1. Möjligheter och hinder inom utbildningsområdet

Transkript

1 1 (8) 1. Möjligheter och hinder inom utbildningsområdet I denna PM uppehåller vi oss huvudsakligen kring enskild bidragsberättigad verksamhet och talar om den främst i termer av fristående förskolor och skolor och inkluderar, om inget annat anges, förskoleklass och fritidshem i den senare termen. Grunderna för godkännande av fristående förskolor och skolor regleras i en och samma bestämmelse i 2 kap 5 skollagen. Där anges följande: Godkännande ska lämnas om den enskilde har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och utbildningen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om godkännandet avser gymnasieskola eller gymnasiesärskola ska följderna i närliggande kommuner för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna också beaktas. Avser godkännandet förskoleklass, grundskola eller grundsärskola krävs därutöver att elevunderlaget är tillräckligt för att verksamheten ska kunna bedrivas långsiktigt. Ett godkännande innebär att den fristående huvudmannen också har rätt till bidrag från kommunen. Sedan 2010 finns i skollagen samt skolförordningen respektive gymnasieförordningen ett tämligen detaljerat regelverk för hur bidragen ska beräknas. Fristående förskolor kommunen godkänner och har tillsyn enbart i förhållande till statligt regelverk När det gäller fristående förskolor är det kommunen som prövar ansökningar om godkännande. Kommunen ska då pröva om den fristående huvudmannen har förutsättningar att bedriva förskola enligt skollag, förskolans läroplan och andra aktuella föreskrifter. Om så bedöms vara fallet är grundprincipen att godkännande ska ges. Om kommunen gör bedömningen att etablerandet av den fristående förskolan skulle innebära påtagligt negativa följder för motsvarande kommunal verksamhet så måste däremot inte godkännande ges. Etableringsfriheten är dock stark. En rad rättsfall visar att kommunen måste ha väl underbyggda sakliga argument för att neka godkännande med hänvisning till påtagligt negativa följder. Ingen rätt för kommunen att ställa egna krav och villkor Det är relativt vanligt att det uppstår diskussioner och dispyter kring hur långtgående villkor eller krav som kommunen får ställa på fristående huvudmän för att ge dem godkännande. Fristående huvudmän och deras intresseorganisation Friskolornas riksförbund har ifrågasatt att kommuner till exempel ställer som villkor eller krav att den fristående förskolan för att få godkännande ska ha samma andel förskollärare som kommunen egna förskolor och att den fristående förskolan ska ingå i kommunens köoch avgiftssystem.

2 2 (8) Friskolornas riksförbund och SKL har fört diskussioner om detta och är överens om att det saknas stöd i lag för kommunerna att ställa denna typ av krav eller villkor. Fristående förskolor är fristående i förhållande till kommunen, vilket innebär att kommunen inte kan styra över verksamheten. Det som kommunen ska göra när den prövar ansökan om godkännande är att försäkra sig om att den fristående huvudmannen har förutsättningar att bedriva verksamhet enligt de krav och villkor som uttrycks i nationella föreskrifter. Den fristående huvudmannen förfogar och ansvarar själv över verksamheten, hur den organiseras och genomförs. Däremot ska kommunen inom ramen för sin tillsyn granska att detta görs på ett sätt så att verksamheten lever upp till de krav som följer av nationella föreskrifter. Att fristående förskolor inte följer kommunala mål och riktlinjer är inte tillräckligt för att ta till sanktioner Tillsyn innebär att kontrollera om en verksamhet uppfyller de krav som följer av lagar och andra föreskrifter. När det gäller fristående förskolor handlar det om att kommunen ska granska att verksamheten bedrivs i enlighet med skollagen, förskolans läroplan och andra aktuella föreskrifter. Vid brister får kommunen vidta åtgärder i enlighet med den sanktionstrappa som finns i skollagen. Vid ett föreläggande måste kommunen ange vilka åtgärder som den anser att den fristående huvudmannen måste vidta för att avhjälpa de påtalade bristerna. För att kunna återkalla ett godkännande krävs att föreläggandet inte har följts och att det är fråga om allvarliga missförhållanden. Tillsynen ska göras i förhållande till nationella bestämmelser. Jämför med proposition 2009/10:165, sidan 245 Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet : Eventuella kommunala mål kan dok inte ingå i tillsynen om de går utöver den nationella regleringen. Kommunen kan alltså inte basera tillsyn på mål eller riktlinjer som satts upp för kommunens egna förskolor. Att den fristående förskolan till exempel har lägre personaltäthet, lägre andel förskollärare eller större barngrupper än kommunens egen regi är i sig inte tillräckligt för att ta till sanktioner. För att sanktioner ska hålla vid ett överklagande från den fristående huvudmannens sida måste kommunen visa att bristerna ifråga om personaltäthet, andel förskollärare eller barngrupperna storlek är så stora att verksamheten inte lever upp till nationella bestämmelser. Sanktioner måste alltid ha stöd i författning. Mot den bakgrunden kan kommunens tillsyn ses som en balansgång mellan att å ena sidan försäkra sig om att fristående huvudmän tar sitt ansvar och följer det nationella regelverket och att å andra sidan ha förståelse och respekt för att fristående huvudmän inom ramen för detta regelverk är fria att bestämma hur de utformar och genomför verksamheten.

3 3 (8) Indraget godkännande vid brister kan dra ut på tiden Ett dilemma, som påpekats av bland annat Stockholms stad, är domstolarnas långa handläggningstider då kommunens beslut om att dra tillbaka godkännande överklagas av den fristående huvudmannen. Det är givetvis viktigt ur ett rättsäkerhetsperspektiv att den fristående huvudmannen har möjlighet att få tillbakadragandet av ett godkännande prövat i domstol. Men samtidigt innebär det att verksamhet som kommunen i egenskap av tillsynsmyndighet bedömt som undermålig har fortsatt rätt till bidrag från kommunen så länge överklagandeprocessen pågår. Samma problematik råder för övrigt ifråga om fristående skolor, men det är då Skoinspektionen som är tillsynsmyndighet och den som beslutar om att dra tillbaka godkännande. Kommunen har tillsyn men inte över hela verksamheten Slutligen finns en egendomlighet, en lapsus, i regleringen av kommunens tillsynsansvar. I skollagen anges uttryckligen att kommunens tillsyn inte omfattar i vilken mån fristående förskolor lever upp till de bestämmelser om åtgärder mot kränkande behandling som ska bedrivas i alla skolformer och verksamheter som regleras i skollagen. Här är det istället Skolinspektionen som har tillsynsansvaret. Det innebär att även om kommunen konstaterar brister i en fristående verksamhets arbete mot kränkande behandling, så har kommunen inte rätt att ta till sanktioner mot huvudmannen. Det kommunen kan göra i en sådan situation är måhända att agera skvallerbytta och påtala upplevda brister för Skolinspektionen och förlita sig på att Skolinspektionen både har rutiner för att hantera denna information och resurser för att vidta åtgärder. Fristående skolor kommunen yttrar sig över etableringar och har rätt till insyn men inte så mycket mer När det gäller fristående skolor är det Skolinspektionen som prövar ansökningar om godkännande. Kommunens roll begränsar sig till en rätt att yttra sig över ansökningar. Yttrandet bör ha formen av en konsekvensbeskrivning där kommunen gör en bedömning av de ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser som kan uppstå om den fristående skolan startar. Beskrivningen ska avse vilka konsekvenser som etableringen kan medföra på sikt, cirka fem år från och med den tänkta starten. Det är viktigt att betona att kommunen i sitt yttrande ska göra en saklig bedömning. Det handlar inte om att som kommun tillstryka eller avstyrka etableringen på ideologiska eller andra grunder, utan om att bidra med ett beslutsunderlag till Skolinspektionen. Genom åren har det utkristalliserats viss praxis när det gäller vad som är att anse som negativa följder. Här är några exempel på vad som har bedömts utgöra negativa

4 4 (8) följder och där det därför har funnits grund för att avslå ansökan (från Skolinspektionens hemsida ): Om tillkomsten av en fristående grundskola medför att en landsortseller glesbygdskommun tvingas lägga ner en skola och detta medför att avståndet till närmaste skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen. En elev i grundskolan ska alltid ha möjlighet att gå i en kommunal grundskola på rimligt avstånd från hemorten. Om etableringen av en fristående skola påverkar kommunens skolorganisation och medför betydande kostnadsökningar som är bestående. Detta kan till exempel ske då en fristående grundskola etableras i ett område där kommunen beslutat att lägga ned en befintlig skola på grund av vikande elevunderlag. I sådana fall motverkas kommunens arbete för en kostnadseffektiv skolorganisation, vilket minskar resurserna för övriga elever i kommunen. Om tillkomsten av en fristående gymnasieskola kraftigt begränsar kommunens eller en näraliggande kommuns möjligheter att erbjuda alla inriktningar av ett nationellt program, eller om etableringen leder till att en kommunal gymnasieskola inte kan fortsätta erbjuda ett nationellt program eller en nationell inriktning av ett sådant program. Den situationen kan uppstå när flera fristående utbildningsanordnare samtidigt ansöker om att få starta utbildningar i en och samma kommun. Ett bifall till alla ansökningar skulle kunna få till följd att antalet utbildningsplatser i där myndigheten beaktar konsekvenserna för den utbildning som anordnas av lägeskommunen och näraliggande kommuner men också i vilken utsträckning som de sökta utbildningarna tillför något nytt till det utbud av utbildningar som redan finns. Det är bra att det utvecklats en praxis ifråga om hur påtagligt negativa följder ska bedömas. Dels ger det kommunerna ytterligare vägledning om vilken information som är värdefull att inkludera i kommunens yttrande, dels gör det Skolinspektionens beslut mer förutsägbara jämfört med tidigare. Det går inte att kräva att fristående skolor ingår i kommunens kvalitetsarbete I den tidigare skollagen fanns en bestämmelse som gav kommunerna rätt att kräva att fristående skolor belägna i kommunen deltar i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör. Denna möjlighet har tagits bort i nuvarande skollag, bland annat med hänvisning till att fristående skolor står under statlig tillsyn och att verksamheten och dess kvalitet granskas där.

5 5 (8) För kommunerna innebär borttagandet av den tidigare bestämmelsen en begränsning. Det har i flera avseenden skett en utveckling där de kommunalt förtroendevalda uppfattar sig ha ett bredare ansvar för all utbildning som kommunen bekostar. I ljuset av det är det förståeligt att kommunen är angelägen att kunna förse sina invånare med samma information om de fristående skolornas utveckling och resultat. Det är givetvis möjligt att i dialog med de fristående skolorna komma överens om att de fristående skolorna frivilligt ingår i det system för uppföljning och utvärdering som kommunen använder sig av. Så sker också i en rad kommuner. Men i juridisk bemärkelse innebär dagens ordning en begränsning. Kommunen kan aldrig tvinga en fristående aktör och exempelvis överväga att anmäla till Skolinspektionen eller dra in rätten till bidrag om en fristående förskola inte vill ingå i kommunens uppföljningsoch utvärderingssystem. Oklart vad som avses med kommunens rätt till insyn Av skollagen framgår att kommunen där en fristående skola är belägen har rätt till insyn i verksamheten. I lagkommentaren till bestämmelsen anges att det innebär att kommunen ska hålla sig informerad om hur verksamheten utvecklas, men det påpekas också att detta inte innebär någon rätt för kommunen att göra påpekanden gentemot den fristående skolan. Kommunens lagstadgade rätt till insyn kom ursprungligen till för att kommunen skulle kunna bedöma hur stort ekonomiskt bidrag den fristående skolan behövde. I takt med att bidragsreglerna har ändrats får dock denna motivering till insyn vara överspelad. Så, frågan är hur kommunens rätt till insyn ska förstås och tillämpas idag? SKL har fått flera påpekanden från kommuner om att insynens innebörd behöver förtydligas. Vilka uppgifter och dokument kan kommunen begära att få av en fristående skola? Var går gränsen för vad som är utövande av insyn och påpekanden? Är det formen som avgör vad som är det ena och det andra, till exempel om det sker i form av dialog och samråd eller ensidigt frågande från kommunen? Indraget godkännande vid brister kan dra ut på tiden och kommunen sitter på bänken Det är Skolinspektionen som har tillsynen över fristående skolor. Skollagens bestämmelser om sanktioner och ytterst möjligheten att dra in en fristående skolas godkännande är desamma som för fristående förskolor, med den väsentliga skillnaden att det är staten som svarar för detta vad gäller fristående skolor. Även vad gäller fristående skolor finns problematiken med långa handläggningstider hos domstolarna när det gäller processer kring indragande av godkännande. Återigen - det är givetvis viktigt ur ett rättsäkerhetsperspektiv att den fristående huvudmannen

6 har möjlighet att få tillbakadragandet av ett godkännande prövat i domstol. Men samtidigt innebär det, precis som i fallet med fristående förskolor, att verksamhet som en tillsynsmyndighet bedömt som undermålig har fortsatt rätt till bidrag från kommunen så länge överklagandeprocessen pågår. Något som gör denna fråga ytterligare komplex vad gäller fristående skolor är att kommunen inte är juridisk part i sådana processer utan att det är helt och hållet en fråga mellan Skolinspektionen och den fristående huvudmannen. 6 (8)

7 7 (8) Bilaga. Översikt av alternativa driftformer inom skolans område Enskild Enskild bidrags- Verksamhet bidragsberättigad verksamhet, Skolinspektionen godkänner och har tillsyn berättigad verksamhet, kommunen godkänner och har tillsyn Entreprenad möjligt enligt LOU Förtydligande kommentarer Förskola Kommunen tillsynar inte allt. Skolinspektionen ansvarar för kapitel 6. Entreprenad ovanligt Förskoleklass Entreprenad ovanligt Grundskola Grundsärskola Fritidshem () Gymnasieskola () Kommunen handlägger endast enskild bidragsberättigad verksamhet då fritidshem inte bedrivs i anslutning till en fristående skola. Entreprenad ovanligt Endast undervisning i yrkesämne och estetisk ämnen får läggas ut på entreprenad Gymnasiesärskola Kommunal vuxenutbildning Särvux SFI Utredning pågår om att öppna för fler alternativa driftsformer Pedagogisk omsorg Öppen förskola, Utöver att lägga ut på Öppen fritidsverksamhet, () entreprenad får kommunen lämna bidrag Nattis till enskild verksamhet

8 8 (8)