Uppsala kommun och offentlig säljverksamhet

Transkript

1 UPPSALA UNIVERSITET VT 2010 Företagsekonomiska institutionen Handelsrätt C Handelsrätt Uppsala kommun och offentlig säljverksamhet En studie av Uppsala Konsert och Kongress Författare: Nina Larsen Handledare: Lena Rönnberg

2 Sammanfattning Denna uppsatts behandlar kommunala befogenheter och de nya regleringarna om offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen. I kommunallagen(1991:900) 2:7 fastslås det att kommunen har rätt att bedriva näringsverksamhet om det inte görs i vinstsyfte, samt att det drivs i ett allmännyttigt syfte. De nya offentliga verksamhetsregleringarna i konkurrenslagen ger Stockholms tingsrätt att på talan av Konkurrensverket förbjuda en stat, kommun eller landsting att bedriva viss näringsverksamhet om den snedvrider eller hämmar konkurrensen på marknaden. Med Uppsala Konsert och Kongress som exempel kommer denna uppsats att visa hur en intressekonflikt kan uppstå i och med dessa regleringar. Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare anmälde i februari i år Uppsala Konsert och Kongress till Konkurrensverket, med stöd av de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna hävdar de att Uppsala Konsert och Kongress verksamhet är snedvridande. De kritiserar inte den kulturverksamhet som förekommer utan endast restaurang- och den konferens- och kongressverksamhet som förekommer. Det är svårt att avgöra om Uppsala Konsert och Kongress snedvrider marknaden om det ses utifrån hela verksamheten, däremot om verksamheten delas upp i olika delar blir det lättare att motivera hur och varför verksamheten kan anses vara snedvridande. Dessa nya regleringar kan komma att orsaka en konflikt mellan det offentliga och det privata. Detta då de två parterna kan ta stöd av olika regleringar för att hävda sin ståndpunkt, dock kan de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna även komma att få kommunerna till att tänka till huruvida de bör bedriva vissa näringsverksamheter eller ej. Jag tror dock att kommunen i detta fall har rätt att bedriva verksamheten i UKK då det är kan vara svårt att sära på de olika delarna av verksamheten, vilket även leder till att det blir svårt att angripa endast en del av deras verksamhet med stöd av de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna.

3 Förkortningar Ds Departementsserien KomL Kommunallagen (1991:900) KL Konkurrenslagen (2008:579) Prop. Proposition RF Regeringsformen SOU Statens offentliga utredningar SHR Sveriges Hotell- och Restaurangföretagare UKK Uppsala Konsert och Kongress UNT Uppsala Nya Tidning

4 Innehållsförteckning Sammandrag... 1 Förkortningar... 1 Kap. 1. Inledning Problemformulering: Syfte Avgränsning Metod... 2 Kap. 2. Regleringar Kommunallagen om näringsverksamhet Offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen... 5 Kap. 3. Kommunen Kommunens uppgifter Uppsala kommuns och Uppsala Konsert och Kongress syn på den nya lagstiftningen om offentlig säljverksamhet Uppsala kommun och Uppsala konsert och kongress Kap. 4. Näringslivet Svenskt näringslivs samt SHR:s syn på den nya lagstiftningen om offentlig säljverksamhet SHR:s syn på anmälan av Uppsala Konsert och Kongress Kap. 5. Analys av Uppsala Konsert och Kongress Kap. 6. Slutsats Källförteckning... 0 Bilaga

5 Kapitel 1. Inledning I stort sätt dagligen kan vi läsa i dagstidningarna om de satsningar som kommunen skall göra eller satsningar som kommunen har genomfört. 1 Det många läsare däremot kanske inte tänker på är vad en kommun egentligen får göra eller har möjlighet till att ägna sin uppmärksamhet åt. Kommunens verksamhetsområde är reglerat i regeringsformen, kommunallagen och en rad specialiserade författningar. 2 Bland dessa kan två typer av verksamhetsområden urskiljas. Dels är det området där de måste sköta sin verksamhet på ett visst sätt då staten ställer vissa krav på kvalitet, detta område är på så sätt tvingande, dels har de områden som är frivilliga och de kan välja att bedriva, ett sådant exempel kan vara näringsverksamhet. 3 KomL 2:7 tillåter en kommun att bedriva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte samt om den avser att tjäna kommunens medlemmar eller tjäna ett allmännyttigt syfte. Frågan är då var gränsen går. I januari 2010 trädde nya regler om offentlig säljverksamhet i kraft. Dessa regler har införts i konkurrenslagen och enligt dessa kan det bli olagligt för en kommun att bedriva näringsverksamhet om den snedvrider konkurrensen på marknaden. Maria Wieslander från konkurrensverket hoppas på att dessa regleringar skall kunna ge tydligare spelregler till de offentliga aktörer så att de vet vad de får göra och vad de inte får göra. 4 I artikeln Osund konkurrens- snart ett minne blott? skriver Cathérine Glimstedt, biträdande jurist hos Advokatfirman NorelidHolm KB, att det inte är ett nytt fenomen att företagare i Sverige upplever en hård konkurrens från bland annat kommunala aktörer, vilka har helt andra förutsättningar än de privata aktörerna. Det är inte sällan som den svenska offentliga sektorn står som konkurrent mot privata företag och ofta sker detta även på ojämna villkor med till exempel osund prissättning. 5 I en undersökning visades det att över 65% av de tillfrågade företagarna ansåg att de hade kommit i kontakt av någon form av konkurrens från offentliga aktörer. För ca tre fjärdedelar innebar denna konkurrens ett problem och för över hälften av dem var det till och med ett stort eller mycket stort problem. 6 Ett exempel på näringsverksamhet som idag drivs av kommunen men som skulle kunna hanteras av en privat aktör är driften av restaurangverksamheten i Uppsala Konsert och Kongress, UKK. Det har även funnits de politiker som anser att hela UKK bör bedrivas i privat regi. 7 1 UNT, Grodöverfarter får nya skyltar i stan 2 Bohlin, Kommunalrättens grunder s.18 3 Prop. 2008/09:21 s.17 4 Kopp, Lindström,Konkurrensverk 5 Glimstedt, C Affärs Världen 6 Indén, T, Jurist Tidning 2009/2010 nr 2 s UNT, Vill att Musikens hus drivs i privat regi 1

6 Frågan är då vilka argument eller överväganden gör att kommunen fortsätter att bedriva denna verksamhet och inte lägger ut den på en privat aktör istället. Sveriges hotell och restaurangföretagare anmälde UKK till konkurrensverket i februari i år för att de ansåg att de snedvrider konkurrensen enligt de nya regleringarna i konkurrenslagen om offentlig säljverksamhet. Hur ska kommunen veta vilken typ av näringsverksamhet som de får bedriva då det enligt KomL 2:7 får bedriva näringsverksamhet men de nya regleringarna i konkurrenslagen kan leda till förbud av deras verksamhet. 1.1Problemformulering: Strider Uppsala kommuns verksamhet av restaurangen i Uppsala Konsert och Kongress mot de regleringar som finns för den kommunala kompetensen? Hur förhåller sig Uppsala kommuns restaurangverksamhet i Uppsala Konsert och Kongress till de nya reglerna i konkurrenslagen om offentlig säljverksamhet? 1.2 Syfte Syftet med denna uppsats är att problematisera den intressekonflikt som uppstår mellan de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna och KomL 2:7. Intentionen är att med ett aktuellt exempel visa hur en intressekonflikt kan uppstå mellan dessa två regleringar samt försöka särskilja vilken typ av näringsverksamhet som en kommun bör bedriva med hänsyn till de nya offentliga säljverksamreglerna och vad kommunen skall överlåta till privata aktörer. 1.3 Avgränsning Denna uppsats kommer att behandla de nya regleringarna i konkurrenslagen som styr offentlig säljverksamhet samt regleringar kring en kommuns befogenheter, dessa regleringar kan skapa en intressekonflikt mellan det offentliga och det privata. Denna konflikt kommer att exemplifieras med Uppsala Konsert och Kongress som skapat många rubriker. Denna uppsats kommer delvis att undersökas utifrån lag, det vill säga denna uppsats kommer dels att behandla innehållet i och tillämpningen av de nya regleringarna, men den kommer även att beskrivas utifrån det offentliga och privata aktörernas synsätt och deras syn på de nya regleringarna. Denna uppsats kommer inte att behandla de sanktioner eller konfliktlösningar som är förknippade med de nya regleringarna kring offentlig säljverksamhet. 1.4 Metod Metoden som har använts i denna uppsats är en rättsdogmatisk metod. Den rättsdogmatiska metoden har som utgångspunkt de befintliga rättskällorna och utifrån dessa fastställs vilka rättsregler som finns (de lege lata) samt vilka som bör skapas av lagstiftaren (de lege ferenda). 8 Som ett komplement till den rättsdogmatiska metoden har det genomförts fyra intervjuer för att ta reda på de väsentliga aktörernas uppfattning kring de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna, det skall dock poängteras att dessa uttalanden kan vara påverkade av personens egna åsikter. Intervjuerna är gjorda i ett syfte att stärka de olika parternas åsikter, i detta fall Uppsala kommun, UKK, och SHR. Intervjuerna har i detta syfte genomförts med en kvalitativ metod. 8 Lehrberg, B, Praktisk juridisk metod, s.178 2

7 Kapitel 2. Regleringar Detta avsnitt kommer att beskriva de två lagrum som huvudsakligen tillämpas och ställs mot varandra i denna uppsats. Det första som behandlas är kommunallagens bestämmelser om näringsverksamhet i 2:7 och det andra som behandlas är konkurrenslagen nya regleringar om offentlig säljverksamhet i 3: Kommunallagen om näringsverksamhet Kommunallagen innehåller bestämmelser kring de kommunala indelningsgrunderna, kommunens uppgifter, kompetens och maktbefogenheter, handläggning av kommunala ärenden, kommunens ekonomi och så vidare. Ett område som ingår i detta är huruvida en kommun får bedriva näringsverksamhet samt vad som tillhör en kommuns uppgifter. 9 I KomL 2:7 står det att kommuner och landsting får bedriva näringsverksamhet, om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. De två rekvisiten för en kommun eller landsting att bedriva näringsverksamhet är alltså att de inte får driva verksamheten med vinstsyfte samt att verksamhetens syfte är att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster. 10 Det handlar alltså både om sättet att driva verksamheten och om den art och inriktning som verksamheten har. Med vinstsyfte menas det att kommunen inte får bedriva näringsverksamhet som de ämnar generera vinst ifrån utan den skall kunna stämma överense med självkostnadsprincipen. Självkostnadsprincipen är en av de grundprinciper som innefattar kommunens befogenheter, tanken är att kommunen inte skall ta ut någon vinst i prestationsutbyte med kommunmedlemmarna. 11 Denna princip är en huvudregel för all verksamhet som kommunen ägnar sig åt vare sig den är frivillig eller specialreglerad. 12 Ändamålet med verksamheten får alltså inte vara att kommunen skall kunna bereda vinst utav verksamheten. Det godtas heller inte om verksamheten genererar vinst av sig själv utan att tanken har varit att åstadkomma den. 13 Problematiken för en kommun kan i detta fall vara att det kan vara svårt att avgöra vad som skall göras om en verksamhet börjar gå med vinst då de enligt lagen inte får bedriva sådan verksamhet. Enligt Lars O Ericsson, kommunalråd som är emot att Uppsala kommun äger och driver UKK, har dock kommunala bolag rätt att gå med vinst då de sedan kvittas ut mot övriga bolags underskott. För att exemplifiera med UKK samlas alla kommunala bolag under Uppsala Stadshus AB där alla vinster och underskott läggs ihop i en slags gemensam kassa som sedan delas ut jämnt på samtliga bolag SOU 2007:72 s Prop. 2008/09:21 s18 11 Lindquist, U Kommunala befogenheter, s Prop 2008/09:21 s Lindquist, U Kommunala befogenheter, 2005 s Intervju Lars O Ericsson 3

8 Det andra rekvisitet att verksamheten skall bedrivas i ett allmänt syfte kan vara aningen svårare att avgöra än det tidigare rekvisitet. Det avgörs i fråga om det är ämnat att drivas i ett allmänt intresse eller anses vara en kompetensenlig verksamhet. Med kompetensenlig verksamhet omfattas exempelvis verksamhet som bostadsföretag, gas- el- och värmeverk och kollektivtrafik. Dock är inte dessa regler uttömmande och som jag nämnt tidigare regleras därför vissa områden i speciallagar. 15 Det finns två sätt att bestrida en kommuns beslut det ena sättet är att åberopa kommunalbesvär och det andra är genom att åberopa förvaltningsbesvär. Om en medlem i kommunen vill bestrida eller pröva lagligheten av ett beslut som kommunen fattat kan denne enligt KomL 10:1 överklaga till förvaltningsrätten, detta kallas för kommunalbesvär. Dessa två besvär är huvudtyper inom den svenska förvaltningsrätten, statliga myndigheter överklagas genom förvaltningsbesvär men då det gäller kommunen kan de både klandras som förvaltningsbesvär samt kommunalbesvär. 16 Kommunalbesvär och förvaltningsbesvär skiljer sig betydligt ifrån varandra. En medlem i en kommun eller ett landsting har rätten att anföra kommunalbesvär dock har inte intressenter denna rätt, besvärstiden börjar löpa då justeringen över beslutets förda protokoll har anslagits på kommunens anslagstavla. Däremot får inga nya omständigheter åberopas efter besvärstiden löpt ut, vilket dock är möjligt vid förvaltningsbesvär. Beslutet testas endast i fråga av laglighet och inte i en fråga av lämplighet eller skällighet vilket leder till att en domstol endast kan undanröja beslutet men inte ändra dess innehåll. 17 Kommunalbesvär är den lindrigaste formen av ingrepp som kan göras i det kommunala självstyret. 18 Om det rör sig om ett kommunalbesvär framgår det av KomL 10:1 att kommunalbesväret anförs hos förvaltningsrätten. Där skall domstolen enligt huvudregeln av tre ledamöter varav två valda av regeringen samt den tredje skall vara lagerfaren, dessa tre skall alla ha god kännedom om kommunal verksamhet. Om beslutet från länsrätten överklagas krävs det ett prövningstillstånd för att det skall tas upp i kammarrätten, slutligen kan beslutet överklagas till sista instansen regeringsrätten. 19 Förvaltningsbesvär kan endast anföras av den som berörs av beslutet och då anförs det till förvaltningsdomstolen eller en högre myndighet. Där kan den berörda åberopa att beslutet skall ändras till dennes fördel. Överklagandet leder till en omprövning av beslutet och där har förvaltningsdomstolen eller den högre myndigheten i princip samma befogenhet som den domstol eller myndighet som beslutat om det tidigare beslutet. Den högsta och sista instansen som ett förvaltningsbesvär kan leda till är regeringsrätten. 20 För att avgöra om det är kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär som skall åberopas är utgångspunkten att om det är beslut av kommunala organ som skall överklagas, såsom 15 Prop. 2008/09:21 s Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Nationalencyklopedin, sökord: förvaltningsbesvär 4

9 fullmäktige eller nämnder, då är det för kommunalbesvär. Dock om det finns i lag eller särskilda föreskrifter om överklagande skall dessa regleringar ha förtur och i dessa fall tillämpas förvaltningsbesvär Offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen De nya regleringarna kring offentlig säljverksamhet är införda i konkurrenslagen och skall fungera som ett komplement till de regleringar som finns för förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning. 22 Prop. 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden med mera innebär att Stockholms tingsrätt har rätt att på talan av konkurrensverket förbjuda staten, en kommun eller ett landsting att bedriva en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur om den snedvrider eller hämmar konkurrensen på marknaden. 23 Förbudet skall kunna ta sikte dels på själva förfarandet, exempelvis aggressiv prissättning och dels själva verksamheten i sig. 24 Däremot får det inte förekomma förbud om det kan försvaras att verksamheten bedrivs ur en allmännyttig synpunkt. 25 Den huvudregel som stycket ovan beskriver är konkurrenslagens 3 kap 27. Denna paragraf säger att: Staten, en kommun eller ett landsting får förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av 1 kap. 5 första stycket tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. En kommun eller ett landsting får även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i första stycket. En sådan verksamhet får dock inte förbjudas, om den är förenlig med lag. Ett förbud gäller omedelbart, om något annat inte bestäms. Lag (2009:1280). I propositionen till denna lagändring ansåg vissa företrädare för kommunen, bland annat Lars O Ericsson, att dessa nya regleringar skulle kunna komma i konflikt med det kommunala självstyret samt den sektor som tillåter kommunen att bedriva frivillig verksamhet. Detta var en av orsakerna till att Rådet för lika villkor mellan offentlig och privat sektor det så kallade Konkurrensrådet bildades. I detta råd fanns det en ordförande som var neutral samt parts representanter från både den offentliga och den privata sektorn, oftast var det fyra stycken representanter från vardera sektorn. Tanken var att detta råd skulle undanröja konkurrenskonflikter mellan de båda sektorerna. De skulle även föra en dialog mellan parterna för att de skulle kunna samsas om nya konkurrensregler som bägge parter kunde känna sig nöjda med. 26 Arbetet skulle inriktas på fall av allmänt intresse och särskild uppmärksamhet skulle riktas mot sådana frågor som rör prissättning och konkurrens på så lika 21 Bohlin, A Kommunalrättens grunder, 2003 s Indén,T Jurist Tidning 2009/2010 nr 2 s. 23 Prop. 2008/09: Indén, T Jurist Tidning 2009/2010 nr 2 s. 25 Prop. 2008/09:231 s.1 26 Prop. 2008/09:231 s.13 5

10 villkor som möjligt. Tanken var även att detta skulle ge vägledning till framtida problem kring konkurrensvridande förfaranden och konkurens konflikter och att de då tidigare erfarenheterna skulle leda till att dessa konflikter och förfaranden kan undvikas. 27 Konkurrensrådet menade att konkurrensen mellan de privata och offentliga aktörerna hade ökat och att det i och med detta har även konflikt ytorna hade vidgats. Rådet ansåg att ett av sätten för att minska dessa konflikter var att det offentliga skulle dra sig tillbaka. Dock skall det poängteras att rådet gjorde skillnad mellan den traditionella konkurrensen inom det offentliga området och den traditionella näringslivssektorn. 28 Med den traditionella offentliga sektorns område menas det område där kommunala aktörer ses som självklara. Det är områden där de i stortsätt förväntas att synas, det är sådana områden som rådet ansåg att det inte fanns något skäl till att ifrågasätta den offentliga aktörens närvaro. Ett exempel på ett sådant område är barnomsorg, exempelvis att kommunen bedriver skolor och dagis. Den traditionella näringslivssektorn syftar på det område som ofta domineras av privata aktörer. Dessa områden är de områden där det oftast inte finns någon anledning för de offentliga aktörerna att bedriva verksamhet då de privata aktörerna oftast täcker upp dessa områden på ett uttömmande sätt. I dessa fall menade Konkurrensrådet att det inte finns något skäl för de offentliga aktörerna att bedriva verksamhet i dessa områden. Vissa av dessa områden är växtförsäljning, arkitekttjänster, larmtjänster, försäljning av brandskyddsutrustning, bageri- och kaféverksamhet. Detta var sådana områden som Konkurrensrådet ansåg att de offentliga aktörerna skulle dra sig undan ifrån förutom i vissa tillfälliga eller oförutsedda överskottssituationer. Dock ansåg de att det fanns vissa situationer som det skulle kunna var accepterat för offentliga aktörer att kliva in. Exempel på dessa är områden där det saknas initiativ av privata aktörer och där det är viktigt för kunderna att det tomrummet fylls upp eller då det finns stora fördelar med samproduktionsfördelar mellan det privata och det offentliga. Dock menar Konkurrensrådet att det inte går att uppnå en fullständig konkurrens neutralitet mellan det privata och det offentliga. 29 Då det gäller konkurrensproblem vid offentligsäljverksamhet är det många intressen som måste vägas in och samman dessa kan ofta skapa målkonflikter. Ett av huvudspåren bör vara att konfliktfrågor skall kunna lösas genom frivillig lösning även fast offentlig säljverksamhet lagregleras. 30 Genom att exempelvis skapa en dialog mellan det privata och det offentliga skulle vissa konkurrensproblem kunna lösas, detta kräver dock att parterna är villiga att vara lyhörda inför varandras problem och önskemål. 27 Prop. 2008/09:231 s Prop. 2008/09:231 s Prop. 2008/09:231 s Ds 2001:17 6

11 Kapitel 3. Kommunen Detta avsnitt kommer att beskriva vad en kommun har rätt att ägna sig åt samt vad de har möjlighet att ägna sig åt. Kommunens syn på de nya regleringarna i konkurrenslagen samt vad de avser med Uppsala konsert och kongress kommer även att beskrivas. 3.1 Kommunens uppgifter En kommun kan beskrivas som en offentligrättslig juridisk person. En kommun har samma behörigheter som en juridisk person, alltså de har rätt till att sluta avtal, ha fodringar och skulder, de får köpa och sälja fastigheter, anställa personal, kära och svara inför en domstol och så vidare. 31 Distinktionen mellan en offentligrättslig och andra juridiska personer kan dock göras på flera grunder dels för att det inte rör sig om någon frivillig sammanslutning utan det är fastställt i lag att kommuner skall finnas, RF 1:7, dels därför att medlemskapet i en kommun inte är den enskilde individens vilja utan då KomL 1:4 är det tvunget för individen att vara medlem i kommunen. Vidare kan även grunder som att det är ett territoriellt underlag vilket innebär att det innefattar en del av Sveriges område. En kommun har även rätt att ta ut skatt för att sköta sina uppgifter, detta är stadgat i RF 1:7. Som ett ytterligare argument kan det även anföras att kommunen är underkastad en viss statlig kontroll, denna kontroll utövas främst i form av besvärsmyndigheter då ett beslut fattat av kommunen blivit överklagat. 32 Dessa fem grunder skiljer sig från den bevakning och den rätt som en juridisk person normalt sett har och det är på denna grund som en kommun kan kallas för en offentligrättslig juridisk person då deras skyldigheter, ansvar samt rättigheter sträcker sig utöver vad som vanligtvis omfattar en juridisk person. RF, KomL och ett stort antal författningar med inriktningar på speciella verksamheter såsom socialtjänstlagen, skollagen och hälso- och sjukvårdslagen reglerar kommunens existens ställning och organisation. Men som en offentligrättslig juridisk person är kommunen även bunden av EG-rätten. 33 Detta gör att kommunen själva måste vara uppmärksamma på att deras verksamhet utövas i enlighet med EG-rätten, de måste efterleva de grundläggande regelverken för att varor, tjänster, personer och kapital skall kunna röra sig fritt mellan EU:s medlemsstater. Utöver detta reglerar även EG-rätten ett detaljerat regelverk för offentlig upphandling, vilket kommunen måste beakta i fråga om entreprenader eller då de gör offentliga upphandlingar. 34 I RF 1:1 fastslås det att den svenska folkstyrelsen skall förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunalt självstyre. Det kommunala självstyret är av sådan vikt att det även finns med i KomL 1:1 där det står att dessa sköter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grunder de angelägenheter som anges i denna lag eller särskilda föreskrifter. Det finns ingen närmre presentation eller definiering av kommunalt självstyre i vare sig KomL eller RF, däremot om man ser det ur kommunallagens perspektiv skulle det kunna härledas som en princip som anger relationen mellan stat och 31 Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Prop. 2008/09:21 s Prop. 2008/09:21 s.19 7

12 kommun. Tanken är att denna relation är avsedd att ge kommunerna självständighet och inom vissa områden egen bestämmanderätt, de skall ha en egen sfär där de får bedriva sina egna angelägenheter. Dock är inte kommunens självstyre obegränsat och kan heller inte vara det, även fast kommuner och staten i många fall samverkar är det staten som bär det yttersta ansvaret för verksamheten i samhället. 35 En av de viktigaste delarna i det kommunala självstyret är att kommunen har rätt att ta ut skatt av sina kommunmedlemmar för att kunna fullgöra sina uppgifter, detta fastslås i RF 1:7 2st. Denna maktbefogenhet som kommunen har är genom grundlag garanterad i RF 1:1 där kommunens självstyre fastslås dock är det endast primärkommuner och landsting som har denna rätt. Kommunalförbund, en sammanslutning av flera kommuner, har inte denna maktbefogenhet utan deras verksamheter får täckas av bidrag från medlemskommunerna. 36 Kommunens uppgifter kan delas in i två kategorier dels den kategori där kommunen har vissa tvingande uppgifter och dels den kategori vari deras egna angelägenheter hamnar, denna kategori kan kallas för deras frivilliga angelägenheter. 37 Inom denna kategori hamnar den näringsverksamhet som kommunen exempelvis kan ägna sig åt. Uppsala kommun ägnar bland annat sig åt näringsverksamhet då de äger och driver UKK. 38 De vanligaste näringslivsorienterade områden som kommuner ägnar sig åt är inom kommunikations och energiväsendet, dessa två områden är de två största där kommunen är verksamma. Det kan vara viktigt att skilja på de områden där kommunen vanligtvis är verksamma och har stor rätt att vara verksamma inom från den sektor där det oftast bedrivs av privata aktörer. 39 Det är till den senare sektorn som driften av restaurangverksamheten i UKK hamnar. En kommun har tre huvudsakliga kompetensbegränsande principer att hålla sig till dessa är självkostnadsprincipen, lokaliseringsprincipen och principen om förbud mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på någon annan. 40 Självkostnadsprincipen gäller som huvudregel för all kommunal verksamhet. En kommun och landsting har inte rätt att ta ut högre avgifter än vad som motsvarar den tjänst eller nyttighet som de har tillhandahållit. 41 Den kommunala förmögenhetsförvaltningen samt vissa enskilda affärsuppgörelser berörs dock inte av självkostnadsprincipen, denna princip skall även gälla för konkurrensutsatt verksamhet och det inte råder i enlighet med rättspraxis eller om annat är föreskrivet. Dock finns det även vissa stadganden i lag om att om verksamheten skall drivas på affärsmässiggrund skall den undantas från denna princip. 42 Bland annat har regeringen kommit med ett förslag om att kommunala bostadsföretag skall drivas på affärsmässig grund 35 Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s SOU 2007:72 s Uppsala Konsert och Kongress, Uppdrag och verksamhet 39 Lindquist,U Kommunala befogenheter, s Prop. 2008/09:21 s Prop. 2008/09:21 s Prop. 2008/09:21 s.20 8

13 vilket kommer leda till att de kan frångå självkostnadsprincipen samt förbudet om att driva vinstdrivande verksamhet. 43 Lokaliseringsprincipen innebär att kommunala åtgärder måste återknytas till kommunens eller landstingets geografiska område, alternativt att deras medlemmar anses som kompetensenliga. Det finns dock undantag då en kommun får handla enligt lokaliseringsprincipen även fast det sker utanför det geografiska området. Ofta då domstolsprövningar har skett utav lokaliseringsprincipen är det nyttan utav det som har genomförts som jämförts med kostnaden för beslutet och nyttan av det som man åstadkommit. 44 Principen om förbud att anta sig uppgifter som ankommer på någon annan syftar till att kommunen inte skall befatta sig med sådant som ankommer en annan kommunal enhet eller sådana angelägenheter som inte åligger kommunen, exempelvis rent statliga angelägenheter såsom försvars- eller utrikespolitik eller penning- och kreditväsendet Uppsala kommuns och Uppsala Konsert och Kongress syn på den nya lagstiftningen om offentlig säljverksamhet Lars O Ericsson anser att de nya regleringarna om offentlig säljverksamhet kan komma att ge kommunen en tankeställare och framförallt att de kan komma att se över sin verksamhet. Han anser att det finns vissa saker som kommunen inte bör bedriva och en av dessa är UKK. Han anser även att de nya regleringarna kan vara svåra att bedöma och att det finns vissa gråzoner i konkurrenslagens nya tillskott av regleringar. Han anser förövrigt att dessa nya regleringar kan komma till att skapa olika syften och tillämpningar beroende på om det är en borgerlig eller socialdemokratisk ledning i kommunen. De borgerliga kommer antagligen vara mer villig än de socialdemokratiska att lägga ut verksamhet på privata aktörer tror Lars O Ericsson. 46 Magnus Graner, styrelseordförande för UKK, anser att dessa regleringar i första hand kommer att vara något som påverkar ägarna till UKK, vilket är Uppsala kommun, och att det är de som kommer få ta beslut kring vad som behöver göras och om de omfattas av dessa nya regleringar eller ej. Detta innebär att han i roll som styrelseordförande inte kommer behöva ta några beslut om huruvida de strider mot de nya regleringarna utan det är kommunen i form av ägare som kommer att få ge direktiv till styrelsen om vad som skall förändas eller om det ens blir några förändringar överhuvudtaget. 47 Magnus Bäckström, VD för UKK, beskriver att det fanns en viss oro bland de anställda då dessa nya offentliga säljverksamhetsregleringar infördes. Oron berodde på huruvida de anställda skulle kunna komma att bli av med sina jobb ifall kommunens verksamhet av UKK skulle strida mot de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna Ds 2009:60 s Prop. 2008/09:21 s Bohlin, A Kommunalrättens grunder, s Intervju med Lars O Ericsson 47 Intervju med Magnus Graner 48 Intervju med Magnus Bäckström 9

14 I en skrivelse till kommunen beskriver Magnus Bäckström hur de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna kan komma att påverka UKK och vad som skulle kunna komma att ifrågasättas i och med dessa nya regleringar. 49 I skrivelsen beskriver Magnus Bäckström att statsjuristen, i en annan skrivelse ämnad till SHR, inte anser att UKK varken strider mot vad som är kompetensenligt för en kommun eller mot de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna Uppsala kommun och Uppsala konsert och kongress Det har länge funnits planer för att bygga UKK men byggnaden har inte alltid gått under det namnet och dess placering har skiftat i de olika förslag som framlagts genom åren. Det var 1960 som Leif Carlsson 51 lämnade in den första motionen till kommunfullmäktige om en konsertlokal. 52 Denna motion ledde till ett utredningsarbete som slutade med ett beslut om att ett musikens hus skulle byggas. Carl Rune Larsson, Director Musices, fick i uppdrag att utreda det framtida musiklivets organisation det var även han som föreslog att byggnaden skulle placeras i kvarteret Gerd vid Vaksala torg, samma placering som av dagens UKK. 53 Dock lades projektet på is och det var först 2004 som kommunfullmäktige beslutar att det skall uppföras ett konsert- och kongresshus vid Vaksala torg, även kvarteret Nanna fanns med som ett förslag för placering av byggnaden. Den vision som kommunfullmäktige hade var att konsert och kongresshuset skulle vara ett nav för kulturlivet, en arena för forskning och företagande och en levande mötesplats för uppsalaborna. 54 i april 2005 togs det första spadtaget och i september 2007 invigdes UKK. 55 Ett av de ägardirektiv som UKK styrs utifrån är att de skall genom sin musikverksamhet bidra till att utveckla kulturlivet i Uppsala och genom sin kongress- och konferensverksamhet aktivt bidra samt stärka besöksnäringen stärks i Uppsala. De skall även stärka bilden av Uppsala som en attraktiv stad genom de konserter och kongresser som genomförs i UKK. 56 UKK verkar på uppdrag av Uppsala kommuns kulturnämnd, verksamheten består av många delar såsom lokaluthyrning och evenemangsservice till konferenser, kongresser, mässor, utställningar och andra evenemang och möten inom mötesbranschen och evenemangsservice till konsertarrangörer. 57 Magnus Graner, styrelseordförande för UKK, beskriver UKK som en verksamhet som har två syften den ena är den kulturella delen med konserter som är ett kulturpolitisktmål. Den andra delen är att Uppsala skall kunna ta emot stora konferenser eller kongresser. I och med att 49 Intervju med Magnus Bäckström 50 Skrivelse Angående Uppsala Konsert och Kongress AB ( Bolaget ) 51 Leif Carlsson var politiker och tillhörde moderaterna. 52 Uppsala Konsert och Kongress, Historik 53 Uppsala kommun, Uppsala Konsert och Kongress bakgrund 54 Uppsalakommun, Uppsala konsert och kongress bakgrund 55 Uppsala konsert och kongress, Historik 56 Skrivelse offentlig säljverksamhet UKK AB 57 Skrivelse Angående Uppsala Konsert och Kongress AB ( Bolaget ) 10

15 UKK har byggts är även ett mål att Uppsala skall ha en anläggning som kan mäta sig med Sveriges övriga konferens och kongress anläggningar. 58 I princip all verksamhet som UKK bedriver är säljverksamhet allt från att sälja biljetter till personalresurser och försäljning av dagens lunch ses som säljverksamhet då de säljer sina resurser till konsertarrangörer, mötesarrangörer eller privata gäster. 59 Förra året hade UKK ca gäster varav var konsertgäster och var konferens- eller kongressgäster. Magnus Graner säger att det utan tvekan är konsert delen som bidrar till UKK image men att det är via kongresserna och konferenserna som huset drar in pengar. Till detta hör även den restaurangverksamhet som bedrivs i huset, ca 80 % av den verksamheten utnyttjas i samband till kongresser och konferenser där kunderna kan välja till att antingen bara köpa kaffe och macka eller att beställa både lunch och kanske genomföra en banket senare på kvällen. De återstående 20 % används som vad Magnus Graner uttrycker som drop-ingäster, alltså vanliga gäster som väljer att komma dit och äta lunch eller kanske ta en drink i baren. 60 Magnus Graner påpekar även att det är en bekvämlighetsfråga för kunden att kunna boka lokalen samtidigt som de kan boka lunch och/eller en bankett eller middag för kvällen, därför ser de det som en fördel att hela verksamheten drivs under en och samma aktör. Det skulle aldrig finnas något syfte med att endast sälja restaurangen till en privat aktör det är huset för litet för, om verksamheten skall säljas vore det bättre att sälja hela huset. 61 Det som kan ifrågasättas är huruvida en kommun bör bedriva restaurangverksamhet men i och med att 80 % av verksamheten bedrivs i samband med kongresser och konferenser anser Magnus Graner att verksamheten räknas till hela konceptet UKK. 62 Behovet av ett konsert hus fanns absolut dock menar Lars O Ericsson att hela bygget blev gjort vid fel tidpunkt med fel förutsättningar han menar även att verksamheten skulle kunna säljas till en privat aktör. Restaurangverksamheten ställer han sig kluven till huruvida han anser att kommunen bör bedriva den men om man skall räkna in det i konceptet som styrelsen gör anser han att det absolut kan tillhöra huset och konceptet men då ska hela verksamheten läggas ut på en privat aktör. Lars O Ericsson lägger vikt i att han inte tror på att dela upp verksamheten i UKK utan att om verksamheten skall läggas ut på en privat aktör så bör hela konceptet säljas eller hyras ut. 63 Magnus Bäckström beskriver väldigt tydligt att restaurangverksamheten i UKK är en integrerad del i verksamheten och då ca 80 % är knutet till konsert och konferensverksamheten anser han att det är en missuppfattning som ofta förekommer att syftet är att bedriva en vanlig restaurang. Han säger att då det är en så pass stor del som tillhör 58 Intervju med Magnus Graner 59 Skrivelse offentlig säljverksamhet UKK AB 60 Intervju med Magnus Graner 61 Intervju med Magnus Graner 62 Intervju med Magnus Graner 63 Intervju med Lars O Ericsson 11

16 konsert och konferensverksamheten kan det inte beskrivas som annat än ett komplement till kärnverksamheten som kan vara svår att bryta loss ur konceptet. 64 Magnus Bäckström menar även att de 20 % som är vanlig restaurang verksamhet i form av lunchservering, bistro, bar och café kan räknas in i ett av de ägardirektiv som UKK drivs efter. 65 Det ägardirektiv han syftar på är att UKK skall vara en levande mötesplats för Uppsalaborna - öppen för en mångfald av aktiviteter. 66 Det är även viktigt att poängtera att det är Uppsala kommun som har beslutat att UKK skall bedriva konferensverksamhet dock är det själva bolaget UKK AB som valt att bedriva restaurangverksamheten i egen regi och därför ligger den delen av ansvaret på bolaget UKK. 67 I dagsläget finns det inga planer på att sälja verksamheten säger Magnus Graner, detta beror främst på att han tror att det inte finns några aktörer som är intresserade av detta då värdet av UKK idag inte är särskilt högt då verksamheten går med ett underskott på ca miljoner kronor om året. Han menar att det finns många sätt att lösa detta vara av två sätt skulle kunna vara att kommunen sänker hyran på huset eller att kulturnämnden ökar sitt bidrag så att hela verksamheten skulle kunna gå plus minus noll. Dock är det värt att poängtera att det troligen vore mest lönsamt att sälja hela verksamheten och inte att dela upp den då huset är för litet för flera aktörer anser Magnus Graner. 68 Däremot tror inte Lars O Ericsson att det vore något problem att sälja verksamheten dock är han medveten om att de antagligen aldrig kommer få tillbaka det investerade beloppet om de väljer att sälja. Det är på grund utav detta som han tror är orsaken till varför kommunen inte överväger att sälja verksamheten Intervju med Magnus Bäckström 65 Intervju med Magnus Bäckström 66 Skrivelse offentlig säljverksamhet UKK AB 67 Skrivelse offentlig säljverksamhet UKK AB 68 Intervju med Magnus Graner 69 Intervju med Lars O Ericsson 12

17 Kapitel 4. Näringslivet Detta avsnitt kommer att beskriva näringslivets syn på de nya regleringarna i konkurrenslagen samt hur de anser att dessa kan påverka förhållandet mellan det offentliga och det privata. Med näringslivet åsyftas rapporter från svensktnäringsliv samt Sveriges Hotell och Restaurangföretagare, SHR. 4.1 Svenskt näringslivs samt SHR:s syn på den nya lagstiftningen om offentlig säljverksamhet Svenskt näringsliv är företagens företrädare i Sverige och totalt representerar de ca små och medelstora företag. Dessa företag är organiserade i ca 50 bransch- och arbetsgivarorganisationer vilka tillsammans utgör Svenskt näringsliv, en av dessa branschoch arbetsgivarorganisationer är SHR. Svenskt näringsliv uttrycker att deras syfte är att öka förståelsen för företagens verksamhet så att alla företag får samma möjlighet att växa och utvecklas. 70 Svenskt näringslivs expert på konkurrensfrågor Birgitta Laurent tror att dessa nya regler kan betyda mycket för att minska den osunda konkurrensen idag. Hon anser att detta är ett efterlängtat vapen och hoppas främst på att dessa nya regleringar kommer att leda till att kommunerna själva genomför granskningar av sina olika näringsverksamheter. Som ett bra exempel beskriver hon Trelleborgs kommun som sommaren 2009 gjort en intern granskning och kommit fram till att de bedriver sådan näringsverksamhet som en privat kan sköta samt att de kommer fasa ut detta på privata intressenter. 71 I en rapport från svenskt näringsliv menar de att osund inte är ett olösbart problem utan att det finns flera vägar för att uppnå en sundare konkurrens. 72 Då rapporten skrevs saknades det sanktionsmöjligheter, i och med dessa nya offentliga säljverksamhetsregleringar torde det kunna leda till ett av deras mål om sundare konkurrens uppnås. Stefan Lundin bransch och avdelningschef vid SHR säger att de välkomnar de nya reglerna i konkurrenslagen som behandlar offentlig säljverksamhet och påpekar att SHR var en av de pådrivande krafterna för att dessa regleringar skulle införas. Han menar att dessa regleringar kommer ge tydligare riktlinjer till kommuner för vad de faktiskt ska ägna sig åt. Då dessa regler trädde i kraft skickade SHR ut en enkät till sina medlemmar och frågade om de ansåg att de hade känt av konkurrens från en kommun, ett landsting, staten eller en myndighet. Av dessa svarade 180 medlemmar med konkreta fall av konkurrens som de ansåg var felaktig. De har länge sett tecken på att deras medlemmar upplevt att de har blivit utsatta för osund konkurrens. Medlemmarnas svar resulterade i att SHR valde ut fem fall som de sedan anmälde till Konkurrensverket med de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna som stöd. Vad Konkurrensverket kommer att besluta är ännu oklart men Stefan Lundin hoppas främst 70 Svenskt näringsliv, Om Svenskt näringsliv 71 Svenskt näringsliv, Ny lag ska minska osund konkurrens 72 Agorelius, J Larsson,F,Svenskt näringsliv 13

18 på att detta kommer att leda till att kommuner undersöker och funderar kring om detta är verksamhet som en kommun bör ägna sig åt. 73 Stefan Lundin anser även att dessa nya regleringar kommer att leda till fler anmälningar i framtiden men han tror främst att detta kan leda till att kommunen får tydligare riktlinjer. De skulle säkert kunnat göra upp till 100 anmälningar men ansåg att det var bättre att välja ut fem exempel som de anser tydligt strider mot de nya offentliga säljverksamhetsreglerna. Han tror inte att detta kommer vara de sista anmälningarna till Konkurrensverket men efter dessa fem kommer de tydligare kunna se vad Konkurrensverket går efter och hur regleringarna bör följas, självklart kommer det som tydligast att avgöras om anmälningarna går vidare till tingsrätten men att en anmälan läggs ner behöver inte betyda att verksamheten inte strider mot de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna. 74 Innan dessa regleringar infördes kunde endast kommunal verksamhet förhindras genom att överklaga kommunfullmäktiges beslut, vilket angreps med hjälp av kommunallagen. Däremot var det då ingen myndighet som följde upp beslutet och det skulle till och med kunna bli så att kommunen valde att ignorera domstolarnas domar och rekommendationer. I och med dessa nya regleringar finns det en myndighet som utövar tillsyn, konkurrensverket, och i och med detta är det ett vassare vapen mot kommunerna då det gäller vilken typ av näringsverksamhet de får bedriva SHR:s syn på anmälan av Uppsala Konsert och Kongress Sveriges Hotell och Restaurangföretagare, SHR, är en bransch- och arbetsgivarorganisation vars medlemmar består av företagare i Sverige som bedriver hotell, konferensanläggningar, restauranger eller annan verksamhet som tillhör den svenska besöksnäringen. Idag representerar de ca arbetsplatser som tillsammans står för merparten hotell- och restaurangbranschens totala omsättning. 76 SHR har som bransch- och arbetsgivarorganisation två större verksamhetsområden. Det första området är frågor relaterade till en viss bransch samt branschpolitik, inom ramarna för denna del finner vi bevakning av lagstiftning och regleringar inom hotell och restaurangbranschen. I den andra delen består arbetsgivarorganisationen vilket innebär att de bland annat bedriver förhandlingar med deras fackliga motparter, Hotell och Restaurang Facket (HRF) och Tjänstemannaförbundet Unionen. I detta fall förhandlar SHR fram kollektivavtal med sina olika fackförbund men det kan även förekomma att förbundsjuristerna ger rådgivning i arbetsgivarfrågor och biträder medlemsföretagen i tvister och förhandlingar Intervju med Stefan Lundin 74 Intervju med Stefan Lundin 75 Intervju med Stefan Lundin 76 SHR, Om SHR 77 SHR, Om SHR 14

19 Då besöksnäringen, vilket består till stor del av restaurang- och hotellverksamhet, är en näring som tar allt större plats i samhället vill SHR arbeta för att lagar, regler samt affärsvillkor skall utformas så att besöksnäringen ges ännu större möjlighet att utvecklas. 78 I februari i år sände SHR in en anmälan till Konkurrensverket som behandlade fem olika kommunaltdrivna verksamheter som de anser i stöd av de nya säljverksamhetsregleringarna orsaka en snedvridande konkurrens. En av dessa var det kommunalt ägda UKK. 79 Det är inte själva verksamheten i sig som SHR kritiserar utan det är att det är en kommun som bedriver den. De ifrågasätter huruvida en kommun bör bedriva kongress och konferensverksamhet. De har förståelse för den kulturella delen, med olika sorters konserter och utställningar, men anser att detta är en för liten del i verksamheten. 80 Stefan Lundin säger att deras anmälan av UKK främst rör restaurangen men även hela konceptet. De har inget emot verksamheten i sig men anser att det inte tillhör en kommuns uppgifter att bedriva konferensanläggningar eller restaurangverksamhet. Stefan Lundin menar även att då det är skattepengar som till viss del finansierar UKK så är även detta en snedvridande faktor. SHR anser inte att verksamheten skall försvinna men att den bör läggas ut på en privat aktör och den öppna marknaden, detta för att det skall kunna uppstå en sund konkurrenssituation SHR, Om SHR 79 Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet diarienummer:144/ Intervju med Stefan Lundin 81 Intervju med Stefan Lundin 15

20 Kapitel 5. Analys av Uppsala Konsert och Kongress Detta avsnitt kommer behandla en analys av och en diskussion om UKK verksamhet. Analysen och diskussionen grundas på KomL 2:7 samt de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna som tidigare har presenterats. Då det kan vara svårt att avgör huruvida restaurangen skall anses vara en fristående del av UKK eller en tillhörande del av hela verksamheten som är svår att bryta loss ur konceptet UKK, blir det även svårare att avgöra huruvida Uppsala kommun strider mot de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna. Om restaurangen skulle var en fristående del av verksamheten som utan problem skulle kunna brytas loss ur verksamheten och drivas av en privat aktör så skulle det kunna vara ett alternativ till hur restaurangverksamheten skulle skötas. Att kommunen inte skall bedriva restaurangverksamhet kan jag till viss del förstå men om restaurangens omsättning till 80% består av verksamhet i kombination med konserter och konferenser kan det tänkas att verksamheten är så pass bunden till konsert och konferensverksamheten att det endast skulle innebära ett problem att lägga ut det på en privat aktör, det skulle kunna komma att bli olönsamt. Enligt Magnus Graner finns det en möjlighet att erbjuda sina kunder ett rabatterat pris då de hyr både lokal och beställer lunchservering eller middag. 82 Detta skulle de gå miste om de skulle välja att sälja eller lägga ut restaurangverksamheten på en privat aktör. Frågan är huruvida 20% av restaurangens verksamhet är för mycket inom den normala restaurangverksamheten det skulle kunna tänkas att det vore mer acceptabelt om det skulle sänkas till 5 eller 10%. Det är även en fråga huruvida UKK har planer på att utvidga denna del av verksamheten eller om syftet är att endast kunna erbjuda en helhetslösning för sina konsert- och konferensgäster. Enligt Magnus Bäckström är Café verksamheten som de driver en del av ägardirektiven, nämligen vara en mötesplats för Uppsalaborna en plats som för dem närmre varandra. 83 I dagsläget finns det planer för att undersöka huruvida UKK skall utvidga sin bar och bistro verksamhet, idag är bistron öppen för allmänheten under vissa kvällar sommartid och det är under utredning om huruvida detta skall förändras. Även baren är öppen för allmänheten vissa kvällar och även denna är under utredning för eventuella förändringar. 84 I en skrivelse från stadsjuristen uttrycker han att restaurangverksamheten som i förstahand bedrivs som en del av evenemangsservicen men som även omfattar viss öppen caféverksamhet på många sätt hänger samman med den övriga verksamheten i UKK och att det som möjligtvis skulle kunna anses friläggas är den lunchservering som förekommer i UKK. 85 Frågan blir i detta fall huruvida lönsamt det skulle vara för en privat aktör att endast bedriva lunchserveringen och huruvida det ens skulle kunna samkoordinera om en privat aktör fick bedriva lunchserveringen samt övrig öppen restaurangverksamhet. Skulle det 82 Intervju med Magnus Graner 83 Intervju med Magnus Bäckström 84 Skrivelse offentlig säljverksamhet UKK AB 85 Skrivelse offentlig säljverksamhet UKK AB 16

21 fungera att restaurangens evenemangsservice driven av kommunen och en privat aktör som bedriver öppen lunchservering? Skulle detta inte kunna leda till en krock då vissa evenemang inte endast sker på kvällen utan i många fall förekommer i form av dagskonferenser då kunden i många fall kan tänka sig att lunch skall ingå i konferensen. Stadsjuristen påpekar även i sin skrivelse att behovet efter denna typ av verksamhet finns i Uppsala och att ingen annan förutom Uppsala kommun har kunna åstadkommit denna typ av verksamhet, en stor del av verksamheten är skapad för att stärka besöksnäringen och i konceptet ingår restaurangverksamheten som en del av konceptet. Därför finner stadsjuristen att UKK kan anses vara kompetensenlig. 86 Dock innefattar SHR:s anmälan av UKK mer än bara själva restaurangverksamheten, de menar att det dels är restaurangverksamheten som de motsätter sig men det är aven konferensoch kongressverksamheten som de inte anser att en kommun skall bedriva utan att en privat aktör skall kunna vara ansvarig för. 87 Konsertverksamheten angrips inte i något hänseende utan detta är en del som alla verkar vara tillfreds med att kommunen bedriver, detta då SHR inte berörs av konsertverksamheten utan de representerar endast hotell och restaurangföretagare. Dock kan det tänkas att den övriga verksamheten bör lämpligen kunna läggas ut på en privat aktör för att låta det konkurrensutsättas så att en sund konkurrenssituation uppstår. Sett utifrån KomL 2:7 bedriver kommunen UKK på ett korrekt sätt, då det är allmännyttigt och inte drivs i ett vinstgivande syfte. I ägardirektiven och syftet med UKK beskrivs det tydligt att syftet är att det skall vara ett en mötesplats för musik och alla grupper i kommunen, tanken är att UKK skall stärka och utveckla besöksnäringen, bidra till att Uppsala stärks som en attraktiv stad samt bidra till att utveckla kulturlivet i Uppsala. De två rekvisiten att verksamheten inte får bedrivas i vinstsyfte och att det skall vara allmännyttigt kan anses uppfyllas i detta sammanhang. UKK har förvisso inget ägardirektiv eller någonstans ett uttalat syfte om att deras verksamhet har till syfte att bedriva en vinstgivande verksamhet, detta kan då anses uppfylla KomL 2:7 första rekvisit. Om vi skall se till det andra rekvisitet att det skall vara allmännyttigt för kommunens medlemmar kan även detta anses bli uppfyllt genom de ägardirektiv och syften som tidigare har beskrivits i avsnitt 3.3. Om restaurangen skulle ses som en självständig del av UKK skulle det kunna tänkas att det skulle kunna motiveras att den strider mot KomL 2:7 då det inte är rimligt att inte driva en restaurang utan vinstsyfte. Det skulle även kunna bli svårt för kommunen att visa att restaurangen drivs i ett allmännyttigt syfte. Dock kan det även i detta hänseende bli svårt att motivera hur restaurangverksamheten strider mot de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna. Då restaurangen inte i någon större utsträckning bedriver bistro, café och bar verksamhet på den vanliga öppna marknaden i fråga om drop-in-kunder och 86 Skrivelse Angående Uppsala Konsert och Kongress AB ( Bolaget ) 87 Intervju med Stefan Lundin 17

22 heller inte har lägre priser än vad som är vanligt förekommande kan det bli svårt att hävda att verksamheten drivs i syfte att hämma eller snedvrida marknaden. SHR har inte anmält UKK till konkurrensverket med stöd utav KomL, vilket de heller ej skulle kunna angripa då det skulle röra sig om kommunalbesvär. Vilket dels är försent och dels kan inte intressenter angripa kommunens beslut via kommunalbesvär. SHR har istället tagit stöd av konkurrenslagens nya offentliga säljverksamhetsregleringar, enligt vilka Stockholms tingsrätt har rätt att förbjuda en viss verksamhet som en kommun bedriver om den snedvrider eller ämnar snedvrida konkurrensen på en marknad. Det SHR menar i detta fall är att kommunen har en restaurangverksamhet samt konferensverksamhet som en privat aktör skulle kunna bedriva och att de därför inte tillhör till en kommuns uppgifter att bedriva samt att det i och med det bidrag UKK erhåller från kulturnämnden får ett stöd som övrig verksamhet i kommunen inte mottar. 88 Utifrån de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna kommer det med stor sannolikhet kunna bli svårt att förbjuda UKK verksamhet utifrån denna motivering som lämnats från SHR till konkurrensverket. Förvisso kan det anses att verksamheten får en annan grund att stå på då de erhåller ett bidrag från kulturnämnden, ämnad för den kulturverksamhet som bedrivs i UKK, men huruvida detta bidrag endast används till kulturverksamheten kan vara svårt att bevisa och i det perspektivet kan SHR få rätt om att det snedvrider då det skulle innebära att UKK inte utgår från samma grund som privat drivna verksamheter står på. Dock i frågan om att SHR inte anser att detta är en verksamhet som kommunen skall bedriva kan detta inte avgöras medhjälp av konkurrenslagen utan skulle istället behöva angripas med hjälp av KomL. Som tidigare har nämnts skulle detta vara ett kommunalbesvär och det hade varit lättare att angripa beslutet då det fattades att UKK skulle byggas, dock som tidigare har nämnts har inte SHR möjlighet att angripa kommunens beslut via kommunalbesvär då det endast är kommunens medlemmar som kan göra det. I en skrivelse till SHR beskriver stadsjuristen att det finns ett behov av den typen av verksamhet som bedrivs i UKK. Frågan är huruvida UKK bör bedrivas av kommunen, då det kan anses att denna typ av verksamhet inte är kompetensenlig. Dock anser han att denna fråga bör ses som överspelad då denna fråga redan har laglighetsprövats där domstolen ogillade klagandes yrkande om att denna verksamhet inte var kompetensenlig med vad en kommun bör bedriva. Då detta prövades gjordes det utifrån kommunalbesvär något som SHR inte skulle kunna åberopa då de ej ses som en medlem utav kommunen utan skulle ses som en intressent. Som tidigare har nämnts är det endast kommunens medlemmar som har rätt att åberopa kommunalbesvär i enlighet med KomL 10:1. 88 Intervju med Stefan Lundin 18

23 Kapitel 6. Slutsats Detta avsnitt behandlar mina åsikter och de ställningstaganden som jag har kommit framtill i denna uppsats. Även tankar kring de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna kommer att presenteras. Det råder ingen tvekan om att det finns olika uppfattningar kring hur en näringsverksamhet bör bedrivas, speciellt om det är en kommun som bedriver den. Det finns olika uppfattningar kring vilken typ av verksamhet en kommun bedriver och i vissa fall kan det göras undantag. Dessa undantag kan komma att ske om det inte finns någon annan aktör som kan bedriva verksamheten och det finns ett behov av just den verksamheten. UKK är dock inte ett av dessa undantag enligt SHR. Den anmälan som SHR gjorde i februari i år kritiserar dels restaurangverksamheten som bedrivs men även kongress- och konferenskonceptet som UKK bedriver. Med stöd av de nya offentliga säljverksamheterna hoppas SHR inte endast på att denna typ av verksamhet skall läggas ut på en privat aktör utan även att Kommunerna skall granska sina egna näringsverksamheter och kanske själva fatta beslut om att lägga ut vissa av deras näringsverksamheter på privata aktörer. 89 Om UKK verksamhet skulle delas in i olika delar med konsertverksamheten kongressverksamheten och restaurangverksamheten i olika delar skulle det kunna bli lättare att tillämpa de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna. Konsertverksamheten är förvisso även en form av säljverksamhet men då det räknas in som en del av kulturlivet är det inget som ifrågasätts huruvida kommunen skall bedriva sådan verksamhet eller ej. Däremot kan det anses att konferens och kongressverksamheten samt restaurangverksamheten kan bedrivas av en privat aktör då det kan anses falla utanför vad som är kompetensenligt för en kommun enligt kommunallagens regleringar samt regleringar kring kommunens befogenheter. Om kongress och konferensverksamheten friställs och ses som en egen del av UKK men ändå får en del av kakan av det bidrag som Uppsalas kulturnämnd ger till UKK anser jag att de har en fördel som de privata aktörerna inte har, detsamma gäller restaurangverksamheten. Om även denna skulle ses som en egen del och om man bortsåg från att ca 80 % av verksamhetens omsättning går till evenemangsservice skulle även denna del kunna motiveras att den bör hanteras av en privat aktör. Om även restaurangen får en del av de pengar som UKK får av kulturnämnden har de en inkomst som andra restaurangverksamheter saknar i Uppsala. Detta är en snedvridning i allra högsta grad enligt mina åsikter, ett av SHR:s argument vid anmälan av UKK var just att skattepengar används för att till viss del finansiera verksamheten. 90 Självfallet bör alla verksamheter ha samma utgångspunkt och kunna konkurrera på lika villkor men i detta fall är även min åsikt att det är svårt att avgöra huruvida det verkligen går att ställa restaurangverksamheten som en separat del i UKK verksamhet. Då ca 80 % av restaurangverksamhetens omsättning består av konsert och kongressverksamheten är det tydligt att det inte är syfte att bedriva en vanlig restaurang 89 Intervju med Stefan Lundin 90 Intervju med Stefan Lundin 19

24 utan syftet är att kunna erbjuda sina konsert- och kongressgäster något att äta eller dricka. De övriga 20% som kommer från att de bedriver vanlig öppen restaurangverksamhet är ett överskott som skulle vara outnyttjade resurser om de inte skulle välja att erbjuda den vanliga restaurang verksamheten, det skulle leda till att ett överskott gick om intet. Att endast anmäla UKK till konkurrensverket syftandes på de 20 % som inte har evenemangsservice som ändamål är enligt mitt tycke överdrivet och jag har svårt att se att konkurrensverket skulle välja att gå vidare med det till Stockholms tingsrätt. Om däremot konferensdelen samt restaurangverksamheten ställs på samma sida blir det hela aningen större och en annan sak att överväga. Sett till hela konceptet UKK hade de ca konsertgäster och ca kongress- och konferensgäster det är tydligt vad det är som drar kunder till UKK. 91 Till viss del kan jag förstå och tillstå att en privat aktör skulle kunna driva det istället för kommunen. Dock då man ser till hela UKK anser jag att det vore svårt att särställa de olika verksamheterna då de alla hänger ihop vilket gör det svårare att bedöma deras verksamhet med hjälp av de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna. I och med att en så stor del av restaurangverksamhetens omsättning kommer från konsert- och konferensgäster är det tydligt att verksamheterna hänger samman. Det är även svårt att avgöra om detta är snedvridande eller ej, sett till att UKK får bidrag från kulturnämnden skulle det ur en viss vinkel kunna motiveras som snedvridande Dock kan detta argument slås om kull i och med UKK även bedriver kulturverksamhet i och med konserterna. Det är även konserterna som präglar och skapar UKK image och gör avtryck i marknaden. Dessa nya offentliga säljverksamhetsregleringar kan antagligen få kommunerna till att se över sina verksamheter samt att utreda huruvida de själva bör fortsätta att bedriva dem eller om de skall överväga att lägga ut det på en privat aktör. Dock kan det även finnas en risk att dessa regleringar kan komma att kollidera med KomL 2:7 som säger att en kommun får bedriva verksamhet så länge den drivs i ett allmännyttigt syfte samt att den inte drivs i ett vinstsyfte. Om det inte skapar en kollision kan det mest troligen skapa förvirring vilket även kan leda till irritation. Risken kan finnas att det i och med detta kan skapas en konflikt mellan det privata och det offentliga då det privata kan hävda att kommunen inte bör bedriva en viss verksamhet med stöd av de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna samtidigt som kommunen tar stöd av KomL 2:7 och menar att deras verksamhet är i enlighet med lagen. Magnus Graner hävdade att det är en bekvämlighet för kunden att kunna både boka lokal och eventuell lunch eller middag samtidigt och av samma person, 92 dock är inte detta en anledning till varför restaurangverksamheten skall stanna inom kommunens verksamhet och inte läggas ut på en privat aktör. Dessa nya regleringar kan alltså komma till att ha en positiv inverkan på kommunerna samtidigt som jag anser att det finns en viss oro för att det kommer kunna skapa en kollision mellan de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna och kommunallagen, vilket senare kan leda till en konflikt mellan de privata och de offentligt drivna verksamheterna. Denna kollision kan komma att uppstå då det finns en intressekonflikt mellan kommunallagens 91 Intervju med Magnus Graner 92 Intervju med Magnus Graner 20

25 regleringar och de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna. Kommunen kommer kunna hävda utifrån kommunallagen att de har rätt att bedriva näringsverksamhet medan de privata aktörerna kommer kunna ta stöd av de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna för att hävda att kommunens näringsverksamhet hämmar eller snedvrider marknaden, exempelvis genom att kommunens verksamheter till viss del finansieras av skattemedel. Det finns fortfarande vissa gråzoner i de nya offentliga säljverksamhetsregleringarna, dock kommer dessa gråzoner förhoppningsvis att suddas ut med tid, och i sinom tid kommer det även att leda till att intressekonflikten mellan kommunallagen och de offentliga säljverksamhetsregleringarna minskar då gränserna kring hur dessa regleringar skall kombineras med varandra framträder och förtydligas. 21

26 Källförteckning Offentligt tryck Prop. 2008/09:21 Kommunala kompetensfrågor m.m Prop. 2008/09:231 Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m SOU 2000:117 Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor SOU 2007:72 Kommunal kompetens i utveckling Ds 2001:17Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor Ds 2009:60 Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag - övervägande och förslag Skrivelser Bäckström, M, Offentlig säljverksamhet UKK AB, Finns tillgänglig hos kursansvarige för Handelsrätt C VT 2010, Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet Sandmark, M, Angående Uppsala Konsert och Kongress ( Bolaget ), Finns tillgänglig hos kursansvarige för Handelsrätt C VT 2010, Företagsekonomiska institutionen, Uppsala universitet Litteratur Agorelius, J, & Larsson, F, m.fl. Svenskt näringsliv, Osund konkurrens- kommunalt företagande för miljarder 2006 Bohlin, A, Kommunalrättens grunder, 4:e upplagan Norstedts Juridik 2003 Glimstedt, C, Osund konkurrens- snart ett minne blott? Affärs Världen publicerat: hämtat Indén, T, Konkurrensrätten och den offentliga säljverksamheten - en ny konfliktlösningsregel, Juridisk Tidskrift 2009/2010 nr 2 Lehrberg, B, Praktisk juridisk metod, 5:e upplagan I.B.A institutet för Bank- och Affärsjuridik AB Lindquist, U, Kommunala befogenheter, 6:e upplagan Norstedts Juridik 2005 Webbsidor Kopp, B & Lindström, U, Intervju: ny lagstiftning om offentlig säljverksamhet, hämtat aspx SHR,Om SHR, hämtat Sjöblom, D, Konkurrensbegränsande offentliga säljverksamhet, Konkurrensverket Publicerat: hämtat: B6_nov09.pdf Svenskt näringsliv, Ny lag ska minska osund konkurrens, Publicerat hämtat

27 Svenskt näringsliv, Om Svenskt näringsliv, hämtat Uppsala Konsert och kongress, Historik, hämtat Uppsala konsert och Kongress, Uppdrag och Verksamhet, hämtat Uppsala kommun, Uppsala konsert och kongress bakgrund, hämtat Dagspress Vill att Musikens hus drivs i privat regi, Uppsala nya tidning Publicerat: hämtat Grodöverfarter får nya skyltar i stan, Uppsala nya tidning Publicerat: hämtat Intervjuer Lars O Ericsson, förre detta kommunalråd samt motståndare till Uppsala Konsert och Kongress, personlig intervju Magnus Bäckström VD för Uppsala Konsert och Kongress, personlig intervju Magnus Graner, Styrelseordförande för Uppsala Konsert och Kongress, telefonintervju Stefan Lundin Avdelningschef samt branschjurist hos SHR, telefonintervju Övrigt SHR:s anmälan till konkurrensverket angående Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, diarienummer:144/2010, Registrerad:100216

28 Bilaga 1 Jag har intervjua: Magnus G Garner, ordförande för UKK samt kommunalråd (telefonintervju 10e maj 17.00) Lars O Ericsson, kommunalråd, motståndare till att kommunen ska driva UKK han har lämnat in en motion om att restaurangen ska läggas ut på en privat aktör (11e maj 9.00 stadshuset) Magnus Bäckström, VD för UKK (18e maj UKK) Början på frågor till kommunen angående Uppsala Konsert och Kongress Vad är ert mål med UKK? Vad är ert mål med restaurangen i UKK? Varför har ni valt att själva ansvara för restaurangen och inte lägga ut den på en ny aktör? Vad anser ni om de nya regleringarna kring offentlig säljverksamhet? Anser ni att de nya regleringarna om offentlig säljverksamhet går emot KomL 2:7 som säger att ni får bedriva näringsverksamhet så länge det inte görs i vinstsyfte och är för allmännyttan? Är det nödvändigt att bedriva restaurang verksamheten själva? Kan det räknas som allmännyttigt anser ni? Hur tänkte ni då ni själva valde att driva restaurangverksamheten då det finns så många aktörer ute på marknaden? Tror ni att det skulle kunna skapa en konflikt mellan det offentliga och det privata?(anser ni att om ni lade ut restaurangen på en privat aktör att det skulle snedvrida konkurrensen och ge den aktören en allt för stark konkurrensposition?) Har ni några planer på att lägga ut restaurangen på en privat aktör? o Om Ja varför? Varför har ni inte gjort det från början? Hade det inte varit mer effektivt att lägga ut det på en privat aktör redan då ni öppnade UKK? o Om nej varför inte? Hos SHR kommer jag att intervjua Stefan Lundin, avdelnings jurist, han besvara alla frågor om osund konkurrens (telefonintervju 11e maj) Frågor till SHR Vad har ni för syn på de nya offentliga säljverksamhetsreglerna? Ser ni dem som en fördel för er? Har era anmälningar till konkurrensverket ökat?

29 Vad är er största oro med att kommuner bedriver näringsverksamhet. Hur är det ett hot mot er? Hur ser ni på er anmälan av Uppsala Konsert och Kongress? Anser ni att det har uppstått en konflikt mellan det offentliga och det privata genom att kommuner bedriver näringsverksamhet som privata aktörer kan sköta? Tror ni att detta kommer att skapa en större konflikt mellan det offentliga och det privata?