krav på att utbildningen i den internationella skolan ska vara utformad så att den som helhet betraktad är likvärdig med utbildningen i grundskolan. Motsvarande krav finns alltså kvar i regleringen av internationella skolor och Skolinspektionen ska bedöma detta krav vid såväl en ansökan om godkännande som i tillsynen av huvudmannens verksamhet, Skolinspektionen anser att det i tillståndsprövningen har varit en förutsättning för godkännande som varit formulerad på en övergripande nivå och som varit svår att konkretisera. Även det nuvarande kravet för bidragsrätt - att utbildningens allmänna mål och värdegrund inte strider mot de allmänna mål och värdegrund som gäller för utbudning inom det svenska skolväsendet - har överförts till att i förslaget till förordning i framtiden finnas som förutsättning såväl vid ett godkännande som i en godkänd huvudmans verksamhet. Skolinspektionen ska alltså göra denna bedömning både i samband med godkännandet av huvudmannens internationella skola som senare i tillsynen av den internationella skolan. Enligt beskrivningen av uppdraget att utreda och utarbeta förslag när det gäller internationella skolor framfördes att det finns behov av att se över frågor som rör internationella skolor för att se till att det regelverk som gäller internationella skolor så långt som möjligt överensstämmer med de regler som gäller för motsvarande utbildning inom skolväsendet. Någon sådan översyn av formuleringar av fömtsättningar har inte gjorts i samband med förslag om ny reglering av godkännanden och tillsyn av internationella skolor och formuleringarna av dessa bestämmelser. De formuleringar som föreslås finnas kvar; "som helhet betraktad likvärdig med" och "utbildningens allmänna mål och värdegrund
Skolinspektionen 2014-12-01 7(10) inte strider mot de allmänna mål och värdevärdegrund som gäller för utbildning i det svenska skolväsendet", härrör och har förarbetsuttalanden som hänvisar till den skollagsstiftiiing som gällde innan 2010 års skollag. Det har krävt en del utredningsarbete för Skolinspektionen för att kunna konkretisera det innehåll som avses med nuvarande bestämmelser i samband med godkännande och medgivande av bidragsrätt och Skolinspektionen hade därför välkomnat en översyn och ett förtydligande av vad som ska gälla för de internationella skolornas verksamhet. Skolinspektionen tror att formuleringarna i 5 andra stycket i förordningen annars kommer att vara krav av så övergripande karaktär att dessa, vid tillämpning i övrigt av 2010 års skollag, blir svåra att bedöma. Inom tillsynen blir det, utan ytterligare förtydligande av vad som avses, ännu svårare och frågan är om det går att göra en bedömning att en brist föreligger beträffande att uppfylla författningens krav i den befintliga verksamheten. Skolinspektionen anser att det kommer att vara svårt att med utgångspunkt i den nu föreslagna bestämmelsens utformning kunna konstatera brister vid tillsynen av internationella skolors utbildning vad gäller utformningen. I förslaget till 3 förordningen anges för godkännande av enskild huvudman att denne utöver vissa föreskrifter i förordningen även anses ha förutsättningar att följa 1 kap. 10 och 6 kap. skollagen. Att internationella skolor ska följa dessa bestämmelser i skollagen får anses framgå av utformningen av bestämmelserna. Eftersom bestämmelserna i skollagen dock anges i bestämmelsen om godkännande vore det för tydlighetens skull bra om de även fanns angivna i 4 i förordningen om vilka bestämmelser som huvudmannen ska följa i sin pågående verksamhet. På så sätt finns bestämmelserna om utbudningen som huvudmannen ska följa samlat, vilket blir tydligt samt underlättar i Skolinspektionens tillsynsverksamhet. Övrigt iförordningen I förslaget till den nya förordningen anges i 14 att Skolinspektionen ska ge den kommun där utbildningen ska bedrivas tillfälle att yttra sig över ansökan. Det vore bra med ett tydliggörande av vad det är kommunen ska yttra sig över. Handlar det om elevunderlag, behovet av utbildning eller något annat? 4 Internationella skolor med kommunal huvudman 4.1 Kommuner som huvudmän för internationella skolor Utredningen föreslår att en kommun, efter medgivande från Skolinspektionen, ska kunna vara huvudman för en internationell skola på grundskolenivå.
8(10) Skolinspektionen tillstyrker förslaget. Det är bra att skillnaden mellan utbudningen hos en kommunal huvudman och en enskild huvudman - att kommunal huvudman endast får bedriva utbildning enligt en internationell läroplan - är reglerad i lag och Skolinspektionen anser att det är viktigt att denna skillnad tydliggörs. Behovsprövning För att en kommun ska kunna få ett medgivande att vara huvudman för en internationell skola ska Skolinspektionen bedöma om det finns ett behov av utbildningen. I promemorian framgår att medgivande ska få lämnas om det finns behov av utbildningen, vilket det inte kan anses göra om tillräckligt många elevplatser tillhandahålls av enskilda huvudmän. Det bör ankomma på kommunen att visa att det finns ett tillräckligt elevunderlag. Skolinspektionen anser att den förutsättning som följer av lagtextens lydelse kan vara svår att bedöma. Det är därför viktigt att det av förarbetena framgår vad utrecmingen anser ska bedömas vid behovsprövningen. Möjligheten för kommuner att vara huvudman för internationell grundskola innebär möjlighet att driva internationell skola endast enligt en internationell läroplan, inte enligt ett annat lands läroplan. Skolinspektionen utgår från att detta också bör beaktas vid behovsprövningen. 4.2 Målgrupp för internationella skolor på grundskolenivå med kommunal huvudman Vilka elever som en internationell skola, som bedrivs av en enskild huvudman eller en kommunal huvudman, får ta emot i sin verksamhet framgår inte i den bestämmelse, 24 kap. 3 a och 4, i förslaget som redogör för huvudmannens godkännande. Istället är förslaget utformat så att det innan bestämmelserna om huvudmännen för internationella skolor finns en bestämmelse om vilka elever som får fullgöra sin skolplikt i en internationell skola. Utforrmaingen av denna bestämmelse, där det inledningsvis stadgas vilka elever som får fullgöra sin skolplikt i en internationell skola som bedrivs av en enskild huvudman och i ett tredje stycke stadgas att en viss del av dessa elever även får fullgöra sin skolplikt i en internationell skola som bedrivs av en kommun, medför att bestämmelserna i detta avseende inte inriktas på huvudmannens verksamhet. Detta medför att det inte är lätt att i lagen hitta vad som gäller angående vilka elever som en kommunal huvudman får ta emot i sin internationella skola, då detta inte framgår av 24 kap. 4, utan i 3 efter redogörelsen av vad som gäller för enskilda huvudmän. Det är viktigt att det tydligt framgår vilka elever som är
9(10) målgrupp och som får antas till en internationell skola hos en kommunal huvudman. Den valda konstruktionen medför vidare att den skillnaden gentemot en enskild huvudman, att en kommunal huvudman endast kan erbjuda eleverna att delta i en utbildning med en internationell läroplan, inte blir tydlig. Lagens regler bör vara tydliga med vad som gäller för de huvudmän som vill bedriva en internationell skola. Med denna inriktning blir det också mer lättöverskådligt för såväl Skolinspektionen som huvudmännen om vad som gäller beträffande godkännande och tillsyn av enskilda respektive kommunala huvudmän som vill bedriva och bedriver internationell skola. Skolinspektionen föreslår därför att regleringen av internationella skolor utformas så att kraven på godkännande, utbildningens utformning samt vilken elevgrupp som får ta del av utbildningen, samlas i en bestämmelse för respektive huvudman. 7 Konsekvenser 7.1 Ekonomiska konsekvenser för staten Skolinspektionen ifrågasätter utredningens antaganden om vad förslaget kommer att få för effekter för verksamheten vid Tillståndsenheten vid Skolinspektionen. Skolinspektionen delar inte utredningens bedömning om resurstilldelning utan anser att frågan om resurstilldelning bör utredas vidare. 8 Författningskommentarer 8.1 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) I förslaget till utformning av bestämmelsen i 2 anges i andra ledet av definitionen av en internationell skola att denna i första hand (Skolinspektionens kursivering) tar emot elever som är bosatta i Sverige för en begränsad tid. Då uttrycket i första hand kan föra tanken till att vissa elever skulle äga företräde till att gå vid den internationella skolan skulle en annan skrivning kunna övervägas för att förhindra feltolkningar. I förslaget till utformning av bestämmelsen i 24 kap. 3 a och 4 föreslår Skolinspektionen att tillägg görs av den målgrupp av elever som respektive hu-
10 (10) vudman får anta till sin utbildning vid den internationella skolan och som enligt förslaget finns redovisad i 24 kap. 3 skollagen. Övriga författningsförslag 15 förordningen om internationella skolor stadgas i andra stycket vad som ska gälla för utbudningens utformning. Kriterierna som anges är på en övergripande nivå, härrör från tidigare lagstiftning med hänvisning till äldre skollag och då de är placerade i förordning kommer det inte att finnas några förarbeten som ger vägledning då bland annat Skolinspektionen ska ta ställning till ansökningar om godkännande, bidragsrätt eller vid tillsyn av verksamheterna. Skolinspektionen anser att kriterierna bör tydliggöras alternativt att denna viktiga reglering om utbildningens innehåll och utformning istället placeras i lag med möjlighet att förtydliga vad begreppen står för i förarbeten. Skolinspektionen kan inte finna att det av författningsförslagen, eller i övrigt av promemorian, framgår vad utredningen anser om den nuvarande bestämmelsen i 9 kap. 16 skolförordningen och dess tulämpning när de föreslagna bestämmelserna träder ikraft. Frågan är om bestämmelsen om möjhghet för en kommunal grundskola att tillämpa Primary Years Programme och Middle Years Programme fortsatt kommer att gälla, även då bestämmelse om möjlighet för en kommun att vara huvudman för en internationell skola träder ikraft. I ärendets slutliga handläggning har deltagit rättschefen Marie Axelsson och juristen Christina Ridderman Karlsson (föredragande). Generaid irektör