EUROPEISKA UNIONENS RÅD Bryssel den 27 maj 2010 (3.6) (OR. en) 9989/10 SOC 359 ECOFIN 289 FÖLJENOT från: till: Ärende: Kommittén för socialt skydd Ständiga representanternas kommitté (Coreper I)/rådet (sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor) Gemensam interimsrapport om pensioner från kommittén för ekonomisk politik och kommittén för socialt skydd - Sammanfattning För delegationerna bifogas sammanfattningen av den gemensamma interimsrapporten om pensioner från kommittén för socialt skydd och kommittén för ekonomisk politik, vilken läggs fram inför mötet i rådet (sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor) den 7-8 juni 2010. Den fullständiga texten till rapporten återfinns i addendum 1 till detta dokument. 9989/10 AL/mfo 1
EUROPEISKA KOMMISSIONEN Kommittén för ekonomisk politik sekretariatet Kommittén för socialt skydd sekretariatet Delrapport från kommittén för ekonomisk politik och kommittén för socialt skydd Gemensam rapport om pensioner 9989/10 /mfo 2
Innehållsförteckning Sammanfattning... 4 A UTMANINGAR OCH RESULTAT...4 B ÅTERSTÅENDE RISKER FÖRVÄRRADE AV DEN EKONOMISKA KRISEN... 7 C ÅRARE UTMANINGAR OCH SÄMRE PROGNOSER...8 9989/10 /mfo 3
Sammanfattning En fortsatt prioritering för EU är att se till att den offentliga politiken garanterar hållbara, tillgängliga och tillräckliga pensionsinkomster nu och i framtiden. Medlemsstaterna står i grunden inför likartade utmaningar, men väsentliga skillnader finns i fråga om tidsperspektivet för befolkningens åldrande, pensionssystemens utformning och tillväxtpotentialen samt i fråga om begränsningar på grund av budgetläget och den externa konkurrenskraften. Den förväntade ökningen av de offentliga utgifterna på grund av den allt äldre befolkningen är en verklig utmaning för EU:s medlemsstater. Politiska åtgärder för att förbättra de offentliga finansernas långsiktiga bärkraft och samtidigt säkerställa tillräckliga pensioner är av yttersta vikt. A UTMANINGAR OCH RESULTAT 1. Människor är i dag friskare och lever längre än någonsin. Samtidigt har de färre barn än tidigare. Under de senaste decennierna har den förväntade livslängden stadigt ökat, med upp till två och ett halvt år per decennium. Om dödligheten fortsätter att minska i samma takt kommer de flesta människor i EU att leva mycket länge. För de kommande femtio åren skulle detta innebära att den förväntade livslängden vid födseln ökar med 8,5 år för män och 6,9 år för kvinnor. Fertilitetstalen har minskat i nästan alla medlemsstater och har i vissa länder förblivit väldigt låga. Kombinationen av allt längre liv och lägre fertilitet kommer att medföra en betydligt tyngre försörjningsbörda (äldrekvot). Befolkningen i arbetsför ålder förväntas minska, vilket inskränker den potentiella tillgången på arbetskraft och den ekonomiska tillväxten. Detta kommer att få omfattande konsekvenser för den framtida ekonomin, budgeten och samhällsutvecklingen. 2. Med hänsyn till den stora ökningen av äldrekvoten har de flesta medlemsstater under den senaste tioårsperioden reformerat sina pensionssystem för att de ska förbli långsiktigt stabila, räcka till och garantera rättvisa mellan och inom olika generationer och mellan kvinnor och män. Reformerna har inneburit viktiga framsteg, särskilt när det gäller de offentliga pensionssystemens långsiktiga stabilitet och, i varierande grad, när det gäller vissa aspekter av pensionernas tillräcklighet samt minimibelopp för pensionsinkomster särskilt för äldre människor. 9989/10 /mfo 4
Genom de reformer som införts begränsas i hög grad ökningen av de förväntade offentliga pensionsutgifterna på lång sikt, vilket framgår av 2009 års åldranderapport. Reformerna kan därmed i hög grad göra det möjligt att utge tillräckliga pensionsförmåner genom de offentliga pensionssystemen på längre sikt. De totala offentliga pensionsutgifterna i EU förväntas ändå öka med 2,5 procentenheter av BNP fram till 2060. Detta motsvarar en genomsnittlig ökning av utgifterna på 23 % och betydligt mer i vissa medlemsstater. En förbättrad långsiktig hållbarhet uppnås främst genom att avgifterna kopplas närmare till förmånsbeloppen, försäkringstekniska justeringsmekanismer och ändringar av reglerna för uppräkning och indexreglering. Som framgår av rapporten i december 2009 från den särskilda arbetsgruppen för indikatorer och kommittén för socialt skydd 1 minskar detta ofta de inkomstgrundade ersättningskvoterna för människor som går i pension vid samma ålder som i dag. Med många reformer blir det i fråga om utbetalning av pension från offentliga medel allt viktigare att uppnå tillräckliga ersättningsnivåer och samtidigt säkerställa den långsiktiga bärkraften. Reformerna av de offentliga systemen innehåller ofta åtgärder för att höja ersättningsnivåerna genom en förlängning av tiden i arbetslivet. I flera medlemsstater har nya eller utvidgade kompletterade pensionssystem gett många möjlighet att kompensera begränsningarna i de offentliga pensionssystemen genom ett ökat sparande och ökad uppbyggnad av kompletterande pensionsrättigheter. Många reformer har lett till att fler omfattas (t.ex. jordbrukare, egenföretagare, kvinnor med låga pensionsrättigheter), till att systemen bättre har anpassats för kvinnor och män (t.ex. tillgodoräknande av vårdperioder) och till förändrade arbetsmarknader, men fortfarande återstår vissa problem (t.ex. atypiskt förvärvsarbete och korttidsanställningar). Ändringen av beräkningsgrunden från de bästa åren till ett genomsnitt under hela förvärvslivet i de inkomstgrundande pensionssystemen i många medlemsstater har lett till ökad rättvisa mellan olika generationer och till ökad hållbarhet. Förändringar har också gjorts i de pensioner som redan utges. Flera reformer har resulterat i ökade minimipensioner och kompletterande bidrag. 1 Närmare information finns i rapporten Updates of current and prospective theoretical pension replacement rates 2006-2046, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langid=en&catid=752&newsid=551&furthernews=yes 9989/10 /mfo 5
Tack vare begränsningar av förtida uttag av pension och starkare incitament till arbete har perioder av stor efterfrågan på arbetskraft och förändringar i åldersgruppen 55 59 år resulterat i högre förvärvsfrekvens för äldre arbetstagare, vilket därmed har vänt den långvariga trenden mot tidigare uttag av pension. 3. Trots framstegen står dock vissa EU-länder fortfarande inför en högst påtaglig utmaning när det gäller att anpassa sina pensionssystem till de förväntade befolkningsförändringarna. I många länder kommer pensionspolitiken att behövas reformeras ytterligare. Det finns också tecken som tyder på att de pågående reformerna kan medföra stora risker både när det gäller tillräcklighet och hållbarhet. Eftersom förändringarna av pensionssystemen ofta medför att förmånerna blir mer beroende av utvecklingen på arbetsmarknaden och den finansiella marknaden föreligger stora risker om inte förvärvsfrekvensen ökar tillräckligt eller om kapitalmarknaderna inte ger de förväntade resultaten. En budgetåtstramning, som är ännu viktigare efter den ekonomiska krisen, är viktig för att minska den offentliga skulden och för att bidra till att finansiera den framtida ökningen av de offentliga pensionsutgifterna. I många medlemsstater förändrar reformerna pensionssystemen från system med i huvudsak en enda pelare till system som består av flera olika pelare. I de flesta medlemsstater kommer huvuddelen av pensionsinkomsterna fortfarande att betalas ut genom offentliga fördelningssystem. Allt eftersom de fonderade och avgiftsbestämda pensionerna växer och de offentliga pensionerna i allt högre grad grundas på inkomstbaserade avgifter under hela livet kommer de framtida pensionernas tillräcklighet i allt högre grad att vila på goda ekonomiska resultat, arbetsmarknadernas förmåga att ge möjlighet till längre tid i arbetslivet med mindre avbrott i inbetalningen av avgifter, en stärkt koppling mellan avgifter och förmåner i pensionssystemen samt en kombination av trygg och tillräcklig avkastning från de finansiella marknaderna. Det finns dessutom ytterligare betydande risker. Vissa medlemsstater kommer att behöva reformera pensionspolitiken ytterligare med tanke på de kommande befolkningsförändringarnas omfattning. I många länder där pensionsreformer inte i tillräcklig utsträckning har kommit i gång krävs snabba åtgärder för att se över pensionslöftet med hänsyn till vad ekonomin i övrigt kan förväntas tåla. I en del andra länder kan kompletterande åtgärder komma att behövas för att se till att de reformer som redan har genomförts blir framgångsrika på längre sikt. 9989/10 /mfo 6
B ÅTERSTÅENDE RISKER FÖRVÄRRADE AV DEN EKONOMISKA KRISEN 4. I alla typer av pensionssystem har krisen hotat systemens långsiktiga bärkraft och tillräcklighet. Lägre tillväxtprognoser och ökade underskott och skulder påverkar den långsiktiga hållbarheten. När det gäller tillräcklighet har dagens pensionärer i allmänhet varit väl skyddade mot kriser. Pensionerna kan dock påverkas av perioder av arbetslöshet och lägre avgiftsinbetalningar och sämre avkastning från de finansiella marknaderna. Krisen påverkar den nuvarande förvärvsarbetande befolkningen och därmed intjänandet av pensionsrättigheter, särskilt för de yngre generationerna. Med trygga inkomster från offentliga pensioner, som har tillåtits verka som automatiska stabilisatorer, tillhör dagens pensionärer de grupper i samhället som hittills har påverkats minst av krisen. Utom i undantagsfall spelar förmåner från fonderade system fortfarande bara en marginell roll för inkomsterna för EU:s pensionärer och bara ett fåtal medlemsstater med mycket allvarliga problem med de offentliga finanserna har varit tvungna att anpassa de offentliga pensionsutbetalningarna. I många medlemsstater kommer de fonderade systemen att spela en mycket större roll för de förmåner som utges i framtiden. Krisen har drastiskt sänkt marknadsvärdet för tillgångarna i pensionsfonderna och lett till en markant försämring av de offentliga finanserna, vilket i varierande grad sätter press på de offentliga pensionsutgifterna. Efter det drastiska prisfallet på de finansiella marknaderna under 2008 lyckades många pensionsfonder återvinna en del av sina förluster under 2009 2 och i början av 2010. Detta bör ses mot bakgrund av budgetförsämringens omfattning till följd av krisen, vilken uttryckt som skuld uppgår till närmare 20 % av BNP. Detta kommer i hög grad att sätta begränsningar för pensionsutbetalningarna från offentliga medel. Detta innebär i kombination med de nuvarande bristerna och obalanserna att en aldrig tidigare skådad budgetåtstramning kommer att behövas. 2 Se OECD: Pension Markets in Focus, oktober 2009, utgåva 6. 9989/10 /mfo 7
5. Krisen har lyft fram behovet av att överväga graden av exponering för de finansiella marknaderna och riskfördelningen i de fonderade pensionssystemen. Utvecklingen mot en ökad fondering av pensionsmedel inom den privata sektorn i vissa medlemsstater kan bidra till att minska den offentliga sektorns finansiella åtaganden, men innebär också nya utmaningar och risker. De fonderade systemens varierande förmåga att klara av den nuvarande krisen visar att skillnader i utformning, reglering och investeringsstrategi är betydelsefulla. Att uppnå en bättre balans mellan risker, trygghet och avkastning för pensionssparare och pensionsutbetalare kommer att vara av avgörande betydelse för att öka allmänhetens förtroende för de fonderande pensionssystemen och se till att de bidrar till att garantera tillräckliga pensionsinkomster C ÅRARE UTMANINGAR OCH SÄMRE PROGNOSER 6. Tillräcklighet och hållbarhet är två sidor av samma mynt. I allmänhet måste människor arbeta mer och längre för att båda aspekter ska tryggas 3. Det finns ingen utformning av pensionssystemet som passar överallt. Alla system har för- och nackdelar och alla måste anpassas till den långsiktiga befolkningsutvecklingen och den ekonomiska utvecklingen. De politiska beslutsfattarnas uppgift är att hitta en god balans mellan hållbarhet och tillräcklighet. Krisen och en möjlig lägre tillväxt kommer att försvåra utmaningen och kräva mer brådskande åtgärder. Det är därför mycket viktigt att öka kunskaperna om möjliga vägar för att uppnå tillräckliga pensionsinkomster. Öppenhet och information är viktiga aspekter för allmänhetens förtroende och styrningen av beteenden. För att göra en fullständig bedömning av balansen mellan tillräcklighet och hållbarhet i pensionssystemen krävs det en bättre samordning på EUnivå när det gäller mätningar och information. De allmänna ramar som fastställdes vid Europeiska rådets möte i Stockholm den tredelade strategin att i) snabbt minska skulderna, ii) öka förvärvsfrekvensen och produktiviteten samt iii) reformera pensionssystemen, hälso- och sjukvården och omsorgen om personer med långvarigt vårdbehov för att klara av utmaningen med den åldrande befolkningen gäller fortfarande och det kommer att behövas framsteg på vart och ett av dessa områden. 3 Människor med bräcklig hälsa kan kräva särskilda överväganden. 9989/10 /mfo 8
I vissa länder har krisen också gjort det ännu mer brådskande att modernisera pensionspolitiken utifrån ett övergripande perspektiv. Att strama åt budgeten och uppnå de medelfristiga budgetmålen är viktiga faktorer för att man ska kunna minska den offentliga skulden och bidra till att finansiera den framtida ökningen av de offentliga pensionsutgifterna. Krisen kommer att påverka alla pensionssystem. Den har visat att det i vissa avseenden finns en del brister i de reformerade systemen som måste åtgärdas, särskilt när det gäller de fonderade systemens roll och samspelet mellan den offentliga och den privata pelaren. Krisen har också tydliggjort att ekonomisk tillväxt, sysselsättning, en god reglering av de finansiella marknaderna samt solidaritet och rättvisa mellan och inom generationerna är sammankopplade delar av pensionspolitiken. Makroekonomisk stabilitet och väl fungerande arbetsmarknader och finansiella marknader behövs för att pensionssystemen ska kunna fungera väl. En minskad strukturell arbetslöshet skulle innebära stora fördelar. Om människor inte stannar kvar längre i arbetslivet kommer det att bli svårt att uppnå en balans mellan tillräckliga och långsiktigt hållbara pensioner. Många pensionsreformer skulle i sig leda till sänkta årliga ersättningsnivåerna om inte människor arbetar mer och längre. Enskilda människor måste informeras om möjligheterna att höja sina pensionsinkomster genom uppbyggnad av kompletterande pension och pensionsrättigheter samt få tillgång till relevant information om de olika risker som hänger samman med detta. Krisen tydliggör att de politiska beslutsfattarna måste säkerställa stabilitet genom att öppet diskutera pensionspolitiken, vilka befintliga och framtida möjligheter till pensionsinkomster som finns samt ge enskilda människor vägledning så att de kan ändra sitt beteende. 7. Det senaste decenniets ökade förvärvsfrekvens kan komma att hotas och betydande framsteg krävs fortfarande. Utsikter till tillväxt, lämpliga incitament för arbete, öppna arbetsmarknader och höjd faktisk pensionsålder krävs för att fler människor ska kunna arbeta mer och längre. 9989/10 /mfo 9
Bara omkring 40 % av dem som fyllt 60 år arbetar fortfarande och förvärvsfrekvensen för kvinnor ligger fortfarande betydligt lägre än för män. Detta är en stor outnyttjad potential. Att öka den totala förvärvsfrekvensen för alla, särskilt för äldre arbetstagare och kvinnor, och därmed höja den faktiska pensionsåldern, kommer därför att vara ett viktigt politiskt mål för EU:s medlemsstater. Migrationens positiva aspekter bör utnyttjas i full utsträckning. Det kommer att bli en svår utmaning att åstadkomma den nödvändiga förlängningen av tiden i arbetslivet med tanke på den kontinuerligt ökande förväntade livslängden, eftersom anpassningar också måste göras av strategier för äldre arbetstagare på arbetsplatserna och arbetsmarknaderna samt när det gäller arbetstagarnas förväntningar och beteende. Skatte-, förmåns- och lönesystemen skulle kunna ge ekonomiska incitament för människor att stanna kvar i arbetslivet och bygga upp sitt eget humankapital. Strategier för att motverka åldersdiskriminering och främja livslångt lärande, flexibla vägar till pension och goda sysselsättningsmöjligheter för äldre arbetstagare skulle också behövas. Utöver åtgärder som rör pensionssystemen måste regeringarna också främja människors möjligheter att arbeta mer och längre och skaffa sig ytterligare inkomstkällor. För att klara av omställningen till en allt äldre befolkning är det viktigt att det finns lättbegripliga och billiga pensionssystem som är anpassade till den moderna arbetsplatsen. Det är också viktigt att alla berörda parter (t.ex. arbetsmarknadens parter) medverkar i detta arbete. 9989/10 /mfo 10