Tvingande eller möjliggörande målstyrning i en statlig myndighet på lokal nivå

Transkript

1 Tvingande eller möjliggörande målstyrning i en statlig myndighet på lokal nivå En fallstudie på Försäkringskassan Marcus Kock Soile Vilhelmsson Företagsekonomi, kandidat 2017 Luleå tekniska universitet Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

2 FÖRORD Vi vill rikta ett stort tack till vår handledare Anders Hersinger, för hans engagemang, stöd och uppmuntran som han givit oss under hela arbetsprocessen. Ett stort tack till chefer och handläggare på respektive förmånsslag på NFC Luleå som valde att medverka i denna studie. Tack även till före detta handläggare som medverkade under vår pilotstudie. Slutligen vill vi tacka våra familjer och nära och kära för all ert stöd. Luleå Tekniska Universitet, Marcus Kock Soile Vilhelmsson

3 SAMMANFATTNING Det finns ett stort intresse för hur styrningen av de svenska myndigheterna är utformad och hur den påverkar deras medarbetare. De svenska myndigheterna anses i världen vara välfungerande och har som offentlig verksamhet många utmaningar inför utformningen av styrningen. Försäkringskassan är en svensk myndighet som en stor del av Sveriges befolkning kommer i kontakt med. Den här studien har som avsikt att visa hur styrningen kan vara utformad på lokal nivå. Vi har gjort en fallstudie på Försäkringskassan i Luleå baserad på möjliggörande och tvingande styrning. Vi upptäcker att Försäkringskassan har inslag av både möjliggörande och tvingande styrning. Handläggare styrs av kvantitativa mått, men ges även möjlighet både att påverka hur styrningen är utformad samt att få insyn i hur styrningen är framarbetad. Handläggarna känner även i viss utsträckning att ett fokus ligger på de kvantitativa måtten och att de i huvudsak förväntas hinna med att utföra ett visst antal ärenden per dag. Nyckelord: statliga myndigheter, förvaltningsmyndigheter, målstyrning, prestationsmätning, tvingande styrning, möjliggörande styrning, Försäkringskassan, utformning, lokal nivå.

4 ABSTRACT There is a great deal of interest in how the management of the Swedish public sector works and how it affects its employees. The Swedish public sector is considered well-functioning in the world and, as public sector, it has many challenges in the design of management system. Försäkringskassan is a Swedish authority that a large part of Sweden s populations comes into contact with. This study aims to show how the management control can work on a local level. We have conducted a case study on Försäkringskassan in Luleå based on enabling and coercive control. We find that Försäkringskassan has elements of both enabling and coercive control. Case workers are guided by quantitative measures, but they are also given the opportunity to influence how the control system is designed as well as to gain insight into how the control system is designed and why. The case workers also feel to some extent that the focus is in the quantitative measurements and that they are largely expected to do a certain number of cases per day. Keywords: public sector, management by objectives, performance measurement, coercive and enabling management, Försäkringskassan, management design, operational management.

5 FÖRKORTNINGAR FP: TFP: AS: Växten: Basen: ENSA: Föräldrapenning Tillfällig föräldrapenning Aktivitetsstöd Försäkringskassans verktyg för lärande och kvalitetsutveckling i handläggningen Ett verktyg för planering och uppföljning Processen för att utreda och besluta om utbetalning av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Processer är ett av de stöd en handläggare på Försäkringskassan har tillgång till i sitt dagliga arbete och nästan alla handläggningsprocesser finns beskrivna i en process. Processen för aktivitetsstöd och utvecklingsersättning har utvecklats enligt standard för ENSA 3.0.

6 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 INTRODUKTION Bakgrund och problemdiskussion Syfte Definition av begrepp Disposition TEORETISK REFERENSRAM Målstyrning Utformning av mål Prestationsmätning Prestationsmätning i team Prestationsmätning i offentliga organisationer Balanserat styrkort Möjliggörande och tvingande styrning Val av tvingande eller möjliggörande styrning Sammanfattning av teoretisk referensram Förväntningar METOD Undersökningsansats Förförståelse Litteratursökning Val av fall Struktur på NFC Luleå Struktur på föräldrapenning Struktur på aktivitetsstöd Pilotstudie Datainsamlingsmetod Analys Metodproblem Trovärdighet Äkthet Kritik av kvalitativ forskning Källkritik RESULTAT Föräldrapenning De intervjuades beskrivning av hur målstyrningen är utformad och hur måluppfyllelsen mäts på den lokala nivån Hur medarbetarna upplever målstyrningen i deras dagliga arbete Aktivitetsstöd De intervjuades beskrivning av hur målstyrningen är utformad och hur måluppfyllelsen mäts på den lokala nivån Hur medarbetarna upplever målstyrningen i deras dagliga arbete... 30

7 4.3 Jämförelse mellan fallen föräldrapenning och aktivitetsstöd ANALYS Utformning av målstyrningen Är styrningen tvingande eller möjliggörande? Reparation Intern transparens Global transparens Flexibilitet Sammanfattning av tvingande och möjliggörande styrning Förväntningar SLUTSATSER Slutsatser Avslutande diskussion Begränsningar Förslag på fortsatta studier REFERENSLISTA BILAGOR BILAGA 1 Intervjuguide chefer BILAGA 2 Intervjuguide handläggare FIGURFÖRTECKNING Figur 2.1: Illustration av olika nivåer av mål Figur 2.2: Krav för värdeskapande prestationsmätning av mål Figur 2.3: Analys av tvingande och möjliggörande styrning Figur 3.1: Struktur på föräldrapenning Figur 3.2: Struktur på aktivitetsstöd TABELLFÖRTECKNING TABELL 1: Tabell över de handläggare och chefer vi intervjuat på Försäkringskassan TABELL 2: Sammanfattning av egenskaper av styrningen

8 1 INTRODUKTION I introduktionen presenteras bakgrund till valt ämnesområde. Diskussion om offentlig sektors ständigt pågående förändringsarbete leder läsaren till diskussion om målstyrning, speciellt på statliga myndigheter och på den lokala nivån. Detta resulterar till studiens syfte och forskningsfråga. 1.1 Bakgrund och problemdiskussion Den offentliga sektorn i Sverige tillhör i stora delar de mest välfungerande i världen (Statens offentliga utredningar, 2013). Trots det har även Sverige stora utmaningar avseende ett vikande förtroende för offentlig institution (ibid.). För att säkerställa Sveriges fortsatta utveckling som välfärdsstat och att landet kan behålla sin position internationellt sett, måste offentlig verksamhet fortsätta tänka nytt, bryta mönster och utmana det givna (ibid.). Vägval som myndigheter hamnar inför i samband med ständiga förändringar och omstruktureringar, drivna av olika samhällstrender, ledarskapsidéer och politiska styrfilosofier, kan på många sätt påverka deras förmåga att leva upp till alla krav och förväntningar som omgivningen har på dem (Andersson et al., 2012). Förvaltningens agerande och beslut kan också många gånger vara avgörande för individens försörjning och framtid (ibid.). Att då hitta en balans mellan sina mål gällande ekonomin, demokratin och rättssäkerheten, ställer stora krav på myndigheter (ibid.). Det som är gemensamt för statliga förvaltningsmyndigheter, är att de antingen lyder under regeringen eller riksdagen (Statskontoret, 2005). Försäkringskassans uppdragsgivare är både riksdag och regering (Försäkringskassan, u. å.). Myndigheters verksamhet styrs också av många lagar. I samband med diskussion om myndigheter och deras mål är effektivitet ett oundvikligt begrepp. Med effektivitet menas grad av måluppfyllelse (Ax, Johansson och Kullvén, 2009, s. 32). Medborgarna som finansierar den offentliga verksamheten, vill förstås ha service som är av god kvalitet och som är rättvist fördelad (Siverbo, 2007, s. 17). Därför behöver de medel som medborgarna betalat in, förvaltas demokratiskt och effektivt av en offentlig förvaltning (ibid.). Hur effektiviteten däremot redovisas inom statsförvaltningen, är dock varierande (Johansson, 2011). Ofta mäts effektiviteten i finansiella termer och resultat i förhållande till satsat kapital är ett vanligt effektivitetsmått (Ax et al., 2013, s. 32). I eftersträvan av effektivitet ska man dock inte glömma bort att den politiska demokratin och rättssäkerheten samt vissa former under vilka offentlig verksamhet bedrivs, är viktiga utgångspunkter i ett demokratiskt samhälle (Borg, 1996, s. 43). Bland annat av dessa skäl går det inte att kopiera marknaden utan man måste söka egna vägar för styrning och effektivitet och genomförande av förändringar måste skötas så att det inte äventyrar grundläggande värden, fortsätter Borg (1996) i sin bok. 1

9 För att uppnå sina mål behöver myndigheter, precis som andra organisationer, en strategi som beskriver hur de ska arbeta. I samband med verksamhetsplanering bryts huvudmål ner till delmål och handlingsplaner och riktlinjer tas fram (Ax et al., 2013, s. 22). Den här planeringen riktar sig mot olika delar av verksamheten och då är det vanligt att tala om bland annat produktionsstyrning (ibid.). Styrmedel behövs för att styra en organisations verksamhet i en riktning som leder till måluppfyllelse på alla nivåer i hierarkin (Ax et al., 2013, s ). Alla de kraven som finns ställda av olika håll i omgivningen, gör målstyrningen på en statlig myndighet ännu mer utmanande. Samtidigt ska verksamhetens mål även kännas meningsfulla och de ska vara beskrivna på ett sätt som gör uppföljningen möjlig och graden av måluppfyllelse kan konstateras (Riksrevisionsverket, 1979, s. 61). Intresset för olika slags styrmodeller på svenska myndigheter är stort (Ekonomistyrningsverket, 2006). En styrmodell som används både i statsförvaltningen och näringslivet är balanserat styrkort (ibid.). Det är en styrmodell som även Försäkringskassan tillämpat sedan januari 2004, efter ett års förarbete (ibid.). Trots mycket tid, som projektgruppen och cheferna på olika nivåer lade ner på att förankra styrkortet och få med medarbetarna i arbetet, beskrivs processen på Försäkringskassan i efterhand som för toppstyrd (ibid.). Adler och Borys (1996) föreslår att man kan skilja mellan två olika slags principer i utformning av organisations styrning inom byråkratier: tvingande och möjliggörande. Med tvingande styrning hänvisas här till centralisering och stereotypisk top-down kontrollmetod som betonar förplanering medan möjliggörande styrning försöker planera formella förfaranden så att det blir möjligt för de anställda att hantera oundvikliga händelser mer effektivt (Ahrens och Chapman, 2004). French och Hollmann (1975) konstaterar att även gemensam målstyrning kan fungera och syftar med detta till målstyrning i team. Dock kan man inte påstå att målstyrning i team fungerar för alla slags organisationer och i vilka förhållanden som helst (ibid.). För att målstyrningsprocessen ska leda till ökad effektivitet måste bland annat följande krav vara uppfyllda: hela verksamheten ska ha en tydlig målinriktning där den enskildes personliga mål och organisationens mål överensstämmer samt att anställda ska ha stor handlingsfrihet att utveckla nya effektivare metoder att nå målen (Svensson, 1993, s. 21, refererad i Andersson och Lindgren, 1997). De här egenskaperna har likheter med möjliggörande karaktärer i utformning av styrning som enligt Adler och Borys (1996) gör att kontrollsystem på den lokala nivån stöttar styrningen i stället för att tvinga medarbetare till måluppfyllelse. Kondo, Nishii och Aihara (2013) konstaterar att administrativ styrning har kritisk roll även i förbättring av kvaliteten och effektiviteten inom sjukvård i ett offentligt sjukhus. Heumann, Wiener, Remus & Mähring (2014) hittade olikheter i hur olika stilar av kontroll användes efter att ha studerat hur formell kontroll utövades över flera hierarkiska nivåer i ett större IT-företag och genom att skilja på tvingande och möjliggörande karaktärer i kontrollstilen. Jordan och Messner (2012) har i sin studie kommit fram till att chefer kommer sannolikt att uppfatta 2

10 prestationsindikatorer som möjliggörande om indikatorer lättar chefer i deras handlingar utan att begränsa dem för mycket. Som det framkommit finns det studier om målstyrning inom offentlig sektor, men vi finner dock att studier om målstyrning just på den lokala nivån inte är genomförda i större omfattning, speciellt inte studier om tvingande och möjliggörande styrning på den verksamhetsnära nivån. Då vi inte har kunnat hitta studier som skulle ha granskat om styrningen på en lokal nivå kan ha mer tvingande eller möjliggörande karaktär, finner vi därför ett behov av att studera vilka egenskaper målstyrning i en statlig myndighet kan ha på den lokala nivån. Efter stora organisationsförändringar som skett på Försäkringskassan är det lärorikt att studera hur myndighetens målstyrning idag är utformad på den verksamhetsnära nivån. Vi kan även tänka oss att svaret på forskningsfrågan erbjuder möjlighet för andra organisationer att lära sig. Utöver det kan vi tänka oss att svaret hjälper till medarbetare på offentlig sektor, inte minst på Försäkringskassan, att förstå varför målstyrning på en lokal nivå kan se ut som den gör och hur den kan påverka hela organisations förmåga att uppfylla sina mål. Det här leder oss fram till vår frågeställning: Vilka inslag av tvingande och möjliggörande målstyrning kan det finnas i en statlig myndighet på verksamhetsnära nivå och vad kan det bero på? 1.2 Syfte Syftet med den här studien är att: Beskriva hur målstyrning kan vara utformad i en statlig myndighet på lokal nivå för att bidra till måluppfyllelse, i det här fallet inom Försäkringskassan. Identifiera och analysera tvingande samt möjliggörande faktorer i målstyrningen. Skapa förståelse för i vilken grad handläggare på lokal nivå styrs i riktning mot organisationens mål i deras dagliga arbete. 1.3 Definition av begrepp I uppsatsen använder vi oss av begrepp som vi har valt att definiera här. Målstyrning är synonymt med resultatstyrning och syftar i första hand till mål som enskilda handläggare och således även hela teamet ska uppnå. Målstyrning kännetecknas mot andra typer av styrning av att man aktivt formulerar mål och följer upp dem som ett verktyg för att nå organisationens mål, det vill säga man styr mot målen med hjälp av målen (Rombach, 1991, s. 31). Tvingande styrning hänvisar enligt Ahrens och Chapman (2004) till tillvägagångssätt som betonar centralisering och förplanering, med andra ord till stereotypisk top-down kontroll. Möjliggörande styrning hänvisar till det motsatta, som är att söka möjliggöra det för de anställda att de ska direkt kunna hantera det som är oundvikliga och oförutsedda händelser i deras arbete (Ahrens och Chapman, 2004). Begreppet utformning hänvisar till olika alternativ eller modeller som organisations styrning kan vara 3

11 utformad efter, som exempelvis Statskontoret (2005) presenterar i sin publikation. Med lokal nivå menas i den här studien den operativa, verksamhetsnära nivån där handläggare har en viktig roll i verksamheten. 1.4 Disposition I nästa kapitel kommer vi att presentera den teoretiska referensramen som använts som grund till den här studien. Kapitel tre beskriver metoden som använts för att samla in empiri och presenterar hur handläggning av olika ärendeslag är strukturerad på Försäkringskassan NFC Luleå. Kapitel fyra presenterar sedan det resultat som kommit fram i studien. I det femte kapitlet analyseras empirin och resultat som framkommit i studien. I det sjätte och samtidigt sista kapitlet presenteras och sammanfattas studiens slutsatser. 4

12 2 TEORETISK REFERENSRAM I det här kapitlet presenterar vi den teoretiska referensramen kring tvingande och möjliggörande målstyrning som vi skapat med hjälp av insamlad teori. Vi berättar sedan hur vi kommer använda den för att genomföra vår analys av insamlad empiri samt presenterar våra förväntningar på utfallet. 2.1 Målstyrning Målstyrning används genom att ledningen i en verksamhet sätter upp mål som organisationen ska sträva mot. Chefer på lägre nivå får sedan möjlighet att själva anpassa sin verksamhet på bästa sätt för att nå måluppfyllelse (Emmanuel, Otley & Merchant, 1990). Det som är kännetecknande för målstyrning mot andra typer av styrning är att man aktivt formulerar mål och följer upp dem som ett verktyg för att nå organisationens mål, det vill säga man styr mot målen med hjälp av målen (Rombach, 1991, s. 31). Anledningen till att man väljer att använda sig av målstyrning i en organisation är att öka förståelsen hos den anställde för hur dennes arbete passar in i de övergripande målen för organisationen och på så vis utrusta den anställde för att kunna ta beslut som passar både sina egna mål och organisationens övergripande mål (Ahrens & Chapman, 2004). Arbetaren får den möjligheten eftersom den inte bara får reda på vad den ska göra, utan även vilka mål det utförda arbetet förväntas uppfylla hos organisationen. Genom att undersöka hur medarbetare styrs av målstyrningen kan punkter i styrningen identifieras där medarbetare styrts till beslut som inte gynnar hela organisationen, eftersom helhetsbilden inte framgår Utformning av mål När en organisation utformar mål som ska nås krävs det att vissa villkor är uppfyllda för att målen ska vara effektiva. Pihlgren och Svensson (1992) säger att målen som sätts måste vara realistiska samtidigt som de är utmanande och tydliga. Dessutom ska det finnas goda möjligheter att följa upp och utvärdera målen (Svensson, 1997). Rombach (1991) beskriver hur målen inom en organisation bryts ned i delmål när man rör sig mot lägre nivåer i verksamheten. De målen som sätts för den centrala delen av en organisation är inte samma mål som en handläggare på lokal nivå kommer att möta. Detta leder till att när målen för organisationen som helhet översätts till mål på lokal nivå finns det en risk att en uppfyllelse av de lokala målen inte leder till uppfyllelse av de centrala målen. Hur mål bryts ned till mål som används på lokal nivå illustreras av figur 2.1 nedan: Organisationens mål Centrala mål Lokala mål Figur 2.1: Illustration av olika nivåer av mål. 5

13 Ett annat problem som Rombach (1991) belyser som är av relevans för vår studie är att det är svårt att skapa mål för en organisation i offentlig sektor. Medan ett privat företag har som mål att skapa ekonomiskt värde för sina ägare ska en offentlig organisation som Försäkringskassan även skapa värde för medborgarna i samhället, vilket kan vara svåröversatt till mål. En av anledningarna till att dessa mål är svåra att utforma beror på att det är svårt att mäta om värde skapas hos samhällets medborgare Prestationsmätning Prestationsmätning behövs för att ett företag ska kunna styra arbetet hos medarbetare i enlighet med organisationens strategi (Melnyk, Stewart, & Swink, 2004). Prestationsmätning är en viktig del i en organisation som arbetar med målstyrning, då organisationen behöver mäta huruvida målen nås eller ej Prestationsmätning i team Meyer (1994) skriver om fyra principer som ett prestationsmätningssystem ska bygga på för att öka effektiviteten hos team. Då båda de avdelningarna vi undersöker hos Försäkringskassan arbetar i team är det därför relevant att undersöka hur prestationsmätning hos teamen designas. Det här är vår tolkning av hur principerna ska tolkas för att kunna tillämpas på vår studie av Försäkringskassan: Den övergripande principen hos ett prestationsmätningssystem ska vara att hjälpa och mäta teamet. Den huvudsakliga funktionen hos prestationsmätningen är att tala om för teamet när de behöver agera eller förändra något för att bättre kunna möta målen, samt berätta för avdelningschef när den behöver hjälpa till. Teamet ska vara med och designa prestationsmätningen själva. Även om styrningen behöver designas delvis av chefer inom organisationen som kan se till att den är konsekvent och i linje med strategin och målen, så är det teamet själv som har bäst förståelse för vilka mått som behövs för att det/medarbetare ska ha en bra överblick över hur deras arbete går. Eftersom teamet är ansvarigt för en process som sträcker sig över flera funktioner måste det kunna se och mäta hela processen. Teamet och dess funktion är en isolerad del av de processerna som organisationen genomför. En god inblick i hur funktionen påverkar hela processen med hjälp av prestationsmätning kan hjälpa att skapa förståelse hos medarbetarna för hur de kan skapa värde för hela processen. Teamet ska endast mäta ett begränsat antal mått. För att säkerställa att teamen inte spenderar för mycket tid med att analysera mått är det viktigt att det inte blir för många av dem. Att ha ett begränsat antal mått gör mätningen tydligare och gör det enklare att fokusera på arbetet. 6

14 Prestationsmätning i offentliga organisationer Målet med prestationsmätning i den offentliga sektorn är för att samla in information som möjliggör utveckling av organisationen för att uppnå högre effektivitet, samt för att kunna visa hur de tilldelade ekonomiska medlen används (Balabonienė & Večerskienė, 2015). Prestationsmätning inom offentlig sektor har problem som är unika i jämförelsen med privat sektor. Ett av dessa problem är att det är svårt att beräkna ett marknadspris på produkten eller tjänsten då ingen konkurrensutsatt marknad existerar (Atkinson, 2005). Kunden kan inte ta ett aktivt val om produkten tillhandahålls till ett värde den är beredd att betala för. Mått som går att mäta inom den offentliga sektorn är bland annat kundnöjdhet (ibid.). Kundnöjdhet kan mätas exempelvis genom att fråga kunden efter ett besök om besöket gav det av kunden efterfrågade resultatet och om den är nöjd (Arnek et. al., 2013). En studie av Radnor och McGuire (2004) visar att prestationsmätning i offentliga organisationer kan leda till att både chefer och medarbetare fokuserar på att nå sina lokala mål, vilka inte nödvändigtvis stämmer överens med organisationens övergripande mål. Studien visar även att många medarbetare känner missnöje med hur prestationsmätningen genomförs, och att det upplevs som orättvis. Dessa grundar sig bland annat i svårighet att se helheten bakom varför specifika mål har skapats. De anställda känner sig även i mycket låg utsträckning motiverade till att arbeta hårdare och mer effektivt för att nå de uppsatta målen. För att prestationsmätningen ska vara värdefull för organisationen krävs det därför att dessa villkor är uppfyllda: De anställda ska ha en förståelse för varför målen är uppsatta. Mätningen av resultaten ska upplevas som rättvis. Motivation ska skapas hos medarbetarna för att nå målen. Goh (2012) visar i sin studie att det finns tre delar som är kritiska för att kunna skapa ett effektivt system för prestationsmätning i den offentliga sektorn: Medarbetarna är väldigt engagerade och förstår varför målen har satts. Det kan uppnås genom involvering och deltagande i utvecklingen av målen, samt genom att lokal kunskap används. Medarbetarna har varit delaktiga i skapandet av målen och känner att de har möjlighet att nå dem, samt att de har kontroll över hur de ska nå dit. Ett fokus inom organisationen på utveckling och lärande krävs. Med hjälp av det kan återkopplingar från användandet av målen leda till att nya innovativa strategier utvecklas för konstant förbättring och förändringar. 7

15 2.1.3 Balanserat styrkort Det balanserade styrkortet är ett sätt att mäta både finansiella och icke-finansiella mål genom hela organisationen och på det sättet styra en organisation mot sina mål. Uppgiften hos det balanserade styrkortet är att omvandla organisationens strategi och uppdrag till mått som går att mäta hos de anställda (Kaplan & Norton, 1992). Det finns många likheter mellan balanserad styrning och målstyrning, och det är inte helt lätt att avgöra var gränsen går (Hallin & Kastberg, 2002). Det stödjs av Rombach (1991 s. 31) där han belyser att det finns ett flertal tekniker för att styra mot mål. Förutom att vara en blandning mellan finansiella och icke-finansiella mått har det balanserade styrkortet även ytterligare funktioner. Det inkluderar en tidsaspekt som tar med möjligheten att nuvarande resultat kan vara en effekt av något som utfördes tidigare, och att saker som utförs nu kan ha en effekt i framtiden (Olve & Sjöstrand, 2006). Det balanserade styrkortet hanterar både externa och interna perspektiv på verksamheten genom att det tar upp inte bara den interna effektiviteten, utan även hur organisationen uppfattas från kundens perspektiv (ibid.). 2.2 Möjliggörande och tvingande styrning Tvingande styrning innebär att styrningen används för att tvinga medarbetarna att arbeta effektivt och följa regler till fullo. Möjliggörande styrning innebär däremot att styrningen ses som ett hjälpmedel för att ge medarbetarna verktyg så de själva kan ta beslut om hur de ska arbeta effektivt (Ahrens & Chapman, 2004). Adler och Borys (1996) skrev om fyra olika kriterier för huruvida styrningen i en organisation är tvingande eller möjliggörande; Reparation, Intern transparens, Global transparens och Flexibilitet. Genom att analysera dessa fyra kriterier kan en bättre bild skapas om hur styrningen möjliggör eller är tvingande. Adler och Borys (1996) förklarar att en möjliggörande styrning försöker utnyttja och utveckla förmågan hos arbetarna, medan ett tvingande styrsätt begränsar utnyttjandet av arbetarnas förmåga och bidrar till att hindra deras utveckling. Reparation. När någonting i arbetet inte går som det ska hanteras det olika av olika organisationer. En tvingande organisation tar in extern personal eller personal från andra avdelningar som ska arbeta med förbättringsarbete av rutiner och procedurer för att dels åtgärda felet samt arbeta med en reparationsprocess för att undvika de felen i framtiden (Adler & Borys, 1996). Åsikter och idéer från avdelningen i fråga undviks och ignoreras. En möjliggörande organisation däremot lyssnar på medarbetarna och tar till vara på den kreativitet och problemlösning som finns och låter dem använda sina idéer för att utveckla sin arbetsgång (ibid.). Ahrens & Chapman (2004) utvecklar resonemanget genom att beskriva att tvingande styrning kan uppstå där arbetet som genomförs är så abstrakt att den underliggande mekanismen blir dold för den anställde. De påpekar även att möjliggörande styrning kan behövas då alla arbetsmoment inte är fullständigt programmerbara, det vill säga det går inte att fullständigt beskriva alla moment och situationer som kan uppstå. 8

16 Intern transparens handlar om insyn i hur arbetsprocessen fungerar och varför den ser ut som den gör för den anställde. I en tvingande organisation visas inte den här informationen för den anställde, vars roll endast är att utföra sina uppgifter, inte nödvändigtvis förstå varför de ser ut som de gör (Adler & Borys, 1996). De anställda saknar också insyn i vilka ramar arbetsuppgiften är skapad inom. I en möjliggörande organisation däremot finns denna transparens vilket möjliggör bättre underlag för beslutsfattande om en situation utanför arbetsbeskrivningen eller när ett fel dyker upp (ibid.). Den interna transparensen är relaterad till reparation eftersom båda hanterar synligheten av de interna processerna för de anställda (Ahrens & Chapman, 2004). Exempel på information som skulle kunna synliggöras för anställda på Försäkringskassan för att öka den interna transparensen är hur mycket handläggningen av ett ärende kostar i arbetstid i relation till hur mycket kostnaden är för utbetalning av ett ärende. Global transparens. I en organisation där du inte själv får möjligheten att åtgärda fel eller arbeta med förbättringsarbete finns det ingen anledning att ha insyn i hela arbetsprocessen. Ifall den anställde gör något eller kollar upp något som inte uttryckligen är dennes arbetsuppgift kan den då få höra att det är inte ditt jobb eller liknande (Adler & Borys, 1996). Det enda den anställde behöver veta är vad den ska göra och hur. Den anställde får heller inte insyn i vilken roll i hela organisationen dennes arbetsuppgift fyller. I en organisation som är möjliggörande får den anställde insyn i hela organisationens process och kan därför själv ta informerade och kreativa beslut under arbetsdagen (ibid.). Ett annat sätt att öka den globala transparensen tas upp av Ahrens & Chapman (2004) där de tar upp möjligheten att ge insyn i organisationens budget även för chefer på lokal nivå. Det kan leda till bättre underlag för chefer även på lokal nivå att ta beslut som gynnar organisationen som helhet. Flexibilitet. I en möjliggörande organisation får den anställde möjlighet att anpassa sin arbetsplats och sina processer efter vad som passar denne (Adler & Borys, 1996). Exempelvis om vissa rutinlagda steg i en process kan hoppas över i en viss situation enligt den anställdes bedömning, vilket inte skulle vara möjligt i en tvingande organisation, då den anställde varken har befogenhet eller kunskap för att kunna förändra verksamheten (ibid.). Ahrens & Chapman (2004) beskriver detta som att den anställde får möjlighet att agera efter eget omdöme i de situationer som uppkommer i arbetet, istället för att strikt behöva följa ett noggrant kontrollsystem. De säger även att flexibilitet kännetecknas av att organisationen tar till vara på bra idéer som dyker upp och kan användas lokalt, utan att nödvändigtvis behöva applicera alla förändringar på hela organisationen Val av tvingande eller möjliggörande styrning Asymmetrisk maktfördelning i organisationen kan leda till att högre chefer får större möjlighet att ta äran för positiva händelser i organisationen, samt skylla på arbetare under dem när misstag sker (Adler & Borys, 1996). Detta leder till att tvingande styrning växer fram (ibid.). Asymmetrisk maktfördelning kan växa fram tack vare hög prestationspress på organisationen (ibid.). Hög 9

17 prestationspress kan dock även leda till att möjliggörande styrning används för att öka responsen inom företaget (ibid.). Organisationen kan också behöva rättfärdiga sin styrning inför medarbetare och yttre granskning, och en möjliggörande styrning kan vara lättare att förankra hos medarbetare (ibid.). Även Jordan och Messner (2012) skriver att en möjliggörande styrning upplevs som positiv av de anställda, medan en tvingande styrning upplevs som negativ. Slutligen skriver Adler och Borys (1996) att i de organisationer där uppgifterna är komplexa skapas en miljö där de anställda i ökad utsträckning behöver fokusera på att lära sig snarare än att utföra uppgifter, vilket leder till att styrningen behöver vara möjliggörande snarare än tvingande. Graden av möjliggörande och tvingande styrning kan variera genom hierarkin i en organisation. En studie av Heumann et al. (2015) ger ett exempel från ett IT-företag där möjliggörande styrning tillämpades högre upp i hierarkin, medan lägre nivåer använde sig av tvingande styrning i högre grad. De pekar specifikt ut att medarbetare på lägre nivå både saknade möjlighet att ge förslag på förändringar och saknade möjlighet att vara flexibel i sitt arbete. De blev tilldelade sin uppgift som skulle genomföras, utan möjlighet att kommunicera tillbaka. 2.3 Sammanfattning av teoretisk referensram Målstyrning innebär att anställda i en organisation arbetar mot uppsatta mål, som i sin tur bryts ner i andra mål när man rör sig nedåt i organisationen (Rombach, 1991 s. 31). Några utmaningar som finns för en stor organisation i offentlig sektor i utformningen av målen är att skapa mål för lokal nivå som överensstämmer med organisationens övergripande mål, samt att skapa mål som leder till att värde skapas för medborgarna i samhället, vilket är en utmaning särskilt för en organisation i offentlig sektor (Rombach, 1991). Prestationsmätning är en viktig del i arbetet med målstyrning för att organisationen ska kunna undersöka om målen uppfylls eller inte. När organisationen använder sig av team i arbetet på lokal nivå finns det fyra principer som prestationsmätningen ska bygga på för att öka effektiviteten hos team (Meyer, 2005): Den övergripande principen hos ett prestationsmätningssystem ska vara att hjälpa och mäta teamet. Teamet ska vara med och designa prestationsmätningen själva. Eftersom teamet är ansvarigt för en process som sträcker sig över flera funktioner måste det kunna se och mäta hela processen. Teamet ska endast mäta ett begränsat antal mått. Prestationsmätning i den offentliga sektorn har unika problem jämfört med den privata sektorn. Ett av dessa problem är svårigheten att beräkna marknadspris på produkten eller tjänsten som tillhandahålls då en konkurrensutsatt marknad saknas (Atkinson, 2005). Mått som kan användas 10

18 däremot är till exempel kundnöjdhet (Arnek, et al. 2013). För att prestationsmätningen ska vara värdefull krävs att medarbetarna har förståelse för varför målen är uppsatta, att målen mäts på ett rättvist sätt och att medarbetarna blir motiverade att nå målen (Radnor & McGuire, 2004). Detta illustreras genom figur 2.2 nedan. Förståelse för varför målen är uppsatta Rättvis mätning av målen Värdeskapande Motivation för att nå målen Figur 2.2: Krav för värdeskapande prestationsmätning av mål. Adler och Borys (1996) skriver i sin artikel om hur styrningen kan analyseras genom att titta på om den är tvingande eller möjliggörande. De gör denna analys genom att undersöka styrningen utifrån fyra olika perspektiv: reparation, intern transparens, global transparens och flexibilitet. Möjliggörande styrning innebär att styrningen kan ses som ett hjälpmedel för medarbetarna för att ge dem verktyg att arbeta effektivt. Tvingande styrning däremot innebär att organisationen inte alltid tar till vara på de anställdas kreativitet och förmåga till fullo (Ahrens & Chapman, 2004). Hur denna analys går till visas i figur 2.3 nedan: 11

19 Analyspunkt Faktorer Typ av styrning Reparation Intern transparens Tvingande styrning Global transparens Flexibilitet Möjliggörande styrning Figur 2.3: Analys av tvingande och möjliggörande styrning. Reparation behandlar hur organisationen hanterar situationer där inte allt går som det ska. Organisationer med möjliggörande styrning utnyttjar kunskapen och kreativiteten hos den personal som arbetar med processen där felet uppstod (Adler & Borys, 1996). En tvingande organisation däremot tar in extern hjälp, antingen från centralt håll inom organisationen eller från andra organisationer (ibid.). Intern transparens behandlar hur väl medarbetaren har insyn i hur arbetsprocessen fungerar för denne. I en tvingande styrning saknas insyn, medan i en möjliggörande styrning kan medarbetaren få förståelse för vad tanken är bakom utformningen av arbetsprocessen (Adler & Borys, 1996). Global transparens behandlar också insyn, men i vilken roll arbetsprocessen har i hela organisationens arbete. I en organisation med tvingande styrning får inte medarbetaren insyn i hur dennes arbete påverkar och påverkas av andra arbetsprocesser i organisationen och kan därför inte ta informerade beslut i situationer som kan uppkomma under arbetsdagen som kan påverka andra delar av organisationen (Adler & Borys, 1996). I en möjliggörande organisation utnyttjas medarbetarens kompetens genom att hen med hjälp av denna insyn kan ta dessa beslut på ett informerat sätt gällande hur de kommer påverka resterande organisation (ibid.). Flexibilitet behandlar huruvida medarbetaren ges möjlighet att anpassa sitt arbete enligt sin bedömning (Adler & Borys, 1996). I en organisation med möjliggörande styrning får medarbetaren möjlighet till det, medan möjligheten inte finns i en organisation med tvingande styrning (ibid.). En organisation behöver inte ha tvingande eller möjliggörande styrning på samma sätt genom hela organisationen. Ett exempel på hur det skulle kunna varieras genom organisationen är att medan chefer får möjlighet att variera sina arbetsuppgifter och utnyttja flexibilitet i sitt arbete saknas den möjligheten för anställda på lägre nivåer i hierarkin. De på lägre nivå får istället tydliga instruktioner på vad som ska göras och hur och kan inte avvika från det (Heumann et al., 2015). 12

20 Adler & Borys (1996) skriver att asymmetrisk maktfördelning i organisationen kan leda till tvingande styrning. Detta genom att högre chefer kan ta åt sig äran för saker som organisationen lyckas väl med, medan misstag skylls på medarbetare på lägre nivå. Organisationer med komplexa uppgifter kan däremot behöva använda sig av en möjliggörande styrning då de anställda behöver utnyttja sitt eget lärande och kreativitet för att kunna genomföra uppgifterna på ett tillfredsställande sätt (Adler & Borys, 1996). 2.4 Förväntningar Vi förväntar oss en blandning av möjliggörande och tvingande styrning på Försäkringskassan, då organisationer ofta har en blandning (Ahrens & Chapman, 2004). Vi förväntar oss även att medarbetarna upplever den möjliggörande styrningen som positiv, och den tvingande styrningen som negativ. Då vår studie fokuserar sig på lokal nivå förväntar vi oss att styrningen i större utsträckning är tvingande än möjliggörande (Heumann et al., 2015). 13

21 3 METOD Detta kapitel inleds med beskrivning av vald undersökningsansats följt av förförståelse. Vidare beskrivs litteratursökning och därefter hur urvalet av en statlig myndighet, enheter på myndigheten och de intervjuade gick till samt metod för insamling av empiri. Slutligen presenteras analysmetod och metodproblem. 3.1 Undersökningsansats I den här studien tillämpades kvalitativ forskningsstrategi (Bryman och Bell, 2013, s. 95). Vi fann den kvalitativa strategin lämplig på grund av att vi ville lägga tonvikten på hur individerna uppfattar och tolkar sin sociala verklighet (Bryman och Bell, 2013, s. 50). Den valda strategin byggde på en tolkning av hur individer, i det här fallet chefer och handläggare inom respektive förmån på Försäkringskassan, tolkar sin sociala verklighet. Det viktiga och intressanta i undersökningen var aktörernas egen och således subjektiv uppfattning och syn på målstyrningen. Med andra ord vi ville se världen med de intervjuades ögon (Bryman och Bell, 2013, s. 409). Det synsättet som därför användes i studien var aktörssynsätt (Arbnor och Bjerke, 2009, s ). Detta synsätt lade aktören i centrum och gjorde det möjligt att studera hur chefer och handläggare tycker och tänker (Norén, 1995, s. 12, 67-69). Den forskningsdesign som användes i studien var fallstudiedesign som enligt Bryman & Bell (2013, s. 84) är forskningsdesign som har använts inom företagsekonomi i några av de mest kända studierna. Den teorin som studerades inför studien skapade dock en viss bakgrund och ledde oss till vissa tankar om målstyrning på myndigheter och stora organisationer. Den studerade litteraturen fick oss således att komma fram till vissa förväntningar som forskningens utgångspunkt. Därför har studien även deduktiva inslag (Bryman och Bell, 2013, s. 50). Öppna frågor (Bryman & Bell, 2013, s. 262) tillsammans med flexibiliteten som fanns i samband med intervjuer gav däremot starka induktiva inslag för studien (Bryman och Bell, 2013, s. 476). För att kunna få djupare och korrekt förståelse om målstyrning i en statlig myndighet på lokal nivå, var kvalitativ ansats ett lämpligt val för oss (Bryman och Bell, 2013, s. 477). 3.2 Förförståelse Före intervjuer var det viktigt för oss att tänka på det faktumet att en av oss har arbetat flera år på Försäkringskassan som en handläggare av aktivitetsstöd och hade därför egen erfarenhet om handläggningen och målstyrningen där. Utöver egna erfarenheter hade den ena av oss direkta upplevelser av kunskaper och insikter i den studerade organisationen, med andra ord förförståelse (Bryman och Bell, 2013, s. 424). Detta hade vi i åtanke hela vägen för att trots förförståelse kunna uppnå hög tillförlitlighet och pålitlighet i studien. Det finns klart en risk att en som själv har arbetat med samma arbetsuppgifter som en del av de intervjuade, har svårare att helt opåverkad av sin 14

22 bakgrund ta till sig de svar som tagits emot och tolka dem rätt, med vilket vi menar det de intervjuade tänkte och ville säga. Målet har dock ändå varit att lyssna, ta till sig och tolka alla svar som om någon förförståelse inte fanns alls. Vi har gjort vårt bästa för att utföra alla intervjuer som om vi inte visste speciellt mycket om handläggarnas arbete sedan tidigare. Dock har förkunskaper om arbetsuppgifter på Försäkringskassan även varit en fördel för oss. Det har exempelvis gjort det lättare att ställa rätta följdfrågor för att i slutändan kunna svara på studiens frågeställning, samtidigt som vi gjort vårt bästa för att säkerställa att inte påverka svaren genom förförståelsen. Utöver det har förförståelse gjort det lättare för oss båda att helt kunna förstå olika historier och erfarenheter som handläggarna har delat med oss, exempelvis hur de känner för och upplever målstyrningen idag, jämfört med tidigare. 3.3 Litteratursökning Artiklar och böcker som gav förkunskap inom studieområdet, hittades bland annat via sökmotorer som Google på Internet samt Artiklar, Böcker och Databaser på Luleå Tekniska Universitets hemsida och Universitetsbiblioteket där. Databaser som användes var Sök artiklar, Scopus, Web of Science, Google Scholar och Artikelsök. Sökord som användes var statliga myndigheter, förvaltningsmyndigheter, målstyrning, förändringsarbete, prestationsmätning, tvingande styrning, möjliggörande styrning, Försäkringskassan, statskontoret, utformning och lokal nivå. Utöver de svenskspråkiga sökorden användes deras engelska motsvarigheter. Annan lämplig litteratur i form av böcker hittades genom att leta direkt på Luleå Tekniska Universitets bibliotek. 3.4 Val av fall Termen fall i den vanligaste betydelsen är förknippad med en fallstudie som intensivt studerar exempelvis en arbetsplats eller en organisation och deras miljö eller situation (Bryman & Bell, 2013, s. 85). Valet att göra en fallstudie just på Försäkringskassan av alla de statliga myndigheter som finns i Sverige, motiverar vi med att det är så många som årligen berörs av Försäkringskassans verksamhet. Försäkringskassan är en av Sveriges största statliga myndigheter med omkring anställda (Försäkringskassan, u. å.). År 2010 fick drygt 3,2 miljoner personer minst en utbetalning från Försäkringskassan, vilket motsvarar omkring 54 procent av Sveriges befolkning i åldrarna år (Försäkringskassan, 2011). Utgifterna för socialförsäkringen år 2014 motsvarade lite under sex procent av Sveriges BNP omfattande över 200 miljarder kronor (Försäkringskassan, 2015). Beslutet om reformering som fattades av Försäkringskassans styrelse i mars 2007, innebar att i grunden ändra Försäkringskassans organisation och verksamhet (Statskontoret, 2008). Försäkringskassans utmanande och stora uppdrag gör den till en myndighet som enligt oss representerar statliga myndigheter mer än väl. Både valet av den statliga myndigheten och de 15

23 intervjuade enheterna gjordes även som ett så kallat bekvämlighetsurval (Bryman och Bell, 2013, s. 204). Eftersom Försäkringskassans verksamhet i Luleå består av ett lokalkontor, ett servicekontor och ett Nationellt Försäkringscenter i Luleå, så var den som en myndighet ett bra och praktiskt val. Även det att en av oss arbetar på Försäkringskassan, gjorde det både lättare och ökade möjligheten att lyckas få kontakt både med chefer och handläggare på Försäkringskassan i Luleå. Vi vände oss först till Försäkringskassans lokalkontor och kontaktade via telefon några chefer för olika ärendeslag. En av de enhetscheferna vi hade kontakt med kände att de inte skulle ha speciellt mycket att bidra med gällande exempelvis prestationsmätning som en del av styrning och hänvisade oss till nästa. Den andra enheten som vi kontaktade, hade tyvärr ingen tid för något extra på grund av hög arbetsbelastning och de kunde därför inte just då delta i studien i den mycket svåra situationen som skulle fortsätta som sådan även över sommaren. Vi blev i slutändan hänvisade till Nationellt Försäkringscenter (NFC) i Luleå som vi dock hade tänkt undvika för att i så stor grad som möjligt minimera påverkan av förförståelse som en av oss hade. Men eftersom kontakt med lokalkontor inte gav så mycket i resultat, så vände vi oss till det Nationella Försäkringscentret. Vi tog i första hand kontakt med chefer på föräldrapenning och bostadsbidrag. Tyvärr hade även bostadsbidrag en så pass utmanande vecka framför sig att de inte kunde ställa upp för intervjuer just den veckan då vi hade möjlighet att komma och intervjua. Däremot hade föräldrapenning och aktivitetsstöd möjlighet att ställa upp. Med tanke på att båda ärendeslag använder målstyrning för att styra sina enheter, så var valet att intervjua dem lätt. Chefer för de här två enheterna informerade sina medarbetare via mail om studien och då fick varje handläggare själv välja ifall hen ville vara med eller inte, med andra ord anmäla sig frivilligt. För den delen påminner den här urvalsprocessen även om snöbollsurval med tanke på att via enhetschefer fick vi vidare kontakt med handläggarna (Bryman och Bell, 2014, s. 206). Dock hade vi vissa begränsningar i valet av handläggarna. Vi lämnade ett önskemål om 5 6 handläggare per vald förmån. I övrigt hade vi inga speciella krav på handläggarnas egenskaper utan de som ville kunde delta i intervjun. Till slut fick vi en möjlighet till att intervjua 5 handläggare föräldrapenning och 3 handläggare aktivitetsstöd samt 1 enhetschef på respektive förmån. Den chefen som vi ursprungligen hade haft kontakt med på föräldrapenning, var bortrest under dagarna då intervjuer utfördes. Därför fick vi, istället för den ordinarie chefen, intervjua en kollega till hen, som också var en chef på föräldrapenning och som jobbade med enheten just då Struktur på NFC Luleå Försäkringskassans organisation på det Nationella Försäkringscentret, NFC Luleå är strukturerad bland annat så att handläggarna hör till olika enheter som har en enhetschef och en specialist. Verksamheten är delade i enheter enligt olika förmånsslag. Det kan dock finnas flera enheter som jobbar med samma förmån. Varje enhet är vidare delad i team. Alla inom enheten har ett ansvar för det förmånsslag som enheten ska handlägga. I första hand ansvarar varje team för utbetalningar de är tilldelade och således tar alla tillsammans ansvar för hela enhetens utbetalningar. Vid behov 16

24 kan olika team eller även olika enheter hjälpa till varandra inom samma förmånsslag för att varje enhet ska klara sitt uppdrag och således uppnå sitt mål Struktur på föräldrapenning Det finns två enheter föräldrapenning på NFC Luleå. Båda enheter har en egen chef samt specialist som kan båda förmånerna som handläggs av enheterna. Båda enheter består av ganska jämn blandning av handläggare föräldrapenning (FP) och handläggare tillfällig föräldrapenning (TFP) som bildar inom enheten två olika team. Det ena teamet handlägger föräldrapenning och det andra teamet tillfällig föräldrapenning. Strukturen visas med hjälp av figur 3.1 nedan. Föräldrapenning Enhet 1 Föräldrapenning Enhet 2 Chef Specialist Team FP Team TFP Struktur på aktivitetsstöd Figur 3.1: Struktur på föräldrapenning. Det finns tre enheter aktivitetsstöd (AS) på NFC Luleå. Varje enhet har en egen chef och en egen specialist. Varje enhet är även delad på ett antal team. Strukturen visas med figur 3.2 nedan. Aktivitetsstöd Enhet 1 Aktivitetsstöd Enhet 2 Aktivitetsstöd Enhet 3 Chef Specialist Team 1 Team 2 Team 3 Figur 3.2: Struktur på aktivitetsstöd. 17

25 3.5 Pilotstudie Innan det sattes igång med den egentliga intervjuundersökningen på Försäkringskassan så gjorde vi en pilotstudie med en före detta anställd. Den personen hade tidigare arbetat som en handläggare bostadsbidrag på Försäkringskassan men jobbade nu på en annan statlig myndighet. Vi instruerade den här personen att tänka sig att hen fortfarande jobbade kvar som en handläggare på Försäkringskassan och svara på frågorna enligt det. Pilotstudie var ett bra sätt att säkerställa att intervjufrågorna fungerar som man tänkt sig men också att studien i sin helhet blir bra (Bryman och Bell, 2013, s. 276). Pilotstudie utfördes via telefon och den ledde till några ändringar i intervjuguide; en av frågorna formulerades på nytt och en av frågorna lämnades helt bort. Efter att ha gjort en pilotstudie ökade vår säkerhet på att vår intervjuguide kommer att fungera och vi fick träning och bättre vana gällande hur vi ska använda den (Bryman & Bell, 2013, s ). 3.6 Datainsamlingsmetod Datainsamlingsmetoden som användes i studien, och som efter tidigare nämnda faktorer var ett naturligt val, var en semistrukturerad intervju. Som stöd och hjälp i våra intervjuer använde vi en intervjuguide som enligt Bryman och Bell (2013, s. 482) kan exempelvis vara en kort minneslista över vilka områden en intervju ska täcka eller en något mer strukturerad lista över vilka frågeställningar som ska täckas eller beröras i en intervju. Intervjuguiden bestod av ett antal öppna frågor som deltagarna kunde svara på med sina egna ord (Bryman och Bell, 2013, s. 262). Vårt val av undersökningsmetod, som enligt Bryman och Bell (2013, s. 62) utgör en teknik för insamling av data, gjorde det möjligt för en intervjuare att ställa följdfrågor, ifall de frågorna som var valda till intervjuguide och som skulle ställas till alla de intervjuade, inte gav tillräckliga svar för att kunna dra slutsatser. Det fanns därför en möjlighet att ställa även frågor som inte ingick i vår intervjuguide, bara intervjuare anknöt sin fråga till något som intervjupersonen sagt (Bryman och Bell, 2013, s ). Ett mindre strukturerat tillvägagångssätt som det här, och som även vi valde att använda, är enligt Bryman och Bell (2013, s. 474) vanligt i kvalitativ forskning. För att säkerställa att få svar på studiens forskningsfråga gjordes valet att utföra intervjuer. Vi tyckte att det var viktigt för oss att finnas närvarande och således kunna vara delaktiga när deltagarna svarade på ställda frågor, istället för att de exempelvis skulle svara på en enkät. I det fallet skulle vi ha helt blivit utan den flexibiliteten och den möjligheten att få information om hur de intervjuade upplever sin värld, som vi kunde uppnå i samband med intervjuer (Bryman och Bell, 2013, s. 482). Därför var det via intervjuer, både med chefer och handläggare på Försäkringskassan, vi samlade in vår empiri. En pilotstudie gjordes först, innan de egentliga intervjuerna utfördes på NFC Luleå. Den första enheten som intervjuades var enheten föräldrapenning. Först gjordes det en intervju med en chef på föräldrapenning. Efter intervjun med chefen utfördes en intervju med alla fem föräldrapenninghandläggare som hade valt att ställa sig upp. Efter det fortsatte vi med intervjuer med enheten aktivitetsstöd. Tre olika handläggare på aktivitetsstöd intervjuades först. 18