www.pwc.se Revisionsrapport David Boman Granskning Miljöprogrammet 2013-2016 Revisorerna landstinget Gävleborg
Granskning Miljöprogrammet 2013-2016 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning... 2 3. Iakttagelser... 3 3.1. Samverkan... 3 3.2. Kvarstår samma mål och indikatorer som beslutades 2012?... 4 3.3. Finns tydliga basvärden för indikatorerna?... 6 3.4. Finns en plan för målnivåer respektive år?... 7 3.5. Är ansvar och roller inom respektive målområde tydliggjorda?... 7 3.6. Sker aktiviteter inom respektive målområde utifrån plan?... 8 3.7. Beräknas samtliga målnivåer för indikatorerna vara uppnådda 2016?... 9 3.8. Sker uppföljning av samtliga indikatorer i samband med årsredovisning och delårsrapport?... 9 4. Revisionell bedömning... 11 Revisorerna Landstinget Gävleborg
1. Sammanfattning Landstingsfullmäktige antog i november 2012 ett nytt miljöprogram för åren 2013-2016. Miljöprogrammet innehåller 5 övergripande målområden och uppföljning kommer att ske genom mätning mot indikatorer inom respektive område. Revisorerna vid landstinget Gävleborg har utifrån risk- och väsentlighetsanalys beslutat att granska om landstingsstyrelsen har säkerställt att arbetet med miljöprogrammet bedrivs i enlighet med fullmäktiges beslut? Revisorerna har givit i uppdrag att genomföra granskningen. Den revisionella bedömningen är att landstingsstyrelsen har säkerställt att arbetet med miljöprogrammet bedrivs i enlighet med fullmäktiges beslut. Bedömningen baseras på att det sker en samverkan med andra landsting och andra regionala aktörer i miljöarbetet. För de indikatorer där det är relevant finns tydliga basvärden att utgå ifrån i jämförelse över tid. Det finns planer för målnivåer för respektive indikator och det finns planer för aktiviteter för att nå respektive målnivåer. Det sker en regelbunden och tydlig återrapportering och uppföljning till landstingsledning och politisk ledning. Vi rekommenderar dock att landstingsstyrelsen säkerställer att det sker en tydlig redovisning av samtliga indikatorers utveckling i årsredovisningen samt att roller och ansvar bland ledande tjänstemän inom området förtydligas. Det är också viktigt att det ges möjlighet att analysera orsakerna bakom indikatorernas utveckling inför upprättandet av årsredovisningen. Revisorerna Landstinget Gävleborg 1 av 12
2. Inledning Landstingsfullmäktige antog i november 2012 ett nytt miljöprogram för åren 2013-2016. Miljöprogrammet innehåller 5 övergripande målområden och uppföljning kommer att ske genom mätning mot indikatorer inom respektive område. Landstingets mål är att minska miljö- och klimatpåverkan genom att uppnå de mål som beskrivs i miljöprogrammet och främja utvecklingen inom miljöaspekterna och genom att bidra till att alternativa energikällor tas tillvara i länet. Revisionsfråga Har landstingsstyrelsen säkerställt att arbetet med miljöprogrammet bedrivs i enlighet med fullmäktiges beslut? Revisionskriterier Övergripande Programmet Sker samverkan med andra regionala aktörer? Sker samverkan med andra landsting? Kvarstår samma mål och indikatorer som beslutades 2012? Finns tydliga basvärden för indikatorerna? Finns en plan för målnivåer respektive år? Är ansvar och roller inom respektive målområde tydliggjorda? Sker aktiviteter inom respektive målområde utifrån plan? Beräknas samtliga målnivåer för indikatorerna vara uppnådda 2016? Sker uppföljning av samtliga indikatorer i samband med årsredovisning och delårsrapport? Avgränsning och metod Granskningen avgränsas till att omfatta Miljöprogrammet 2013-2016. Intervjuer har genomförts med miljöcontrollers inom olika områden, fordonsansvarig, fastighetschef, läkemedelsenhet och inköpare. Avstämning med ansvarigt landstingsråd. Revisorerna Landstinget Gävleborg 2 av 12
3. Iakttagelser 3.1. Samverkan Det sker enligt de intervjuade en samverkan med externa parter vid flertalet av miljörelaterade projekt som landstinget driver eller deltar i. Det kan röra sig om satsningar som vintercyklisten där flera kommuner inom länet är engagerade. Nätverket hållbart resande är ett annat exempel där det finns regionalt samarbete med länets kommuner. Landstinget Gävleborg har också tillsammans med Energimyndigheten startat Regionala mobilitetskontoret Gävleborg för att erbjuda länets kommuner stöd i hur de kan förändra sitt resande. Det finns också gemensamma projekt kring avfallshantering och inköp. Landstinget Gävleborg har även ett samarbete med Trafikverket och länsstyrelsen, till exempel inom en satsning på el-cyklar. Landstinget har ofta en central roll i projekt eller satsningar med flera aktörer då landstinget har möjlighet att stötta insatserna finansiellt vilket innebär att fler kommuner kan ha möjlighet att delta. Fler exempel på nätverk där miljöteamet är representerade är: Nätverk för landstingen/regionernas miljöchefer LST miljömålsnätverk Avfall- Landstingens och regionernas avfallsnätverk Kemikalier- Nationells substitutionsgrupper för kemkalier i varor och produkter Lustas- Lustgaskonsortiet Läkemedel- Läkemedel och miljö STRAMA Energi FUTURLOC Energi och klimat- Energikompetent Gävleborg I nätverket för landstingens miljöchefer/miljöstrateger diskuteras det frågor som uppföljning av miljömål och aktiviteter samt vilka åtgärder och satsningar som de olika landstingen har för att nå uppsatta mål. Inom nätverket fördelas också olika aktiviteter och uppgifter mellan landstingen. Det kan röra sig om att komma fram till hur verksamheten ska mätas och följas upp och ta fram underlag för hur landstingen gemensamt ska agera för att underlätta för varandra att nå respektive miljömål. Vi kan genom granskningen kostatera att landstinget är aktiv i samarbetet både med kommunerna inom länet och med andra relevanta aktörer. Det sker även en aktiv samverkan med andra landsting. Revisorerna Landstinget Gävleborg 3 av 12
3.2. Kvarstår samma mål och indikatorer som beslutades 2012? Enligt de intervjuade kvarstår de mål som sattes för miljöprogrammet 2012. De indikatorer som sattes 2012 för att mäta måluppfyllelsen är också fortfarande de samma. Däremot sker det en årlig uppräkning av målnivåer för indikatorerna. Det gäller framförallt de indikatorer där landstinget satt att de ska vara bland de 25 % bästa landstingen. För dessa målnivåer behöver en analys ske för att ta hänsyn till de andra landstingens/regionernas utveckling. Vid upprättandet av målen och indikatorerna för miljöprogrammet utgick landstinget i mångt och mycket utifrån vilka som används nationellt och inom andra landsting. Även SKL har, på uppdrag av landstingens och regionernas miljöchefer, tagit fram fem miljönyckeltal som de anser är relevanta och möjliga för landstingen att följa upp; förskrivning av antibiotika andelen ekologiska livsmedel energianvändning i verksamhetslokaler andel förnybart drivmedel i kollektivtrafiken klimatpåverkan från medicinska gaser SKL arbetar med en årlig rapport där de följer upp dessa miljönyckeltal åt landsting och regioner. Landstinget Gävleborg har i stort samma målområden, med ett tillägg som rör avfallshanteringen. Se landstingets mål och indikatorer på nästkommande sida. Revisorerna Landstinget Gävleborg 4 av 12
Landstinget Gävleborgs målområden med respektive indikatorer: Målområde Miljömål Indikator Avfall Byggnader och Energi Kemikalier och läkemedel Produktval Resor och transporter Landstinget Gävleborg ökar mängden miljömässigt korrekt sorterat avfall Energianvändning i landstingets lokaler ska minska Landstinget ställer energioch miljökrav vid ny-, omoch tillbyggnationer Landstinget minskar mängden miljö- och hälsofarliga kemikalier Landstinget minskar miljöpåverkan från miljöstörande läkemedel Landstinget minskar utsläppen från klimatpåverkande anestesigaser Andelen ekologiska livsmedel ökar Andelen PVC-fria produkter inom vården ska öka Koldioxidutsläppen från resor i tjänsten ska minska Koldioxidutsläpp från kollektivtrafiken ska minska Mängden smittförande/kliniskt avfall Energianvändningen för el och värme Nybyggnationer i enlighet med standarden Miljöbyggnad Ställda miljökrav i entreprenader Användning av utfasningsämnen Andelen förskrivna antibiotikarecept Mängden klimatpåverkande anestesigaser Andelen ekologiska livsmedel Andelen PVC-fria undersökningshandskar Antalet Km med personbil Antalet videokonferenser och telemöten Andelen fossilfri energi (personbilar) Andelen miljöbilar Andelen fossilfri energi i den regionala kollektivtrafiken Revisorerna Landstinget Gävleborg 5 av 12
Arbetet med att följa upp indikatorerna anses vara ett omfattande och tidskrävande arbete. Det förs en diskussion om vissa av indikatorerna behöver ändras utifrån de förändringar som sker i omvärlden. Till exempel sker det förändringar inom kemikalieområdet, ämnen klassificeras om eller tas ur bruk, vilket kan försvåra uppföljningen av utfasningsämnen. De intervjuade upplever att vissa indikatorer är svåra att följa upp och genomföra en korrekt mätning på. Det förefaller främst gälla kemikalieområdet där användningen av utfasningsämnen i olika produkter inte alltid är tydliga och lätta att redovisa. Det förekommer även en ständig diskussion kring indikatorernas relevans i förhållande till det miljömål de används till. Enligt de intervjuade diskuteras om det är till fördel att minska antalet indikatorer till att utgå från ett färre antal som verkligen anses vara relevant för målen och som är möjliga att lätt följa upp. Inför redovisningen av miljömålen i årsredovisningen uppges det inte finnas tidsmässig möjlighet att fördjupa kunskaperna i orsakerna bakom förändringarna i statistiken. I årsredovisningen anges ingen förklaring till förändringen av vissa indikatorer. Tidsplanen vid framtagandet av årsredovisningen är snävt tilltagen och det innebär att det inte kommer med några större analyser av utvecklingen inom miljöområdet i redovisningen. Miljömålen och respektive indikatorer har inte förändrats sedan 2012 då miljöprogrammet antogs. Det sker dock en diskussion kring indikatorernas antal och relevans. Det är tydligt att mer tid till analys och utvärdering av indikatorernas utveckling är nödvändig. 3.3. Finns tydliga basvärden för indikatorerna? I dokumentet Indikatorer Miljöprogram 2013-2016 framgår att flera av indikatorerna är utformade så att mätvärdet är att landstinget Gävleborg ska vara bland de 25 % bästa landstingen utifrån nationell statistik. För de indikatorer som har denna formulering finns det inget basvärde. Det anser de intervjuade inte heller vara nödvändigt då indikatorn inte är jämförande över tid utan mäts löpande i jämförelse med andra. Problemet med denna typ av formulering är att landstingets egen utveckling alltid ställs i relation till andra landstings utveckling. Har landstinget Gävleborg haft en långsam eller till och med negativ utveckling kan de ändå nå målet om andra landsting haft en sämre utveckling. För de indikatorer där det ska ske en jämförelse över tid finns ett basvärde satt. Revisorerna Landstinget Gävleborg 6 av 12
Det finns även indikatorer som till exempel Alla nybyggnationer ska ske i enlighet med standarden Miljöbyggnad [ ] där det inte ska ske någon jämförelse över tid eller med andra. För dessa finns det inget basvärde. Det finns tydliga basvärden för de indikatorer där det är relevant. Det är viktigt att bevakning sker så att inte indikatorerna visar på en negativ utveckling trots att målet är uppfyllt. 3.4. Finns en plan för målnivåer respektive år? Enligt de intervjuade finns det en plan för respektive indikator för vad de bör ha för målnivåer år för år, för att till år 2016 klara målen. För de indikatorer där landstinget ska vara bland de 25 % bästa landstingen sker en analys årligen om vilken nivå som rimligen borde vara tillräcklig för att hamna i den övre fjärdedelen nästkommande år. Det förs även diskussioner kring hur en ökning av målvärdet kan påverka landstingets kostnader och hur det kan påverka verksamheten. Till exempel kan en ökad andel ekologiska livsmedel innebära ändrade rutiner för hanteringen av varorna samt ett ökat matsvinn. Landstingets krav på fordonssäkerhet innebär också att det inte är lika lätt att nå målet med att öka andelen fossilfri energi bland personbilarna. Det framkommer att det finns planer för vilka nivåer respektive indikator bör ha årligen för att miljömålen ska uppnås. 3.5. Är ansvar och roller inom respektive målområde tydliggjorda? Enligt de intervjuade finns en tydlig rollfördelning mellan de olika miljöcontrollers som finns inom miljöteamet. Var och en har ett uttalat område som de arbetar inom och bevakar. Teamet har haft en relativt hög personalomsättning de senaste åren men arbetar aktivt med att stötta varandra inom respektive ansvarsområde. Ansvaret för att genomföra det löpande miljöarbetet ligger inte på miljöteamet utan det ansvaret finns i linjen, teamet är en stödfunktion med ansvar för utbildning och uppföljning. Miljöteamet ansvarar för att sammanställa miljöavsnittet i del- och årsredovisning och att samla in data från respektive områdesansvarige. Enligt de intervjuade förekommer vissa oklarheter i rollfördelningen och ansvarsområden mellan miljöteamet och de som ansvarar för att bidra med statistik vid uppföljningen av miljöindikatorerna samt viss otydlighet mellan rollerna Miljöchef, Lokalförvaltningschefen (som har personalansvar för miljöteamet) samt Samordningsdirektören som har det övergripande områdesansvaret. Revisorerna Landstinget Gävleborg 7 av 12
Det finns tydliga rutinbeskrivningar dokumenterade i miljöledningssystemet där ansvarsfördelning och roller framgår. Det finns även en uppdaterad miljöhandbok vilken, enligt de intervjuade, tydliggör verksamhetens ansvar och rutiner. Inom miljöteamet finns en tydlig uppdelning mellan roller och ansvar. Det finns behov av att se över rollfördelningen och ansvarsuppdelningen mellan de olika inblandade parterna i ledande befattningar. 3.6. Sker aktiviteter inom respektive målområde utifrån plan? Enligt uppgift sker planerade aktiviteter utifrån miljömålen. De intervjuade anser att det finns en röd tråd från miljömålen till aktiviteter. Landstinget är numera centralt certifierat (tidigare hade olika divisioner egna certifikat) enligt ISO 14001 och har ett miljöledningssystem där landstingets samlade dokumentation och rutinbeskrivningar inom området finns samlat. I ledningssystemet finns även rutiner för avvikelsehantering vad gäller miljörelaterade avvikelser. Att vara certifierade innebär bland annat att landstinget ska arbeta med att ständigt förbättra sig inom miljöområdet. Enligt de intervjuade är det således inget nytt för landstinget att arbeta utifrån en plan för indikatorerna med ständiga förbättringar. Genom ledningssystemet arbetar landstinget med intern och extern miljörevision för att kontrollera följsamheten mot lagstiftning. Det genomförs även regelbundna miljöronder/egenkontroll. Vid dessa tillfällen diskuteras verksamheternas miljöarbete och hur de kan förbättra sig för att bidra till måluppfyllelsen av miljömålen. Varje enhet inom landstinget besöks årligen av antingen en intern revision, extern revision eller en miljörond. Genom ledningssystemet följer även miljöteamet aktiviteter som inte är kopplade till indikatorerna. Enligt de intervjuade ses dessa besök och kontroller som något positivt av verksamheten. Verksamheterna ser besöket som ett tillfälle att ställa frågor, diskutera och få hjälp med att utveckla verksamheten utifrån miljöaspekter. De aktiviteter som sker gör det utifrån en plan med syfte att höja miljömålens måluppfyllelse. Revisorerna Landstinget Gävleborg 8 av 12
3.7. Beräknas samtliga målnivåer för indikatorerna vara uppnådda 2016? Planen är, enligt de intervjuade, givetvis att målnivåerna för indikatorerna ska vara uppfyllda vid programmets slut. Däremot pekas det på försvårande faktorer som kan vara avgörande för att så inte blir fallet. Till exempel kan en ökad produktion inom landstingets verksamheter medföra ökad användning av miljöpåverkande läkemedel och produkter vilket kan leda till att det blir svårare att nå målen. Landstinget har fleråriga avtal med externa leverantörer för till exempel hyra av personbilar. Det framkommer att det kan vara svårt att ändra i avtal som sträcker sig över en längre tid vilket medför att nödvändiga förändringar för att höja måluppfyllelsen inte är möjliga att genomföra lika enkelt. I till exempel avtal med livsmedels och måltidsleverantör finns inskrivet att nivån för andelen ekologiskt producerat livsmedel kommer att höjas årligen. Landstingsstyrelsen bör säkerställa att möjliga hinder för att nå miljömålen hanteras på ett effektivt sätt. 3.8. Sker uppföljning av samtliga indikatorer i samband med årsredovisning och delårsrapport? Det konstateras att i landstingets årsredovisning för 2013 saknas redovisning för två av miljöindikatorerna i tabellen. Det gäller indikatorerna användningen av utfasningsämnen och nybyggnationer i enlighet med standarden miljöbyggnad. Indikatorn användningen av utfasningsämnen är ensam indikator för miljömålet Landstinget minskar mängden miljö- och hälsofarliga kemikalier vilket medför att det inte finns någon uppföljning i årsredovisningen av det miljömålet i tabellen. Däremot redovisas utvecklingen i text för dessa två indikatorer. I årsredovisningen för år 2013 redovisas utfall för 2012 och mål och utfall för 2013. Däremot finns inte det slutgiltiga målet för 2016 med i tabellen, eller vilken placering bland landstingen utfallet medfört. Detta försvårar för läsaren i allmänhet och landstingsfullmäktige i synnerhet att skapa en uppfattning om hur långt från det slutgiltiga målet årets utfall är. För någon av indikatorerna är redan målet för hela programperioden uppnått medan för andra krävs det eventuella prioriteringar och satsningar för att klara målet. Det sker regelbundna avrapporteringar till landstingets ledningsgrupp kring miljömålen och eventuella förändringar i miljöledningssystemet. Miljöchefen avrapporterar utvecklingen inom miljömålen halvårsvis. Vid dessa tillfällen beslutas om eventuella aktiviteter för att förbättra måluppfyllelsen. Revisorerna Landstinget Gävleborg 9 av 12
Miljöchefen har även en regelbunden dialog med landstingsstyrelsens Teknik och fastighetsutskott, och närvarar vid i stort sett samtliga sammanträden. Enligt de intervjuade finns ett stort engagemang hos ledamöterna i utskottet för miljöfrågorna och i att följa arbetet med miljöprogrammet. Miljöfrågor och uppföljning av miljömålen och indikatorerna lyfts ofta upp till landstingsstyrelsen från utskottet. Det kostateras att det inte är en fullständig redovisning av indikatorernas utveckling i tabellform i årsredovisningen. Landstingsstyrelsen bör säkerställa att det sker en tydlig redovisning av indikatorerna minst en gång per år och att det framgår vilka indikatorer som är långt ifrån eller nära sina slutgiltiga mål för hela perioden. Revisorerna Landstinget Gävleborg 10 av 12
4. Revisionell bedömning Granskningens revisionsfråga är som följer; har landstingsstyrelsen säkerställt att arbetet med miljöprogrammet bedrivs i enlighet med fullmäktiges beslut? Det är vår revisionella bedömning att landstingsstyrelsen har säkerställt att arbetet med miljöprogrammet bedrivs i enlighet med fullmäktiges beslut. Vi rekommenderar dock att landstingsstyrelsen säkerställer att det sker en tydlig redovisning av samtliga indikatorers utveckling i årsredovisningen samt att roller och ansvar bland ledande tjänstemän inom området förtydligas. Det är också viktigt att det ges möjlighet att analysera orsakerna bakom indikatorernas utveckling inför upprattandet av årsredovisningen. Revisorerna Landstinget Gävleborg 11 av 12
Ange datum Ange namn David Boman Ange namn Lars-Åke Ullström Revisorerna Landstinget Gävleborg 12 av 12