Utvärdering i Budgetpropositionen för 2015, finansplanen och arbetsmarknadspolitiken, samt oppositionens budgetmotion

Transkript

1 Åsa Sohlman Hornsgatan Stockholm tel , mobil e-post Bilaga 3 Utvärdering i Budgetpropositionen för 2015, finansplanen och arbetsmarknadspolitiken, samt oppositionens budgetmotion Innehållsförteckning 1. Inledning, avgränsning mm 2. Budgetpropositionen, Finansplanen 3. Kommentarerna till Finanspolitiska rådets rapport Budgetpropositionen, Arbetsmarknadspolitik 5. Oppositionens budgetmotion 6. Slutsatser 6.1 Budgetpropositionen Finansplan och finanspolitiska rådet Arbetsmarknadspolitik 6.2 Oppositionens budgetmotion Källor 1. Inledning I den här rapporten granskar jag på liknande sätt som tidigare regeringens budgetproposition, i detta fall den för 2015, dvs. med avseende på finansplanen, regeringens kommentarer till Finanspolitiska rådets rapport och den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken. Hur används utvärderingar och vilket värde förefaller de ha för regeringen? Det är den nytillträdda regeringen bestående av socialdemokrater och miljöpartister som lägger fram budgetpropositionen. Den blir nedröstad i riksdagen och regeringen får i stället regera med utgångspunkt från Alliansens budgetmotion. Jag har därför funnit det intressant att även studera vilken funktion utvärderingar fyller i oppositionens budgetmotion. 1

2 2. Budgetpropositionen, Finansplanen I finansplanen nämns en utvärderingar som regeringen planerar att genomföra, av skattereduktionen för mikroproduktion av förnybar el som införs den i januari Skattereduktionen ska följas upp och utvärderas när den tillämpats under minst två kalenderår. På sidorna fram till kommentarerna till Finanspolitiska rådets senaste rapport kommenterar regeringen några utvärderingar som genomförts och nämner ett par kommande utvärderingar. En utvärdering som nämns handlar om precisionen i regeringens prognoser. Den presenterades i Finansdepartementets promemoria "Utvärdering av makroekonomiska prognoser". Departementets slutsats är att det inte finns någon bias i regeringens prognoser för BNP-tillväxten eller arbetslösheten Vidare diskuterar regeringen effekterna av förändrade socialavgifter för ungdomar. Man hänvisar till IFAU som påpekat att det varken finns någon tydlig empirisk evidens eller teoretiskt stöd för idén om asymmetriska responser, dvs. att en höjning av socialavgifterna skulle ha stora negativa sysselsättningseffekter trots att nedsättningen av socialavgifterna tycks haft modesta sysselsättningseffekter enligt IFAU:s tidigare utvärdering. Eftersom det råder det stor osäkerhet om effekterna av förslaget att avskaffa nedsättningen av socialavgifterna för ungdomar på BNP och sysselsättning gör regeringen endast en samlad bedömning av effekterna för alla de skatteförslag och övriga reformer som lämnas i den aktuella budgetpropositionen i stället för en bedömning av varje enskild reform. Regeringen redovisar också att skatteverket utvärderat följderna av de förändringar i begreppet näringsverksamhet som genomfördes 2009 i syfte att göra det möjligt för fler att få F-skatt. Skatteverkets bedömning är att effekterna på skatteuppbörden och skattefelet är små på aggregerad nivå liksom att effekterna på arbetstagarnas ställning, företagandets villkor och arbetsmarknaden är obefintliga eller mycket små. I fråga om kommande utvärderingar påpekar regeringen, som vanligt, att kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Regeringen planerar att, med beaktande av kommissionens preliminära granskning, utvärdera hur långsiktigt goda villkor för hållbara biodrivmedel ska kunna skapas på ett sätt som är i linje med såväl det klimatpolitiska ramverket som med en energipolitik som är en fundamental del av byggandet av ett hållbart samhälle. 2

3 Det nuvarande högkostnadsskyddet mot sjuklönekostnader ska ersättas med ett nytt system så att små arbetsgivare kan få bättre del av skyddet. Det är enligt regeringen mycket viktigt att reformen följs upp och utvärderas bl.a. med avseende på arbetsgivarnas benägenhet att nyanställa, arbetsgivarnas satsningar på arbetsmiljöarbete och utvecklingen av sjukfrånvaron bland anställda. Den samhällsekonomiska nettoeffekten av reformen ska också studeras. 3. Kommentarerna till Finanspolitiska rådets rapport 2013 Det är ett kort avsnitt i BP för 2015 på knappa fyra sidor. På många punkter råder enighet mellan Finanspolitiska rådet och regeringen. Enigheten består till dels av en kritik mot alliansregeringen. Det är i huvudsak substansfrågor som regeringen diskuterar, inte redovisningstekniska problem och beräkningar. Ett antal av rådets punkter tar regeringen inte upp till behandling, företrädelsevis sådana som innebär beröm av den tidigare regeringen. Överskottsmålets nivå Regeringen delar rådets bedömning att nuvarande nivå på överskottsmålet tills vidare bör behållas. Visserligen visar rådets och Konjunkturinstitutets beräkningar att varken den offentliga nettoförmögenheten eller bruttoskulden skulle utvecklas på ett oacceptabelt sätt om överskottsmålet sänktes till noll men enligt rådet innebär ett lägre överskottsmål minskade marginaler och konsekvenserna om det uppsatta målet inte nås förvärras om målet sänks och att en sänkning av målet ger endast en temporär ökning av resurserna till högre utgifter eller lägre skatter. Avvikelse från överskottsmålet Regeringen instämmer med rådet att överskottmålet inte nås för närvarande. Rådet anser att den förra regeringen i budgetpropositionen för 2014 och i 2014 års ekonomiska vårproposition borde ha konstaterat att det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Regeringen redogör därför i denna proposition för att en tydlig avvikelse från överskottsmålet föreligger och hur en återgång till målet ska ske. Rådet anser att avvikelser från överskottsmålet kan motiveras en lång och djup lågkonjunktur. Under sådana omständigheter behöver en avvikelse i sig inte skada överskottsmålets trovärdighet. De offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet är inte heller hotad. 3

4 Tidpunkten för att nå överskottsmålet Regeringen liksom rådet anser att det är problematiskt att den förra regeringen flera gånger skjutit upp tidpunkten för när det finansiella sparandet ska nå den målsatta nivån. Med hänsyn till att sparandet ligger långt under den målsatta nivån, och att sparandet bör föras tillbaka i en väl avvägd takt, bedömer regeringen att det tar relativt lång tid innan sparandet åter når en procent. Kopplingen mellan den föreslagna finanspolitiken och överskottsmålet Rådet menar att kopplingen mellan den föreslagna finanspolitiken och överskottsmålet bör förtydligas. Rådet föreslår därför att det strukturella sparandet används för att bedöma om det finns en avvikelse från målet. Om det finns en avvikelse ska regeringen presentera en realistisk, konjunkturanpassad plan för att uppfylla målet. Regeringen bedömer att det finansiella sparandet tydligt avviker från den målsatta nivån och för att det finansiella sparandet ska nå en procent avser regeringen bedriva en politik som leder till att det strukturella sparandet stärks. I vilken takt som avvikelsen från överskottsmålet ska korrigeras måste baseras på en samlad bedömning utifrån stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter. Stabiliseringspolitiken Regeringen delar rådets bedömning att det var välavvägt att bedriva en aktiv finanspolitik för att dämpa finanskrisens effekter på tillväxten och arbetslösheten men att den förra regeringen i större utsträckning borde ha använt temporära insatser för att möta konjunkturnedgången. Regeringen delar även rådets bedömning att ofinansierade åtgärder i budgetpropositionen för 2014 försvårar en återgång till den målsatta nivån för överskottsmålet. Regeringen noterar att den förra regeringen sänkte skatterna med sammantaget ca 130 miljarder kronor mellan 2006 och Makroprognoser och jämförelser med andra bedömare Regeringen delar rådets uppfattning att avvikelser från andra bedömares syn på ekonomins utvecklingspotential bör redovisas och motiveras i de ekonomiska propositionerna. Sådana jämförelser är också i linje med den ändring av budgetlagen som riksdagen beslutade om efter förslag i budgetpropositionen för Utgiftstaket Regeringen instämmer i rådets bedömning att det i tillämpningen av utgiftstaket ingår att lämna ett obudgeterat utrymme under utgiftstaket, en 4

5 s.k. säkerhetsmarginal, som en buffert för att hantera osäkerheter i utgiftsutvecklingen. Hög arbetslöshet Rådet konstaterar att arbetslösheten är högre än före krisen och det är oroande att andelen långtidsarbetslösa och andelen arbetslösa som tillhör utsatta grupper har ökat. Det riskerar enligt rådet att leda till en varaktig nivå på arbetslösheten som är högre än regeringens prognoser för jämviktsarbetslösheten. Enligt regeringen krävs en ny politik för att stärka sysselsättningen och minska den omfattande arbetslösheten. Detta innebär, förutom arbetsmarknads- och utbildningsåtgärder, satsningar på en aktiv näringspolitik och investeringar i infrastruktur. Därtill krävs socialförsäkringssystem som stödjer människor att komma tillbaka till hälsa och arbete och en arbetslöshetsförsäkring som underlättar omställningen på arbetsmarknaden. Inkomstspridningen Regeringen refererar rådet som anger att det sammanfattande måttet på inkomstspridning, Ginikoefficienten, ökade marginellt mellan 2006 och 2012 och att den relativa fattigdomen ökat sedan Rådet skriver också att den tidigare regeringen borde ha angett att jobbskatteavdragen bidragit till den senare effekten. I ett par mer beräkningstekniska fall finns vissa nyanser i bedömningarna: Det strukturella sparandet Rådet betonar att metoderna för att beräkna strukturellt sparande i offentlig sektor bör ses över. Rådet anser att en disaggregerad ansats är mer relevant än den aggregerade metod som regeringen använder. Regeringen delar rådets uppfattning att den nuvarande metoden har brister. Det bör dock noteras att beräkningen av det strukturella sparandet är förknippad med stor osäkerhet oavsett vilken metod som används och det finns inga entydiga belägg för att alternativa metoder ger bättre bedömningar. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra den ekonomiska analysen och i Regeringskansliet pågår ett arbete med att se över beräkningarna av det strukturella sparandet. Utgifterna för sjukpenning Rådet konstaterar att utgifterna för sjukpenningen sedan ett par år tillbaka har underskattats. Försäkringskassan bör förbättra prognosmetoderna för sjukpenninganslaget. Regeringen bör dessutom redovisa vad som ligger till grund för dess egen bedömning av utgifterna för sjukpenningen. Regeringen framhåller att det är mycket svårt att prognostisera kostnaderna 5

6 för sjukpenningen; det finns ingen färdig teoribildning kring varför sjukfrånvaron varierat så kraftigt historiskt sett och kopplingarna till den arbetsmarknaden är oklara. Regeringen konstaterar att Försäkringskassan bedriver ett utvecklingsarbete i syfte att öka träffsäkerheten i sina prognoser. Till de av rådets frågor som regeringen inte behandlar hör: Att den tidigare regeringens åtagande att det finansiella sparande ska återgå till en procent av BNP till 2018 enligt rådet innebär ett värdefullt bidrag till att upprätthålla förtroendet för det finanspolitiska ramverket. Att arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet arbetade timmar utvecklat sig förhållandevis väl under lågkonjunkturen och att regeringens stabiliseringspolitik och reformer, i synnerhet jobbskatteavdragen, troligen har bidragit till detta. Att rådet anser att ungdomsarbetslösheten bör mätas med ett mått som inkluderar unga som varken är i sysselsättning eller utbildning och att andelen inaktiva ungdomar år har minskat något sedan Inaktivitet är vanligast bland åringar vilket tyder på att övergången mellan skola och arbetsliv fungerar dåligt. Det talat enligt rådet för att regeringens stöd till yrkesintroduktion för ungdomar är ett steg i rätt riktning. Att rådet ser positivt på regeringens initiativ att förbättra bostadsmarknaden men att allvarliga problem kvarstår som bruksvärdessystemet, ränteavdragen, fastighetsskatten och reavinstbeskattningen. Den oenighet, som riksdagens behandling av budgetpropositionen för 2014 tydliggjorde, har försvagat rambeslutsmodellen och försvårat för minoritetsregeringar att bedriva en sammanhållen ekonomisk politik. Det är angeläget att det finns ett brett politiskt samförstånd kring hur beslutsregler för budgeten ska tillämpas. 4. Budgetpropositionen, Arbetsmarknadspolitik I BP för 2014 nämns utvärderingar inom sex områden i avsnittet om den konjunkturberoende arbetsmarknadspolitiken: Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) visar i en rapport (IFAU 2012:24) att det inte finns några 6

7 större skillnader i effekter för deltagare hos kompletterande aktörer respektive hos Arbetsförmedlingen. En studie från Arbetsförmedlingen finner att effekterna av Arbetspraktik och Arbetsmarknadsutbildning är låga jämfört med perioden Andelen som fick ett arbete var dock högre bland dem som deltog i Arbetspraktik än Arbetsmarknadsutbildning. Arbetsförmedlingen bedömer att de försämrade resultaten beror på den ändrade sökandesammansättningen, otillräcklig styrning inom myndigheten och nya upphandlingsrutiner. En fortsatt analys av orsakerna till resultaten i studien genomförs av myndigheten. Nystartjobben har utvärderats av IFAU (IFAU 2012:6) och av Riksrevisionen (RiR 2013:7) som även undersökte Instegsjobben. Enligt IFAU bidrar Nystartsjobb till att arbetssökande får arbete med stöd fortare än vad de annars skulle ha fått. En fördubblad subvention innebär att dubbelt så många får subventionerad anställning medan en fördubblad subventionslängd inte tycks påverka flödet till arbete. Undanträngningseffekten är dock stor, enligt IFAU skulle 63 procent av alla Nystartsjobb kommit till stånd även utan subventionen. Riksrevisionen konstaterar att Nystartsjobb i viss utsträckning tränger undan Instegsjobb. De obligatoriska försäkringskostnaderna som tillkommer för Instegsjobb, men inte för Nystartsjobb, gör att det är ganska små skillnader i faktisk subvention mellan insatserna, vilket leder till att Arbetsförmedlingens möjligheter att styra nyanlända till Instegsjobb minskar. Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att en kedja av Instegsjobb följda av Nystartsjobb bidrar till ökade möjligheter för nyanlända att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Resultaten av Strukturfondens arbetsmarknadsprojekt har utvärderats. De visar att projekten avseende kompetensutveckling för sysselsatta har bidragit till positiva effekter på individnivå men att motsvarande effekter av projekt för personer som står långt från arbetsmarknaden är svagt positiva. Regeringen noterar att enligt Konjunkturinstitutet och Riksbanken har arbetsmarknadens funktionssätt försämrats. Utifrån utvärderingarna och resultatredovisningen gör regeringen bedömningen att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten de senaste åren inte varit framgångsrik och att den är i stort behov av förnyelse och omprioriteringar. Matchningen måste förbättras även om fler arbetssökande har en svag förankring på arbetsmarknaden. Övergången till arbete och utbildning är för låg. Aktivitetsnivån och andelen som har aktivitet i sysselsättningsfasen är otillfredsställande. Övergången till 7

8 studier är låg vilket är problematiskt eftersom många av deltagarna har en låg utbildningsnivå. Regeringens övergripande politiska prioritering är full sysselsättning. Antalet personer som arbetar och antalet arbetade timmar i ekonomin ska öka så att Sverige når lägst arbetslöshet i EU år För att nå målet krävs åtgärder inom flera olika politikområden. Arbetsmarknadspolitiken ska läggas om i en ny offensiv riktning. Det är särskilt angeläget att komma till rätta med den höga ungdomsarbetslösheten och den höga långtidsarbetslösheten, liksom att överbrygga matchningsgapet på arbetsmarknaden. Fler utrikes födda måste ges förutsättningar att snabbt komma i arbete. Arbetsförmedlingens huvuduppgift ska vara matchning men detaljstyrningen av myndigheten ska minska. Arbetsförmedlingen tillförs resurser för att genomföra regeringens reformer, påbörja ett förändringsarbete med målet att bli en professionell matchningsspecialist och upprätthålla kvaliteten i arbetet med etableringsuppdraget. Regeringen vill avskaffa systemet med etableringslotsar. För ungdomar införs en 90-dagars garanti med utbildningskontrakt och traineejobb. Utbildningskontrakten gäller arbetslösa ungdomar som inte har fullföljt sin gymnasieutbildning och för studier vid kommunal vuxenutbildning och folkhögskola som ska kunna kombineras med praktik eller jobb på deltid. Traineejobben ska införas inom vissa delar av välfärdssektorn. De är fullt subventionerade anställningar och består av både arbete och utbildning. Fler utbildningsplatser skapas inom vuxenutbildningen vilket bör möjliggöra att ungdomar med traineejobb får relevant yrkesutbildning. Möjligheterna till studiemotiverande kurser vid folkhögskolor förlängs också. Regeringen avser att inleda samtal med Sveriges kommuner för att ta ett gemensamt grepp mot ungdomsarbetslösheten. Kommunerna ska erbjudas att tillsammans med Arbetsförmedlingen ta aktiv del i genomförandet av 90-dagarsgarantin. Samtalen kan också avse hur olika arbetsmarknadspolitiska insatser ska kunna fungera på ett bättre sätt tillsammans med kommunala insatser. Regeringen föreslår att resurser avsätts för att stödja de konkreta samverkansinitiativ som förväntas bli följden av samtalen. För långtidsarbetslösa införs extra tjänster i välfärden, kortare kurser på komvux, högskola och yrkeshögskola. Fas 3 avskaffas. 8

9 Regeringen avser vidare att införa ett sammanhållet, nationellt system för validering. Regeringen vill också underlätta för personer med avslutad utländsk högskoleutbildning eller annan avslutad eftergymnasial utbildning att få jobb i nivå med sin utbildning genom att satsa ytterligare medel på kompletterande utbildningar inom högskolan. Ett tak på kronor för den bidragsgrundande lönekostnaden i Nystartsjobb införs. Medel som i dag används för att subventionera förhållandevis höga löner bedöms kunna användas mer effektivt för andra ändamål. Arbetslivsintroduktionen för sjuka avskaffa och Flyttningsbidragen avvecklas. 5. Oppositionens budgetmotion Omnämnande av utvärderingar I hela budgetmotionen nämns utvärdering (tidigare, pågående och förslag till kommande) endast ett fåtal gånger: Utvärderingar har visat på stora regionala skillnader inom cancervården. Genom riktade resurser och att samla kompetensen vill oppositionen stärka cancervården. Primärvården kommer ofta sämre ut än den specialiserade vården i utvärderingar oppositionen vill därför driva på kvalitetsutvecklingen inom primärvården. I samband med en pågående utvärderingen av de minsta företagens undantag från revisionsplikt vill oppositionen pröva förutsättningarna för att fler företag ska undantas från den plikten. Man föreslår en utvärdering av effekterna av straffskärpningen avseende grov kvinnofridskränkning. Finanspolitiska rådet Oppositionen kommenterar inte Finanspolitiska rådets rapport Däremot återges ett uttalade från rådet den 16:e oktober 2014 att: En planering som innebär att det finansiella sparandet klart understiger en 9

10 procent vid ett balanserat konjunkturläge innebär ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Arbetsmarknadspolitik I presentationen av oppositionens arbetsmarknadspolitik används inte utvärderingar som ett explicit argument. Regeringens politik döms ut i svepande termer. Beträffande regeringens 90-dagarsgaranti sägs t.ex. att åtgärden inte skapar några nya varaktig jobb utan består endast av temporära platser som riskerar att låsa in ungdomar i insatser och att liknande system har provats under tidigare socialdemokratiska regeringar, med bristfälliga resultat. Oppositionens mål är att över fem miljoner människor ska ha ett jobb till år Den viktigaste åtgärden för fler jobb är jobbskatteavdraget vars effekter anses vara väldokumenterade i forskning. Trots detta menar man att det under denna mandatperiod behövs ytterligare insatser för att bredda vägarna till jobben och stöd till de grupper som har svårast att etablera sig på arbetsmarknaden. Några hänvisningar till utvärderingar av tidigare erfarenheter på dessa områden görs inte. Matchningsanställningar föreslås för personer som varit arbetslösa en längre tid in på arbetsmarknaden. Den arbetssökande får en anställning hos ett rekryteringsföretag och stöd genom en kombination av handledning och kompetensutveckling. Rekryteringsföretaget har arbetsgivaransvaret men ska aktivt verka för att den arbetssökande får anställning hos en annan arbetsgivare. Yrkesintroduktionsanställningar för långtidsarbetslösa. En förlängning av provanställningstiden från 6 till 12 månader. Tidiga programinsatser för fler hos Arbetsförmedlingen, som bedöms löpa stor risk att bli långtidsarbetslösa, t.ex. praktik och förstärkt förmedlingsstöd. Ytterligare sänkning av socialavgifterna för ungdomar under 23 år ned till 10,21 procent och slopad nedsättningen för personer som fyllt 25 år. Försöksverksamhet kring gymnasial lärlingsutbildning där branscher och arbetsgivare har ökat inflytande och ansvar, så kallade branschlärlingar. Införande av arbetsträning och förstärkt arbetsträning som insatser inom jobbgarantin för ungdomar. 10

11 Höjd lärlingsersättning i syfte att öka lärlingsutbildningens attraktionskraft. I de fall lärlingen har en lärlingsanställning ska prövas om ersättningen ska gå till arbetsgivaren. Även arbetslösa under 20 år ska kunna erhålla Starta-Eget-bidrag. 6. Slutsatser 6.1 Budgetpropositionen Finansplan och finanspolitiska rådet I finansplanen talas det i BP för 2015, liksom i BP för 2011, 2012, 2013 och 2014 om kommande utvärderingar. I finansplanen för 2015 nämns endast en utvärdering som regeringen planerar att genomföra, nämligen skattereduktionen för mikroproduktion av förnybar el som ska utvärderas när den tillämpats under minst två kalenderår. På sidorna fram till kommentarerna till Finanspolitiska rådets senaste rapport kommenterar regeringen några utvärderingar som genomförts och nämner ett par kommande utvärderingar: Finansdepartementets utvärdering av makroekonomiska prognoser där slutsatsen är att det inte finns någon bias i regeringens prognoser för BNP-tillväxten eller arbetslösheten Regeringen diskuterar effekterna av förändrade socialavgifter för ungdomar. Man hänvisar till IFAU som påpekat att det inte finns någon tydlig empirisk evidens eller teoretiskt stöd för idén om asymmetriska responser, dvs. att en höjning av socialavgifterna skulle ha stora negativa sysselsättningseffekter trots att nedsättningen av socialavgifterna enligt IFAU:s utvärdering haft modesta sysselsättningseffekter. Eftersom det råder det stor osäkerhet gör regeringen endast en samlad bedömning av sysselsättningseffekterna för alla de reformer som lämnas i den aktuella budgetpropositionen i stället för en bedömning av varje enskild reform. Regeringen redovisar att skatteverket utvärderat följderna av de förändringar i begreppet näringsverksamhet som genomfördes 2009 i syfte att göra det möjligt för fler att få F-skatt. Skatteverket bedömde att effekterna på skatteuppbörden och skattefelet är små liksom att effekterna på arbetstagarnas ställning, företagandets villkor och arbetsmarknaden är obefintliga eller mycket små. 11

12 I fråga om kommande utvärderingar påpekar regeringen, som vanligt, att kommunernas och landstingens årsredovisning ska innehålla en utvärdering av om kravet på god ekonomisk hushållning har uppnåtts. Regeringen planerar att, med beaktande av kommissionens preliminära granskning, utvärdera hur långsiktigt goda villkor för hållbara biodrivmedel ska kunna skapas på ett sätt som är i linje med såväl det klimatpolitiska ramverket som med en energipolitik som är en fundamental del av byggandet av ett hållbart samhälle. Det nuvarande högkostnadsskyddet mot sjuklönekostnader ska ersättas med ett nytt system så att små arbetsgivare kan få bättre del av skyddet. Det är enligt regeringen mycket viktigt att reformen följs upp och utvärderas bl.a. med avseende på arbetsgivarnas benägenhet att nyanställa, arbetsgivarnas satsningar på arbetsmiljöarbete och utvecklingen av sjukfrånvaron bland anställda. Sammanfattningsvis förefaller regeringen med omnämnandet av utvärderingar i finansplanen och följande avsnitt vilja ge intryck av att utvärderingar har en funktion att fylla när reformer införs. Att utvärderingar skulle aktivt bidra till idéer och utformning av nya reformer avspeglas inte i skrivningarna. På denna punkt avviker inte mönstret i BP för 2015 från det för BP för 2011, 2012, 2013 och Mellan Finanspolitiska rådet och regeringen råder i BP för 2015 på många punkter enighet i sakfrågor. Enigheten uppstår dels genom att regeringen instämmer i rådets kritik mot alliansregeringen dels genom att regeringen endast partiellt redovisar rådets utvärderingar och slutsatser. Att det var välavvägt att bedriva en aktiv finanspolitik för att dämpa finanskrisens effekter på tillväxten och arbetslösheten men att den förra regeringen i större utsträckning borde ha använt temporära insatser för att möta konjunkturnedgången. Att ofinansierade åtgärder i den förra regeringens budgetproposition för 2014 försvårar en återgång till den målsatta nivån för överskottsmålet. Att nuvarande nivå på överskottsmålet tills vidare bör behållas. Att överskottmålet inte nås för närvarande varför regeringen, till skillnad från den tidigare regeringen, redogör för att en tydlig avvikelse från överskottsmålet föreligger och hur en återgång till målet så småningom ska ske. Att rådet bedömt att den tidigare regeringens åtagande att nå detta sparande 2018 innebär ett värdefullt bidrag till att upprätthålla förtroendet för det finanspolitiska ramverket förbigås med tystnad. 12

13 Att arbetslösheten är högre än före krisen och att det är oroande att andelen långtidsarbetslösa och andelen arbetslösa som tillhör utsatta grupper har ökat. Enligt regeringen krävs därför en ny politik för att stärka sysselsättningen och minska den omfattande arbetslösheten. Att enligt rådet arbetskraftsdeltagandet, sysselsättningsgraden och antalet arbetade timmar utvecklat sig väl under lågkonjunkturen och att regeringens stabiliseringspolitik och reformer, i synnerhet jobbskatteavdragen, troligen har bidragit till detta nämns inte. Beträffande ungdomsarbetslösheten anser rådet att den bör mätas med ett mått som inkluderar unga som varken är i sysselsättning eller utbildning och anger att andelen inaktiva ungdomar år har minskat något sedan Inaktivitet är vanligast bland åringar vilket tyder på att övergången mellan skola och arbetsliv fungerar dåligt. Det talat enligt rådet för att regeringens stöd till yrkesintroduktion för ungdomar är ett steg i rätt riktning. Regeringen tar inte explicit upp frågan om ungdomsarbetslöshet i sina kommentarer till rådets rapport. Att det sammanfattande måttet på inkomstspridning, Ginikoefficienten, ökade marginellt mellan 2006 och 2012 och att den relativa fattigdomen ökat sedan Rådet skriver också att den tidigare regeringen borde ha angett att jobbskatteavdragen bidragit till den senare effekten. I redovisnings- och mer beräkningstekniska fall finns både enighet (och indirekt kritik mot den tidigare regeringen) och exempel på en viss diskussion om förändringspotential: Att avvikelser från andra bedömares syn på ekonomins utvecklingspotential bör redovisas och motiveras i de ekonomiska propositionerna. Att det i tillämpningen av utgiftstaket ingår att lämna ett obudgeterat utrymme under utgiftstaket, en s.k. säkerhetsmarginal, som en buffert för att hantera osäkerheter i utgiftsutvecklingen. Att den nuvarande metoden för beräkningen av det strukturella sparandet har brister. Det finns inga entydiga belägg för att alternativa metoder ger bättre bedömningar men regeringen arbetar kontinuerligt med att förbättra den ekonomiska analysen. Utgifterna för sjukpenningen har sedan ett par år tillbaka underskattats. Försäkringskassan bör förbättra sina prognosmetoder och regeringen bör redovisa vad som ligger till grund för dess bedömning av utgifterna för sjukpenningen. Regeringen framhåller att det är mycket svårt att prognostisera kostnaderna för 13

14 sjukpenningen och konstaterar att Försäkringskassan bedriver ett utvecklingsarbete i syfte att öka träffsäkerheten i sina prognoser. Till de av rådets frågor som kan sägas tala till den tidigare regeringens fördel och som regeringen inte behandlar hör också: Att rådet ser positivt på regeringens initiativ att förbättra bostadsmarknaden även om allvarliga problem kvarstår som bruksvärdessystemet, ränteavdragen, fastighetsskatten och reavinstbeskattningen. Att den oenighet, som riksdagens behandling av budgetpropositionen för 2014 tydliggjorde, har försvagat rambeslutsmodellen och försvårat för minoritetsregeringar att bedriva en sammanhållen ekonomisk politik och att det är angeläget att det finns ett brett politiskt samförstånd kring hur beslutsregler för budgeten ska tillämpas. Sammanfattningsvis i BP för 2015 är finanspolitiska rådets utvärderingar och slutsatser i sakfrågor värdefulla för regeringen i den mån de kan användas som kritik mot den tidigare regeringens politik och motiv i allmänna termer för en förändrad politik. Mönstret från de tidigare budgetpropositionerna jag studerat, dvs. BP för 2011, 2012, 2013 och 2014 ser i sakfrågorna lite annorlunda ut. Med tiden blev det allt större samstämmighet mellan regeringen och rådet. Rådets utvärderingar och slutsatser fick mer och mer ett värde i att underbygga regeringens politik. Meningsskiljaktigheterna minskade. Inför BP för 2011 handlade det för regeringen om att mot rådet kunna argumentera för sin arbetsmarknadspolitik; sökaktiviteter i lågkonjunktur, yrkesutbildning/yrkesvux jämfört med arbetsmarknadsutbildning, kvaliteten i Jobbgarantin och effekterna av kompletterande aktörer. När arbetsmarknadsfrågorna sedan allt mer föll ur rådets fokus minskade konfliktytorna. I BP för 2012 handlade det om att argumentera mot rådets i fråga om behov av starkare utgiftstak, fortsatta Jobbskatteavdrag, en ny skattereform och borttagandet av värnskatten; i BP för 2013 om restaurangmomsen, utvecklingen av den offentliga nettoförmögenheten och bedömningen av arbetsmarknaden; i BP för 2014 endast om förmögenhetsstatistiken. I redovisnings- och mer beräkningstekniska frågor fortsätter dialogen mellan regeringen och rådet ungefär på samma sätt som tidigare bortsett från den indirekta kritik mot den tidigare regeringen som dyker upp i BP för 14

15 2015. Rådets utvärderingar och slutsatser förefaller godtas som ett värdefullt diskussionsunderlag beträffande förändringspotential Arbetsmarknadspolitik Inom ett relativt stort antal områden (Kompletterande aktörer, Arbetspraktik, Arbetsmarknadsutbildning, Nystartsjobb, Instegsjobb och Strukturfonden) omnämns utvärderingar i BP för Utvärderingarna ger tillsammans med resultatredovisningen regeringen ett värdefullt underlag i att underbygga slutsatsen att en ny politik behövs. Inga direkta kopplingen görs dock mellan de reformer som föreslås och de nämnda utvärderingarna eller andra utvärderingar. Reformeringen av Arbetsförmedlingen, bekämpandet av ungdomsarbetslösheten med hjälp av Utbildningskontrakt, Traineejobb och dialog med Sveriges kommuner samt åtgärder mot långtidsarbetslösheten i form av extra tjänster i välfärden och kortare utbildningar. Andra reformförslag som ett nationellt system för validering och kompletterande utbildningar inom högskolan för personer med utländsk högskoleutbildning eller avskaffandet av Arbetslivsintroduktionen för sjuka och Flyttningsbidragen motiveras inte med utvärderingar. För förslaget att ett tak på kronor ska införas för den bidragsgrundande lönekostnaden i Nystartsjobb finns en indirekt koppling till utvärderingarna av Instegsjobb och Nystartsjobb. Ett kvantitativt mått på värdet av utvärderingar för regeringen är hur många utvärderingar som överhuvudtaget omnämns i respektive budgetpropositionerna. Utvecklingen av omnämnandet ser i det avseendet ut på följande sätt: 2011inom sju områden (styrning av arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen, Externa aktörer, Jobbsökaraktiviteter, Jobbgarantin, nedsättningen av socialavgifter för ungdomar, Arbetspraktik och Stöd till start av näringsverksamhet) 2012 av en utvärdering (Jobbgarantin) 2013 av en utvärdering (Nystartsjobb) 2014 inom fyra områden (Externa aktörer, Arbetspraktik, Nystartsjobb och Stöd till start av näringsverksamhet) I BP för 2015 inom sex områden (Externa aktörer, Arbetspraktik, Arbetsmarknadsutbildning, Nystartsjobb, Instegsjobb och Strukturfonden) En annan dimension är vad de omnämnda utvärderingarna används till. 15

16 Inte i något fall har jag funnit att utvärderingarna används på ett instrumentell/direkt kunskapsuppbyggande sätt. Den indelningen jag använder mig av består därför av två huvudkategorier icke kunskapsuppbyggande användning nämligen icke-användande och förstärkande användning. Beträffande icke-användandet skiljer jag på tre slag: ignorerande, nämnande/avvaktande respektive nämnande/bortförklarande hållning till utvärderingar. I kategorin förstärkande användning tillkommer i och med BP för 2015 kritik av den tidigare regeringens åtgärder som motiv för förändringar av politiken. Förstärkande användning skulle i vissa fall kunna fungera internt kunskapsuppbyggande. För de prov på förstärkande användning jag funnit finns dock i budgetpropositionerna inga uttryckliga tecken på att någon intern kunskapsuppbyggande användning av utvärderingarna skulle förekomma. I vissa fall är det dock inte uteslutet. Dessa fall av beslutsfattande i linje med utvärderingsresultat utan explicita hänvisningar till utvärderingar har markerats med en asterisk. Klassificeringen i tabell 1utgår från BP för All användning av utvärderingar i BP för 2011 har, med undantag för utvärderingen av Stöd till näringsverksamhet, fått klassificeras som icke-användande. Utvärderingen av Stöd till näringsverksamhet används förstärkande. När det gäller BP för 2012 återfinns, den enda utvärderingen som regeringen refererar till, den av Jobbgarantin för ungdomar, i tabellen i rutan nämnande/bortförklarande användning. Alla andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder i BP för 2012 hamnar i rutan ignorerande av utvärderingar. Diskussionen kring behov av att förstärka Jobb- och utvecklingsgarantin i BP för 2012 skulle eventuellt kunna tolkas som ett exempel på en internt kunskapsuppbyggande användning av utvärderingar men i så fall ett indirekt dylikt användningssätt eftersom överhuvud taget inga hänvisningar görs till några utvärderingar. Det handlar om att den resursförstärkning regeringen kom med efter att ett antal utvärderingar påpekat att den låga aktivitetsnivån riskerade att urholka garantin. Regeringen kan ha tagit intryck av utvärderingarna utan att vilja erkänna detta. Den enda utvärderingsanvändning som förekommer i BP för 2013, den av Nystartsjobben, har jag klassificerat som förstärkande. Regeringen tar endast fasta på de positiva i utvärderingsresultaten utan att diskutera eventuella komplikationer om inte den allmänna uppmaningen till Arbetsförmedlingen att se upp med undanträningseffekter ska ses som en 16

17 sådan. Det antyder att regeringen tagit till sig utvärderingen av Nystartsjobb. Vidare hade LU i sin utvärdering av arbetsmarknadspolitiken kommit fram till att man borde ta sig an personer med ekonomiskt bistånd och tillåta en tidigare övergång till garantierna för utlandsfödda i Etableringsreformen, frågor regeringen tar upp i BP för 2013 dock utan hänvisning till LU. Detsamma gäller Statskontorets förslag om krav på utrikes födda att acceptera jobb i hela landet. I BP för 2014 använder regeringen utvärderingarna av Externa aktörer, Arbetspraktik och Nystartsjobb på ett förstärkande sätt såtillvida att det är de, ur regeringens synvinkel, positiva resultaten som nämns. De kontroversiella eller negativa diskuteras inte. Istället för att fördjupa sig i utvärderingarna och förbättra politiken utifrån deras resultat ägnar sig regeringen åt ett antal nya initiativ utan hänvisningar till utvärderingar. Tabell 1. Användning av utvärderingar i budgetpropositionen för 2011, 2012, 2013 och 2014 Icke-användande Ignorerande av existerande utvärderingar Arbetsmarknadspolitik, volym, mix (2011) Mål, styrning, organisation, avgränsning, kostnadseffektivitet Garantier (2011) Förberedande insatser (2011) Arbetsmarknadsutbildning (2011) Alla åtgärder 2012 utom garantierna Alla åtgärder 2013 utom Nystartsjobb Alla åtgärder 2014 (inklusive Stöd till start av näringsverksamhet) utom Externa aktörer, Arbetspraktik, Nystartsjobb Alla åtgärder 2015 (inklusive Strukturfonden) utom Kompletterande aktörer, Arbetspraktik, Arbetsmarknadsutbildning, Nystartsjobb, Instegsjobb Nämnande, avvaktande hållning till utvärderingsresultat Nämnande, bortförklarande av utvärderingsresultat Socialavgifter för ungdomar (2011) Förmedlingsinsatser (2011) Kompletterande aktörer (2011) Jobb- och utvecklingsgarantin (2011) Ungdomar (2011) Åtgärder för invandrare (2011) Arbetspraktik (2011) 17

18 Jobbgarantin för ungdomar (2012) Förstärkande användning/(ev. internt kunskapsuppbyggande) Stöd till start av näringsverksamhet (2011) *Utan direkt refererande till utvärderingsresultat. Jobb- och utvecklingsgarantin (2012)* Nystartsjobb (2013)/ Undanträngning (2013)* Arbetsförmedlingens ansvar för personer med ekonomiskt bistånd (2013)* Etableringsreform (tidig övergång till garantier för utrikes födda och krav på att acceptera jobb i hela landet) 2013* Externa aktörer (2014) Arbetspraktik (2014) Nystartsjobb (2014) Kompletterande aktörer (2015) Arbetspraktik (2015) Arbetsmarknadsutbildning (2015) Nystartsjobb (2015)* Instegsjobb (2015) * I BP för 2015 fördjupar sig regeringen inte heller i de nämnda utvärderingarna eller andra aktuella utvärderingar för att motivera sin politik utan hänvisar mer svepande till dem för att döma ut den tidigare regeringens åtgärder. Till detta kommer lanseringen av ett antal reformer utan hänvisningar till utvärderingar. Asterisken Instegsjobb och Nystartsjobb syftar på en indirekt koppling till dessa utvärderingar i förslaget om ett tak på den bidragsgrundande lönekostnaden i Nystartsjobb. Icke-användandet av utvärderingar drabbar både arbetsmarknadspolitiska reformer och mer löpande frågor som förändringar av pågående program. Till de förra hör arbetsmarknadspolitikens inriktning, volym, programmix och avgränsning, kompletterande aktörer i form av etableringslotsar och privata aktörer för arbetsträning, yrkesintroduktionsavtal och i BP för 2015 exempelvis Utbildningskontrakt, Traineejobb och dialog med Sveriges kommuner. 6.2 Oppositionens budgetmotion 18

19 Att döma av oppositionens budgetmotion är inte utvärderingar av något särskilt värde för den. I hela budgetmotionen nämns utvärdering endast ett fåtal gånger. Det handlar om några tidigare (om regionala skillnader inom cancervården och primärvården), pågående (om företagens undantag från revisionsplikt) och förslag till en kommande utvärdering (om effekterna av straffskärpningen avseende grov kvinnofridskränkning). I motsvarigheten till finansplanen och arbetsmarknadspolitiken förekommer inte utvärderingar. Finanspolitiska rådets rapport 2014 kommenteras inte av oppositionen. Däremot återges ett uttalade från rådet den 16:e oktober 2014 att: En planering som innebär att det finansiella sparandet klart understiger en procent vid ett balanserat konjunkturläge innebär ett brott mot det finanspolitiska ramverket. I presentationen av oppositionens arbetsmarknadspolitik används inte utvärderingar som ett explicit argument. Regeringens politik döms ut i svepande termer. Beträffande regeringens 90-dagarsgaranti sägs t.ex. att åtgärden inte skapar några nya varaktig jobb utan består endast av temporära platser som riskerar att låsa in ungdomar i insatser och att liknande system har provats under tidigare socialdemokratiska regeringar, med bristfälliga resultat. Oppositionens mål är att över fem miljoner människor ska ha ett jobb till år Den viktigaste åtgärden för fler jobb är jobbskatteavdraget vars effekter anses vara väldokumenterade i forskning. För alla de ytterligare insatser som ändå anses behöva görs inte referenser till utvärderingar. Källor Finanspolitiska rådet, 2014, Motion till riksdagen: 2014/15:3002 av Fredrik Reinfeldt m.fl. (M, C, FP, KD) Ett starkare Sverige. Proposition 1014/15:1, Budgetpropositionen för Finansplan och skattefrågor. Proposition 1014/15:1, Utgiftsområde 14, Arbetsmarknad och arbetsliv 19