www.pwc.se Revisionsrapport Granskning av rutiner för ekonomistyrning inom bildningsnämnden Jörn Wahlroth December/2017
Innehåll 1. Inledning... 2 1.1. Bakgrund... 2 1.2. Syfte och Revisionsfrågor... 2 1.3. Revisionskriterier... 2 1.4. Kontrollmål... 2 1.5. Avgränsning... 2 1.6. Metod... 2 2. Styrande dokument... 3 3. Iakttagelser och bedömningar... 4 3.1. Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för att planera och fördela resurser till nämndens olika verksamheter?... 4 3.1.1. Iakttagelser... 4 3.1.2. Bedömning... 7 3.2. Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för ekonomisk uppföljning?... 7 3.2.1. Iakttagelser... 7 3.2.2. Bedömning... 10 3.3. Har nämnden vidtagit åtgärder med anledning av identifierat ekonomiskt underskott?... 10 3.3.1. Iakttagelser... 10 3.3.2. Bedömning... 11 4. Revisionell bedömning... 12 4.1. Revisionell bedömning... 12 4.2. Rekommendationer... 13 December 2017 1 av 14
1. Inledning 1.1. Bakgrund Bildningsnämnden har i den löpande ekonomiska uppföljningen under år 2016 redovisat ett ekonomiskt utfall i paritet med budget. I samband med bokslutsarbetet för år 2016 uppmärksammades ett budgetunderskott på ca 15 mnkr, en budgetavvikelse om ca 2,2 %. Kommunens revisorer har efter en riskbedömning beslutat att genomföra en granskning av hur nämnden utövat uppföljning och kontroll av den ekonomiska utvecklingen under året, samt vilka eventuella åtgärder som vidtagits inom ramen för nämndens ekonomistyrning. 1.2. Syfte och Revisionsfrågor Har bildningsnämnden säkerställt en ändamålsenlig ekonomisk planering och uppföljning med tillräcklig intern kontroll? 1.3. Revisionskriterier Kommunallagen och kommunfullmäktiges styrdokument. 1.4. Kontrollmål Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för att planera och fördela resurser till nämndens olika verksamheter? Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för ekonomisk uppföljning? Har nämnden vidtagit åtgärder med anledning av identifierat ekonomiskt underskott? 1.5. Avgränsning Granskningen har avgränsats till nämndens arbete med ekonomistyrning för år 2016 och hittillsvarande år 2017. 1.6. Metod Granskningen har skett genom dokumentstudier och intervjuer. Dokumentstudier har skett av nämndens protokoll och styrdokument. Vidare underlag för budget och resursfördelning, samt uppföljningsrapporter. Intervjuer har genomförts med nämndens presidium, förvaltningschef, verksamhetschefer förskola, grundskola, gymnasieskola, fritid och kultur, samt kommunens ekonomichef och ekonomer som arbetar med bildningsförvaltningen. Rapporten har varit föremål för sakavstämning. December 2017 2 av 14
2. Styrande dokument Av kommunens ekonomi- och verksamhetsstyrningsregler, antagna av kommunfullmäktige 2011-03-07, 36, framgår följande: Åtgärder vid budgetavvikelser Styrelser och nämnder ska kontinuerligt följa upp hur ekonomi och verksamhet utvecklas. Vid budget- och målavvikelser ska nämnden omedelbart vidta åtgärder. Är avvikelsen eller åtgärderna väsentliga och påverkar kommunfullmäktiges tidigare beslut om budget och verksamhet ska nämnden göra en åtgärdsplan som i första hand ska genomföras inom de befintliga ramarna, innan tilläggsbudget kan äskas. Avvikelser i kapitalkostnadsbudgeten får aldrig utnyttjas för att täcka upp budgetavvikelser i andra kostnadsslag. Underskott Hela underskottet exklusive kapitalkostnader som en resultatenhet har kunnat påverka överförs till nästkommande år. Slutlig storlek på överföringen beslutas av kommunfullmäktige. Nämnden ska i delårsbokslut och årsbokslut redovisa hur underskottet täcks. I likhet med kommunallagens balanskrav ska underskott täckas inom tre år. Kommunfullmäktiges beslut om överföring av underskott I april 2017 beslutade kommunfullmäktige att bildningsnämndens underskott för år 2016 om 16,3 mnkr inte överförs till år 2017, med motiveringen att nämnden under året haft fler barn och ungdomar i sina verksamheter än budgeterat. December 2017 3 av 14
3. Iakttagelser och bedömningar 3.1. Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för att planera och fördela resurser till nämndens olika verksamheter? 3.1.1. Iakttagelser Nämnden behandlar driftbudgeten, dels genom att fatta beslut om underlag till kommunens övergripande budgetprocess, dels med fördelningen av rambudgeten inom förvaltningsorganisationen. I maj 2016 behandlade bildningsnämnden förslag till driftbudget år 2017 och verksamhetsplan 2018-2019, som ett informationsärende. Förvaltningen fick i samband med detta i uppdrag att ta fram mer detaljerade konsekvensbeskrivningar för driftbudgeten. Förslaget togs åter upp i augusti som beslutsärende. Av protokollet framgår att uppdraget med konsekvensbeskrivningar är fullgjort, med anledning av att tidigare förutsättning med generell ramreduktion förväntas kompenseras i fullmäktiges beslut om kommande budgetram. I nästa steg sker en tjänstemannaberedning innan nämnden beslutar om fördelningen av budgeten på verksamhetsnivå. Denna fördelning baseras på såväl fasta anslag, som fördelning enligt volymberoende resurstilldelning. Efter fullmäktiges budgetbeslut behandlades budgetfördelningen i november 2016. Nämnden bedömde att de haft kort tid för förberedelser utifrån utsända handlingar. Beslutet fattades därefter på decembermötet. Under år 2017 och beslut om budget för år 2018 har motsvarande process använts. Information till nämnden har skett i maj, med hantering som beslutsärende i augusti. Av ärendet framgår att osäkerhet föreligger avseende uppgifter om lokalkostnader, samt att generell ramreduktion om ca 6 mnkr framgår av kommunstyrelsens beslut om nämndernas ramar. Nämnden kompenserades för demografiska förändringar och lönerevision, men i övrigt erhålls ingen priskompensation. Tjänstemannaorganisationen redovisade konsekvensbeskrivningar, som behandlas av nämnden. Underlaget gick vidare till kommunstyrelsens fortsatta beredning. I kommunstyrelsens behandling skedde ramförstärkningar med utifrån ca 6,5 mnkr utifrån nämndens konsekvensbeskrivningar. I november 2017 hanterar nämnden resursfördelningen till verksamheterna. Bildningsnämnden fattar beslut om driftbudgeten per verksamhet, per verksamhetsområde och elevpeng. Nämnden fördelar i beslutet ut budgeten på verksamhetsnivå enligt följande: December 2017 4 av 14
Den volymbaserade fördelningen uppgår till ca 60 % av nettoanslaget och sker genom en uppdelning på pedagogisk omsorg, förskola, förskoleklass, fritidshem, grundskola och grundsärskola. Gymnasieskolans tilldelning sker enligt beräknad elevpeng per program. I samband med beslutet framgår i bilaga även en uppdelning av budgeten per verksamhetsområde, samt en beskrivning över hur elevpengen för varje kategori förändrats sedan föregående år (per barn/elev). Resursfördelningsmodellen har under senare år reviderats vid ett antal tillfällen, senast inför budget år 2018. I tidigare modeller har man bland annat identifierat en överkompensation för nyanlända elever. Vidare hur resurser fördelas utifrån socioekonomiska faktorer och hur mindre enheter ska kompenseras. Systemet utgår från de ramförutsättningar som ges till nämnden i den av fullmäktige beslutade budgetramen. Det finns inga särskilda reserver avsatta hos kommunstyrelsen för att löpande justera budgetramarna utifrån förändrade volymer. Även inom nämnden saknas, utifrån rådande ekonomiska läge, buffert för att hantera volymbaserade avvikelser. Inom bildningsnämnden budgeterades den totala volymen för resursfördelning på förvaltningsnivå och fördelas månatligen ut som intern intäkt till enheterna (således som månatlig intern kostnad på förvaltningsnivå). Den verkliga kostnaden uppstår löpande inom respektive enhet. Före år 2017 skedde en justering av den volymbaserade tilldelningen genom att kostnadsbudgeten förändrades på respektive enhet. Syftet med förändringen uppges vara att understödja styrningen genom att sträva efter ett nollresultat. December 2017 5 av 14
Gemensamma kostnader budgeteras på central nivå (förvaltning eller område) avseende lokalhyror, skoltransporter, administration och interkommunala ersättningar. Att hantera lokaler på central nivå motiveras av att kostnaderna är svåra att påverka på enhetsnivå. År 2016 präglades av anskaffningar av paviljonger med extern hyresvärd samt iordningsställande av befintliga lokaler. Hyreskostnaderna och beslut därom har flyttats till central nivå år 2017 för att skapa bättre kontroll. Inför år 2018 har genomgång skett tillsammans med tekniska förvaltningen för att ytterligare stärka kontrollen avseende lokalkostnader. Innan resursfördelning till verksamheter och enheter sker beräknas vad som avgår till den fristående verksamheten (ersättningen bestäms enligt likabehandlingsprincipen). I resursfördelningsmodellen finns ett grundbelopp som utgör en lika stor resurs per barn och elev. Därutöver sker tilldelning för bland annat socioekonomiska faktorer och nyanlända. För små enheter med förskoleklass upp till årskurs 6 sker särskild kompensation med mellanskillnaden av faktiskt antal elever och ett tak om 120 elever. Mellanskillnaden multipliceras med 5 000 kronor. Inom förskolan utgår ett strukturbidrag med 50 % av pengen per barn för den mellanskillnad som föreligger upp till ett tak på 15 barn. Resursfördelningen justeras utifrån ny statistik månatligen, utom för juli månad. Det finns i nämnden ingen redovisning av volymer i samband med beslut om budgetfördelning inom förvaltningen. Samtidigt framgår av intervjuerna att förvaltningschefen fortlöpande lämnar information om volymutvecklingen till nämnden. Kultur- respektive fritidskontorets verksamhet är anslagsfinansierade verksamheter med en fast budgetram. Av intervjuerna framgår att den ekonomiska planeringen inför budgetåret 2018 påbörjas av ledande tjänstemän och ekonomer i februari/mars 2017. Samtliga chefer har varit involverade i arbetet med att beskriva konsekvenser av bristande finansiering, vilka behandlades vid nämndens sammanträde i augusti 2017. Av underlagen till nämnden avseende konsekvensbeskrivningar upptar dessa företrädesvis följderna av att inte kunna genomföra en specifik åtgärd. Det saknas beskrivningar av hur verksamheten påverkas i ett helhetsperspektiv, exempelvis lägre personaltäthet. Ett viktigt forum för ekonomisk planering och uppföljning är förvaltningens ledningsgrupp, som träffas varannan vecka. Mycket tid har lagts på att analysera och förstå den ekonomiska situationen. Av intervjuerna framgår att arbetet i ledningsgruppen successivt har förbättrats under ledning av den nya förvaltningschefen. Förvaltningschefen, gymnasiechef och ekonom träffas sedan mars månad veckovis där genomgång av ekonomistyrningen sker. Vid dessa tillfällen inventeras för verksamheten kritiska faktorer. Vidare hur ledningsstödsystemet stödjer verksamheten och hur detta kan utvecklas. Som framgår av ovanstående sker justeringar i resursfördelningen månatligen för volymförändringar. Det finns inga särskilda rutiner för att hantera om obalanser uppstår i det utrymme som finns avsatt för den löpande resursfördelningen till enheterna. 2016 var ett år som präglades av stora volymökningar, företrädesvis av nyanlända. En effekt av detta var att det under år 2016 uppstod underskott på centrala konton i takt med att volymerna December 2017 6 av 14
ökade. Samtidigt ökade finansieringen på enhetsnivå, utan att anställningar kunde ske i motsvarande takt. Andra inköp företogs istället utifrån det utrymme som fanns. Under år 2017 finns ett motsatt förhållande där enheter har svårt att anpassa personalkostnaden utifrån sjunkande volymer. 3.1.2. Bedömning Vi bedömer att det finns rutiner inom nämnden för beredning och beslut om budgeten. Det finns en ordning för tjänstemannaberedning som lämnar underlag till nämnden. Vi anser att nuvarande resursfördelningsmodell i grunden ger god transparens och övergripande förståelse för resursfördelningens grunder. Vi anser att det i beredningsprocessen i större utsträckning behöver tydliggöra konsekvenserna av utebliven finansiering ur ett helhetsperspektiv, exempelvis hur personaltätheten påverkas och att det redan i detta skede skapas beredskap för att kunna vidta åtgärder vid bristande finansiering i den budgetram som kommunfullmäktige beslutar om, eller för att kunna hantera ej planerade kostnadsökningar eller intäktsreduktioner. Vi konstaterar samtidigt att det under år 2017 inom förvaltningen tagits initiativ för att utveckla ekonomistyrningen, såväl avseende internbudgetarbetet som den ekonomiska uppföljningen. Vi anser vidare att resursfördelningssystemet med dess direkta effekter på enheternas finansiering skapar följsamhetsproblem, vilket indikeras av iakttagelserna för både år 2016 och 2017. Vi rekommenderar att överväga frekvensen med vilken justering av volymberoende faktorer sker (det kan finnas anledning att differentiera detta mellan olika verksamheter, exempelvis förskola och grundskola). Exempelvis skulle resursfördelning inom grundskolan kunna ske vid varje terminsstart med en avstämningstidpunkt mitt i terminen. Vidare rekommenderar vi att överväga ett intervall inom vilken en förändring ej får genomslag i resurstilldelningen. Vi anser också att utifrån modellen föra en aktiv dialog för att med den transparenta resursfördelningsmodellen som grund kunna göra avsteg när det är motiverat. Vidare rekommenderas större reserver kopplat till resursfördelningssystemet, alternativt tydliga rutiner för hantering av obalanser i systemet. 3.2. Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för ekonomisk uppföljning? 3.2.1. Iakttagelser Strukturen och frekvensen på den ekonomiska uppföljningen följer centrala direktiv om kommunens ekonomistyrning. Nämnden har under år 2017 hanterat ekonomiska uppföljningar enligt nedanstående: 15/2 2017: Bildningsnämndens årsredovisning. Nämnden äskar om kompensation för att täcka 2016 års underskott. Nämnden upphäver ordförandebeslut om inköpsstopp, samt frysning av investeringsmedel. Bildningsförvaltningen får i uppdrag att i samband med månadsuppföljningar göra särskild uppföljning på inköp och redovisa dessa uppföljningar för nämnden. Under punkten information ställs fråga från tjänstemannaorganisationen om hur anställningsstoppet ska hanteras. December 2017 7 av 14
22/3 2017, 22: Månadsuppföljning per februari, prognos -8,6 mnkr. Nämnden överlämnar uppföljningen till kommunstyrelsen, samt ger förvaltningen i uppdrag att till nämndens sammanträde den 3 maj ta fram förslag till åtgärder för att reducera underskottet. Underskottet härleds till att personalkostnaderna inte minskar i samma takt som antalet elever, samt kostnader för lokaler. 3/5 2017, 32: Månadsuppföljning per mars redovisas, jämte åtgärder för att minska underskottet. Nämnden godkänner åtgärderna (se vidare under 3.3.) för att nå balans. Uppdrag ges att till nämndens sammanträde i juni ge förslag på hur elevpengen för nyanlända kan justeras. Vidare får förvaltningschefen i uppdrag att anmäla nämndens ekonomiska situation till kommunstyrelsen. Prognosen redovisas till -10,2 mnkr. Underskottet härleds till att personalkostnaderna inte minskar i samma takt som antalet elever, samt kostnader för lokaler. Vidare till mindre intäkter från migrationsverket än förväntat. 7/6 2017, 49: Månadsuppföljning per april, prognostiserat underskott -14,2 mnkr. Nämnden beslutar om förändringar i elevpengen för nyanlända inför år 2018. Nämnden godkänner budgetuppföljningen. Underskottet motiveras som vid föregående uppföljning. Besparingsåtgärderna förväntas ge effekt efter april månad. 23/8 2017, 63: Månadsuppföljning per juli 2017, prognostiserat underskott - 12,1 mnkr. Nämnden godkänner budgetuppföljningen. Underskottet motiveras som vid föregående uppföljning. Grundskolan redovisar 6,0 mnkr och centrala konton 7,4 mnkr. Övriga verksamhetsområden beräknas vara i balans. Besparingsåtgärderna förväntas ge effekt efter april månad (otydligt om de har beaktats i prognosen). 4/10 2017, 78: Delårsbokslut per augusti 2017, prognostiserat underskott -6,6 mnkr. Nämnden godkänner delårsbokslutet. Grundskolans verksamhetsområde redovisas med en prognos på -4,3 mnkr. Central förvaltning -5,7 mnkr, medan det för gymnasieskolan redovisas ett överskott på 2 mnkr. Motiven för underskotten sammanfaller med tidigare uppföljningsrapporter. 8/11 2017, 86: Delårsbokslut per september 2017, prognostiserat underskott - 7,3 mnkr. Nämnden godkänner delårsbokslutet. För gymnasiet redovisas ett överskott om 4 mnkr. Grundskolan -4,6 mnkr, och central förvaltning -7,8 mnkr. Som tidigare härleds grundskolans underskott till personalkostnader som inte minskar i samma takt som antalet elever blir färre, samt liksom tidigare avslag från Migrationsverket avseende eftersök från 2016 motsvarande -3,8 mkr. Övriga verksamhetsområden prognostiseras redovisa ett resultat i balans för perioden. December 2017 8 av 14
Den ekonomiska rapport som nämnden erhåller vid månadsuppföljningarna ser ut enligt följande: Redovisningen sker netto utan redovisning av väsentliga intäkts- och kostnadsposter. Ej heller framgår hur medel avsatta för resursfördelningen förhåller sig till verksamheten fördelade medel. Som framgår av redovisningen i nämnden, kompletteras ovanstående tabell med skriftliga analyser och kommentarer i form av avvikelserapportering. Det finns även vid varje sammanträde, under informationspunkt, en rapportering från förvaltningschefen om volymmässiga förändringar. I tjänstemannaorganisationen har under år 2017 en utveckling skett genom de träffar som beskrivs i 3.1. I verksamheten tillämpas ett ledningsstödssystem för att göra uppföljningarna. Av intervjuerna framgår att systemet upplevs som svajigt och att det behövs mycket stöd, samtidigt som förståelsen för ekonomistyrningen behöver utvecklas. Bland annat lyfts förekomsten av felaktiga periodiseringar och att kvalitetssäkring av arbetet med uppföljningsrapporterna behöver utvecklas. Generellt lyfts att utvecklingen av ekonomistyrningen tydligare borde drivas från kommunens centrala ekonomifunktion. Med 2016 års utfall som grund finns fortfarande en viss osäkerhet vad avser prognossäkerheten, inte minst kopplat till intäktsredovisningen. Förvaltningens ekonomresurs är begränsad till en tjänst. På verksamhets- och enhetsnivå sker mycket av stödet med hjälp av ekonomiassistenter. December 2017 9 av 14
3.2.2. Bedömning Vi bedömer att nämnden inte säkerställer tillräckliga rutiner för ekonomisk uppföljning. Nämnden behandlar återkommande uppföljningsrapporter, men bedömning baseras på att nämnden inte säkerställt en tillräckligt transparent uppföljning, som ger tillräcklig överblick över hur verksamheten utvecklas. Detta kan leda till att nödvändiga insatser inte beslutas i tid och/eller att resursstyrning ger felaktiga signaler. Vi anser att nämndens uppföljningsrapporter inte i tillräcklig utsträckning stödjer en analys av nämndens ekonomiska ställning. Redovisning sker på övergripande aggregerad nivå. Nämnden borde identifiera särskilt kritiska poster för uppföljning och att dessa i förekommande fall stöds av verksamhetsmått som volymförändringar. Vi rekommenderar att nämndens uppföljning kompletteras genom att löpande följa förbrukningen av medel som är avsatta för resursfördelning, samt att löpande följa interkommunala intäkter och kostnader. Vidare att som komplement till nettoredovisningen upprätta uppföljningsrapporter där det för varje nettoredovisad verksamhet komplettera med att redovisa de viktigaste intäkterna, personalkostnader, lokalkostnader, övriga kostnader samt kapitalkostnader. Vi rekommenderar vidare att för personalkostnaderna särskilja vad som är anslagsfinansierat, finansierat inom ramen för resursfördelningssystemet eller finansierat genom medel från migrationsverket eller andra tillfälliga statsbidrag. Vi rekommenderar att med stöd från den centrala ekonomifunktionen se över resursen för ekonomisk planering och uppföljning, i syfte att säkerställa tillräckliga resurser av kvalificerat ekonom-/controllerstöd i förhållande till verksamhetens storlek och komplexitet. 3.3. Har nämnden vidtagit åtgärder med anledning av identifierat ekonomiskt underskott? 3.3.1. Iakttagelser I januari år 2017, när det förväntade prognostiserade överskottet om ca 5 mnkr år 2016 uteblev, och det istället visade sig föreligga ett underskott med ca 16 mnkr, fattade nämndens ordförande, inom ramen för delegation om ordförandebeslut, beslut om inköpsstopp, anställningsstopp och stopp för nyttjande av investeringsmedel. Nämndens första sammanträde för år 2017 ägde rum den 15 februari, då nämndens bokslut behandlades. I samband med detta ärende äskades kompensation för 2016 års underskott (vilket ej beviljades). Vidare framgår att ordförandebesluten upphävs med undantag för anställningsstopp. Vidare ges i uppdrag att göra särskilda uppföljningar vad avser inköp. Vid sammanträdet i mars ger nämnden i uppdrag att ta fram förslag till åtgärder att presenteras i samband med mötet i maj. Av förvaltningens analys, upprättad i slutet av mars år 2017, framgår följande: År 2016 präglades av stora volymökningar gällande antalet barn och elever. Fler medarbetare anställdes och nya lokaler ställdes iordning eller hyrdes in. Semesterlöneskulden ökade med 4,4 mnkr. Kostnaden fördelades schablonmässigt över nämndens verksamheter. Sammantaget redovisades ett begränsat underskott på verksamhetsnivå. För grundskolan redovisades det största underskottet med drygt 3 mnkr. Samtidigt redovisades för December 2017 10 av 14
gymnasiet inkl vuxenutbildningen 3 mnkr i överskott. För de anslagsfinansierade verksamheterna kultur och fritid redovisades begränsade underskott. De stora underskotten uppstod på förvaltningsgemensam nivå, företrädesvis för elevpeng hänförbart till kommunplacerade barn. År 2016 präglades av osäkerhet kring medel från migrationsverket, samt även förväntningar om extra medel för de statsbidrag som kommunen erhållit för nyanlända. Något formellt beslut om hur denna fördelning skulle ske inom kommunen fanns inte. Vid sammanträde i maj 2017 behandlas åtgärder för att nå budgetbalans. Totalt redovisades åtgärder motsvarande 10,2 mnkr som redan vidtagna åtgärder och beaktade i prognosen (nedläggning av tidigare tillfälligt uppstartad skola, justering av schablonersättning för nyanlända, personalkostnader och indragen buffert). Vidare redovisades ca 3 mnkr avseende lokaler som ofinansierat. Utöver detta redovisas ytterligare åtgärder om nära 10 mnkr, där övriga kostnader minskas med 5 mnkr och schablonersättningen för nyanlända bedöms ge ytterligare effekt med nära 3 mnkr. Nämnden godkänner förvaltningens redovisning av åtgärder för att nå ekonomisk balans i förhållande till budgeten. Vidare får förvaltningschefen i uppdrag att anmäla nämndens ekonomiska situation till kommunstyrelsen. Det saknas i de uppföljningsrapporter som följer efter beslutet en tydlig återkoppling till föreslagna åtgärder. Vidare framgår av uppföljningsrapporterna ett kvarstående prognostiserat underskott (se under 3.2.), utan att nämnden fattar beslut om att vidta ytterligare åtgärder. 3.3.2. Bedömning Vi anser att nämnden omedelbart borde fattat beslut om att ta fram en redovisning med effekter utifrån av nämnden i december beslutade budgetfördelningen till verksamheterna. Oavsett om nämnden hade erhållit kompensation för år 2016 fanns medförda underskott till år 2017 som behövde identifieras. Vi bedömer att nämnden delvis fattat beslut om åtgärder för år 2017, men att dessa inte varit tillräckliga, vilket även innebär att av kommunfullmäktige antagna ekonomi- och verksamhetsstyrningsregler vad avser åtgärder vid budgetavvikelser, inte följs fullt ut. Vi anser att nämnden vid bristande finansiering har att pröva konsekvensen av exempelvis lägre personaltäthet eller andra åtgärder. Om nämnden efter en sådan prövning bedömer att de inte kan fatta beslut om erforderliga åtgärder, har nämnden att hänskjuta ärendet till kommunfullmäktige där konsekvenserna beskrivs och där eventuella tilläggsanslag äskas. December 2017 11 av 14
4. Revisionell bedömning 4.1. Revisionell bedömning Har bildningsnämnden säkerställt en ändamålsenlig ekonomisk planering och uppföljning med tillräcklig intern kontroll? Vi bedömer att bildningsnämnden endast till delar säkerställt en ändamålsenlig ekonomisk planering. Vi bedömer vidare att nämnden inte säkerställer en ändamålsenlig uppföljning med en tillräcklig intern kontroll. Grund för bedömningen framgår i nedanstående: Kontrollmål Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för att planera och fördela resurser till nämndens olika verksamheter? Har nämnden säkerställt tillräckliga rutiner för ekonomisk uppföljning? Kommentar Delvis uppfyllt Vi bedömer att det finns rutiner inom nämnden för beredning och beslut om budgeten. Det finns en ordning för tjänstemannaberedning som lämnar underlag till nämnden. Vi anser att nuvarande resursfördelningsmodell i grunden ger god transparens och övergripande förståelse för resursfördelningens grunder. Vi anser att det i beredningsprocessen i större utsträckning behöver tydliggöra konsekvenserna av utebliven finansiering ur ett helhetsperspektiv, exempelvis hur personaltätheten påverkas och att det redan i detta skede skapas beredskap för att kunna vidta åtgärder vid bristande finansiering i den budgetram som kommunfullmäktige beslutar om, eller för att kunna hantera ej planerade kostnadsökningar eller intäktsreduktioner. Vi konstaterar samtidigt att det under år 2017 inom förvaltningen tagits initiativ för att utveckla ekonomistyrningen, såväl avseende internbudgetarbetet som den ekonomiska uppföljningen. Ej uppfyllt Vi bedömer att nämnden inte säkerställer tillräckliga rutiner för ekonomisk uppföljning. Nämnden behandlar återkommande uppföljningsrapporter, men bedömning baseras på att nämnden inte säkerställt en tillräckligt transparent uppföljning, som ger tillräcklig överblick över hur verksamheten utvecklas. Detta December 2017 12 av 14
Har nämnden vidtagit åtgärder med anledning av identifierat ekonomiskt underskott? kan leda till att nödvändiga insatser inte beslutas i tid och/eller att resursstyrning ger felaktiga signaler. Vi anser att nämndens uppföljningsrapporter inte i tillräcklig utsträckning stödjer en analys av nämndens ekonomiska ställning. Redovisning sker på övergripande aggregerad nivå. Nämnden borde identifiera särskilt kritiska poster för uppföljning och att dessa i förekommande fall stöds av verksamhetsmått som volymförändringar. Delvis uppfyllt Vi anser att nämnden omedelbart borde fattat beslut om att ta fram en redovisning med effekter utifrån av nämnden i december beslutade budgetfördelningen till verksamheterna. Oavsett om nämnden hade erhållit kompensation för år 2016 fanns medförda underskott till år 2017 som behövde identifieras. Vi bedömer att nämnden delvis fattat beslut om åtgärder för år 2017, men att dessa inte varit tillräckliga, vilket även innebär att av kommunfullmäktige antagna ekonomi- och verksamhetsstyrningsregler vad avser åtgärder vid budgetavvikelser, inte följs fullt ut. Vi anser att nämnden vid bristande finansiering har att pröva konsekvensen av exempelvis lägre personaltäthet eller andra åtgärder. Om nämnden efter en sådan prövning bedömer att de inte kan fatta beslut om erforderliga åtgärder, har nämnden att hänskjuta ärendet till kommunfullmäktige där konsekvenserna beskrivs och där eventuella tilläggsanslag äskas. 4.2. Rekommendationer Vi anser att resursfördelningssystemet med dess direkta effekter på enheternas finansiering skapar följsamhetsproblem, vilket indikeras av iakttagelserna för både år 2016 och 2017. Vi rekommenderar att överväga frekvensen med vilken justering av volymberoende faktorer sker (det kan finnas anledning att differentiera detta mellan olika verksamheter, exempelvis förskola och grundskola). Exempelvis skulle resursfördelning inom grundskolan kunna ske vid varje terminsstart med en avstämningstidpunkt mitt i terminen. Vidare rekommenderar vi att överväga ett intervall inom vilken en förändring ej får genomslag i resurstilldelningen. Vi anser också att utifrån modellen föra en aktiv dialog för att med den transparenta resursfördelningsmodellen som grund kunna göra avsteg när det är motiverat. Vidare rekommenderas större reserver kopplat till resursfördelningssystemet, alternativt tydliga rutiner för hantering av obalanser i systemet. December 2017 13 av 14
Vi rekommenderar att nämndens uppföljning kompletteras genom att löpande följa förbrukningen av medel som är avsatta för resursfördelning, samt att löpande följa interkommunala intäkter och kostnader. Vidare att som komplement till nettoredovisningen upprätta uppföljningsrapporter där det för varje nettoredovisad verksamhet komplettera med att redovisa de viktigaste intäkterna, personalkostnader, lokalkostnader, övriga kostnader samt kapitalkostnader. Vi rekommenderar vidare att för personalkostnaderna särskilja vad som är anslagsfinansierat, finansierat inom ramen för resursfördelningssystemet eller finansierat genom medel från migrationsverket eller andra tillfälliga statsbidrag. Vi rekommenderar att med stöd från den centrala ekonomifunktionen se över resursen för ekonomisk planering och uppföljning, i syfte att säkerställa tillräckliga resurser av kvalificerat ekonom-/controllerstöd i förhållande till verksamhetens storlek och komplexitet. 2017-12-18 Pär Sturesson Uppdragsledare Jörn Wahlroth Projektledare December 2017 14 av 14