Skolinspektionen (1) :1246

Transkript

1 rs 1 (1) Yttrande över Riksrevisionens granskningsrapport Godkänd? s prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudman (RiR 2012:17) Riksrevisionens rapport innehåller flera förslag som instämmer i. har däröver följande synpunkter: s roll som "gatekeeper" Riksrevisionen menar i sin rapport att inte fullt ut har förstått sin roll att agera som "gatekeeper" så att riksdagens målsättning om högre kvalitet genom ökad konkurrens ska kunna uppnås. uppfattar att Riksrevisionen med uttalandet om "gatekeeper" menar att s prövning enligt 2 kap. 5 skollagen inte är tillräcklig eller ändamålsenlig. har genom 2 kap. 7 skollagen (2010:800) uppgiften att handlägga ärenden om godkännanden av enskild som huvudman för olika skolformer. Den prövning har att göra av enskilda som ansöker om godkännande regleras i 2 kap. 5 skollagen. ska lämna godkännande om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen som söks. Det får förutsättas att lagstiftaren anser att de föreskrifter som gäller för en utbildning och som huvudmän ska följa ger en utbildning med den kvahtet som lagstiftaren menar ska uppnås. Någon möjhghet för att pröva ansökningar utifrån andra krav än vad som anges i 2 kap. 5 skouagen finns mte. Varje ansökan om godkännande prövas mot i förväg fastställda centrala områden inom de föreskrifter som gäller för utbildningen. Prövningen är omfattande. Att Skohnspektionen av någon anledning skulle göra en differentierad prövning för att stärka sin roll som "gatekeeper" och genom en sådan prövning uppnå en större variation av fristående skolor låter sig svårligen göras med nu gällande lagstiftning. En relativt stor andel av ansökningarna avslås års ansökningsomgång avslogs 35 procent av ansökningarna, 37 procent godkändes och de resterande 28 procenten avskrevs. Orsaken till att en ansökan avslås är ofta att den som ansöker inte har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbild-, Box 23069, Stockholm, Besök: Sveavägen 159 Telefon: , Fax:

2 2(2) ningen, dvs. inte kan bedriva skolverksamhet med den kvalitet som lagstiftaren kräver. Frekventa avslagsgrunder är att den sökande inte bedöms ha tillgång till lämpliga lokaler, APL-platser, skolbibliotek eller har ekonomiska förutsättningar (exempelvis elevunderlag och/eller ekonomisk finansiering) att driva en varaktig och stabil verksamhet. En stor andel av avslagen överklagas och i de allra flesta fall ändrar förvaltningsrätten inte s beslut. Under 2012 har utgången i domarna varit att s beslut stått fast eller att tillstyrker bifall i 210 av 221 ärenden dvs. 95 procent. Från och med 2009 har besökt nystartade skolor under deras första verksamhetsår. I samband med besöken har en hel del brister upptäckts och i två fall har bristerna lett till att godkännandet återkallas. Det är mycket olyckligt att en huvudman startar verksamhet utan att ha tillgång till lämpliga lokaler, utbildade lärare och rektorer eller ett tillräckligt stort antal elever för att kunna driva en verksamhet av god kvalitet. Att bristerna inte upptäckts i samband med tillståndsprövningen beror på att det vid prövningen inte kan uppställas krav på specifikt lokalkontrakt eller anställningsavtal för rektor och lärare. kan enbart uppskatta den sökandes förmåga att följa författningarnas krav i dessa avseenden. För att ytterhgare säkra att skolorna som startar följer författningarnas krav genomför sedan 2012 en s.k. etableringskontroll för nystartade fristående skolor. Etableringskontrollen genomförs i maj-juni samma år som skolan ska starta. I etableringskontrollen granskas bland annat om skolan kommer att ha tillgång till lämpliga lokaler och utitistning, en utbildad rektor och om skolan har anställt eller har en plan för hur behöriga lärare ska anställas. En bedömning av om skolan kommer att kunna rekrytera ett tillräckligt antal elever för att kunna bedriva en varaktig och stabil verksamhet görs också vid etableringskontrollen. Underlag för prövningen Riksrevisionen menar att s prövning av ansökningar inte egentligen prövar huvudmannens förutsättningar att följa gällande lagstiftning utan att prövningen mer är en avcheckning om huvudmannen har tillräckliga kunskaper om skollagen. I detta sammanhang bör påminnas om lagstiftningens konstruktion att godkännande ska lämnas om sökanden har fömtsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Riksrevisionens granskning genomfördes för ansökningsomgång 2010 och Perioden inföll i samband med att en ny skollag infördes och nya förordningar tillkom. Ansökningsomgången 2010 var mycket speciell eftersom ansökningarna skedde enligt 1985-års skollag men sedan prövades enhgt nya skollagen utan att varken skolförordningen (2011:185) eller gymnasieförordningen (2010:2039) var beslutade. När under hösten 2010 ut-

3 3(3) arbetade ansölauhgsblanketten för ansökningsomgång 2011 ställdes avsiktligt kontrollfrågor om lagstiftningen i syfte att uppmärksamma de sökande på innehållet i den nya lagstiftningen. Av de ansölcningar som kommer in till består en betydande del av utökningar av befintlig verksamhet och såg då en möjlighet att på ett effektivt sätt uppmärksamma huvudmännen på förändringar i lagstiftningen. har inför ansökningsomgång 2013 omarbetat ansökningsblanketten och tagit bort de frågor som syftade till att göra de sökande uppmärksamma på den nya lagstiftningen. vill dock poängtera att en viktig del av godkännandeprocessen är att kontrollera om den sökande är medveten om kraven och förstår innehållet i de författningar som gäller för den aktuella utbildningen. Riksrevisionen föreslår i sin rapport att inhämtar en konkret plan för skolverksamheten från den sökande för att på så sätt kunna utreda om regelverket kan omsättas i praktiken. Det finns dock en problematik kring den typen av handläggning, då huvudmannen har ansvaret för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och andra författningar, medan ansvaret för skolans utveckling och inre organisation ligger hos rektor. Vid tidpunkten för ansökan om en nyetablering är det sällan bestämt vem som kommer att anställas som rektor. Att då begära mer detaljerade planeringar kring hur skolan avser att arbeta blir inte särskilt meningsfuut. Idag begär in en översiktlig beskrivning av den planerade verksamheten, för att göra en bedömning om planen är realistisk och ryms inom författningarna. Vid utökning av verksamheten vid en befintlig fristående skola begärs den dokumentation och de planer som ska finnas på skolan in. tar också del av rapporter från kvalitetsgranskning och regelbunden tillsyn, både vad gäller huvudmän och skolor. I samband med ansökan om utölming av verksamheten vid en befintlig fristående skola skulle i högre utsträckning än som sker idag kunna ställa frågor kring den pågående verksamheten vid skolan. Detta skulle dock innebära att prövningen av utökad verksamhet vid en skolenhet skulle skilja sig från handläggningen av planerade nya skolor. Riksrevisionen föreslår att delvis bör begära in ett annat material från den sökande för att göra mer träffsäkra bedömningar om den sökande har förutsättningar att driva en stabil verksamhet av "god kvahtet". är enig med Riksrevisionen om detta och genomför nu en genomgripande genomlysning av ansökningsblanketten. Bland annat innebär det att s egna erfarenheter och kunskaper från den regel-

4 4(4) bundna tillsynen och kvabtetsgranskningar kommer att få ett än större utrymme vid tiuståndsprövningsprocessen än tidigare. Skollagen har nu tillämpats i ett och ett halvt år och har under denna tid fått erfarenheter om hur lagstiftningen efterlevs. Dessa erfarenheter kommer att användas vid godkännandeprocessen. Förändringarna kommer sannolikt att innebära att delvis begär in ett annat underlag från de sökande än idag. avser också att informera och ta in synpunkter på utformningen av ansökningsblanketten från utbildningsföretag, intresseorganisationer och andra som berörs av myndighetens prövning. Riksrevisionen skriver i rapporten att det är motsägelsefullt att ställer detaljerade frågor om skollag och annat, men när det gäller prövningen av rektors och lärares utbildning används kryssfrågor. Riksrevisionen finner detta olämpligt då både s egna kvautetsgranslcningar och forskning pekar på lärares och rektors betydelse för att verksamheten ska fungera väl. Bakgrunden till att gjort bedömningen att mte ställa närmare frågor kring lärare och rektors behörighet är dels att sökanden i merparten av ansökningarna inte anställt rektor och lärare, dels att detta detaljregleras i skollagen medan många av de andra frågorna inte är hka styrda från lagstiftarens sida. I de fall där en huvudman önskar starta en liten verksamhet med färre elever och där gör bedömningen att det kan bh svårt att anställa behöriga lärare i samtliga ämnen under dessa fömtsättirhigar, begärs kompletterande uppgifter in från de sökande där de får redogöra för hur planeringen ser ut för att anställa behöriga lärare och hur de avser att organisera undervisningen. I rapporten föreslås att bör lägga mer vikt vid resultat från forskning. Resultat från pedagogisk forskning är dock svårt att ta hänsyn till vid en prövning av om en sökande har förutsättningar att följa föreskrifterna som gäller för utbudningen. Skolans styrdokument reglerar idag inte hur en verksamhet ska styras. Regering och riksdag har valt att lägga ett stort ansvar på skolornas lärare och rektorer för hur verksamheten ska utformas. Om en pedagogisk metod som sökanden avser att tillämpa strider mot föreskrifterna för utbildningen tar upp detta i sitt beslut som grund för ett avslag. Däremot är det inte med dagens lagstiftning förenligt att framhålla en pedagogisk metod framför en annan eller att döma ut ett arbetssätt som mindre lämpligt oavsett vad forskningen kring detta säger. s bedömning är att ett sådant avslag mte skulle hålla i en rättslig prövning.

5 5(5) Regleringen om negativa följder Riksrevisionen anser att även bör göra en bedömning av effekten på redan etablerade fristående skolor vid bedömningen av negativa följder. Detta på grund av att en etablering kan ha negativa effekter på redan existerande fristående skolors ekonomi. Enbgt 2 kap. 5 skollagen ska pröva om godkännandet innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller det allmänna skolväsendet. Förarbeten till lagstiftningen tar upp att tillståndsprövande myndighet ska granska vilka effekter en ny fristående skola får på det kommunala skolväsendet och inte redan befintliga fristående skolor. Syftet med regleringen är att säkerställa kommunernas möjlighet att erbjuda eleverna utbildning inom den egna kommunen. Initialt påverkar en etablering av en ny fristående skola kommunens skolväsende och det är också troligt att det kommer att påverka redan etablerade fristående skolor. Enligt finns det dock inte något lagstöd för en sådan bedömning som Riksrevisionen föreslår. En bedömning av elevunderlaget görs dock i samband med ansökan och kan sökanden inte visa att det finns ett tillräckbgt stort intresse för utbildningen i sökandens regi avslås ansökan på denna grund. Som Riksrevisionen påpekar finns också en annan problematik vad gäller bedömningen av negativa följder. gör bedömningen på det elevunderlag som sökanden har angett i ansökan. Det finns sedan mgenring som hindrar huvudmannen från att kraftigt öka elevantalet. Den effekt som etableringen får i praktiken blir då större än den som gjorde sin prövning utifrån. Det finns heller inget lagstöd för att framhålla en huvudman framför en annan, om huvudmännen ansöker om samma utbhclningj och gör bedömningen att det bara finns utrymme för en av de sökta utbildningarna. har i en skrivelse till regeringen den 14 december 2010 (dnr :6466) påtalat vikten av att regleringen av påtagliga negativa följder för elever och kommuner ses över och tydliggörs. har även inlett ett arbete som inkluderar en djupare analys av hur negativa följder ska bedömas på gymnasienivå. Arbetet innefattar en analys av hur stor gymnasieorganisation olika kommuner behöver ha för att det ska vara ekonomiskt möjligt att driva en verksamhet av god kvalitet. Likvärdig handläggning för effektiv prövning och ökat stöd till handläggarna Riksrevisionen genomförde en granskning av ansökningsomgångarna 2010 och Under den perioden ökade antalet ansökningar kraftigt från ca 500 ansökningar 2009 till knappt 800 ansökningar Under perioden beslutades också en ny skollag och nya förordningar. har kontinuerligt

6 6(6) arbetat med att förnya stödmaterialet till handläggarna, för att förenkla bedömningarna och för en likvärdig prövning. har kriterier för vad som krävs för att få ett godkännande att vara enskild huvudman. Dessa kriterier ses kontinuerligt över och kommer att anpassas och förtydligas i samband med att ansökningsblanketten revideras under arbetet ingår också att se över, anpassa och förtydliga det stöd som myndighetens handläggare använder sig av vid bedömningen av ansökningarna. har infört ett processorienterat arbetssätt för att på så sätt göra prövningen likvärdig. Som Riksrevisionen påpekar i rapporten har vissa sökande fått fler möjligheter till komplettering än andra. följer förvaltningslagens allmänna krav på handläggning, dvs. varje ärende handläggs så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersatts. Det innebär att varje ärende måste handläggas utifrån sin egen beskaffenhet. Det är därför naturligt att antalet möjligheter till kompletteringar kan skilja mellan olika ärende. I ansökningsomgång 2010 fick samthga sökanden möjlighet till minst två kompletteringar, då nya frågor lades till på grund av att ansökan skulle prövas enligt den nya skollagen. Många sökande får dock fler kompletteringsmöjligheter. Detta beror detta på att de kvarstående bristerna bedöms vara av sådan art att de kan rättas till av sökanden. En domstolsprocess är resurskrävande och för att minimera antalet överklaganden kontaktar handläggarna sökanden om bristerna i ansökan bedöms vara möjliga att rätta till enkelt. I de allra flesta fall åtgärdas bristema. Att istället sänka nivån för ett godkännande och släppa igenom ansökningar som uppvisar mindre brister anser på sikt skulle leda till att prövningsprocessen blir godtycklig. Det bör nämnas att en svår avvägning vid handläggningen av ansökningar är att avgöra när kompletteringsförfarandet ska avslutas. Förvaltningslagens allmänna krav på handläggning av ärenden måste vägas mot skolförfattningamas krav att beslut om möjligt ska fattas före den 1 oktober varje ansökningsom gång- bör förbättra informationen till de sökande genom att förtydliga krav de ställer för att en ansökan ska godkännas. vilka har redan startat arbetet med att förbättra informationen som ges till de som ansöker hos myndigheten, hrformation har lagts på Skolmspektionens webbplats. Bland annat finns ett mer utförligt informationsmaterial att ta del av om olika bedömningsområden som finns i ansökan. Riksrevisionen menar att antalet ansökningar kanske skulle kunna minskas om informationen om vad som faktiskt krävs blir tydligare. Inför ansökningsomgång 2013 har genomfört två chattar där sökanden har kunnat ställa frågor. Frågor och svar från chattarna finns nu tillgängliga på s

7 7(7) webbplats. kommer, som tidigare nämnts, under år 2013 genomföra en större genomlysning av ansöknmgshandlingen. Förutom att då förbättra det underlag som kommer in är avsikten även att analysera var problemen i informationen finns. I arbetet med att se över kriterierna för bedömningen kommer också att se över den informationen som finns om myndighetens bedömningskriterier till dem som söker godkännande.