Länsstyrelsen Skåne län 2: Strandskydd

Transkript

1 Länsstyrelsen Skåne län 2: Strandskydd

2 Titel: Utgiven av: Författare: Beställningsadress: Copyright: Upplaga: 200 PlanPM Strandskydd Länsstyrelsen i Skåne län Ida Thuresson Länsstyrelsen rapport: 2008:35 Länsstyrelsen i Skåne län Plan- och bostadssektionen MALMÖ Tfn: lansstyrelsen@m.lst.se ISBN: Layout: Länsstyrelsen i Skåne län. Innehållet får gärna citeras eller refereras med uppgivande av källan. Länsstyrelsen i Skåne län, Ivan Gallardo och Ida Thuresson Tryckt: Länsstyrelsen i Skåne län 2008 Omslagsbild: Per Blomberg 2

3 Länsstyrelsen Skåne län Hur hanteras strandskydd i detaljplaneprocessen? Vilka lagar ska vi rätta oss efter? Har vi klarlagt alla förutsättningar? Eller konsekvenser? Länsstyrelsens Plan-PM har till syfte att underlätta en samlad bedömning av planeringssituationen vid specifika frågeställningar. Serien kommer att omfatta bland annat buller, strandskydd, kulturmiljöer och miljöbedömningar. Avsikten är att materialet utvecklas allteftersom behov föreligger. I första hand är ett plan-pm tänkt att fungera som planeringsunderlag vid upprättandet av detaljplaner. Plan PM 2: Strandskydd Där inte annat anges är bilderna i detta plan-pm tagna av Per Blomberg. 3

4 Förord Skåne har den lägsta andelen tillgänglig allemansrättslig mark i landet. Länet är tättbefolkat; bristen på närrekreationsområden är särskilt stor kring tätorterna i södra och västra Skåne vilka omges av stora arealer jordbruksmark. Samtidigt är Skåne en växande region med en hög efterfrågan på utbyggnad av infrastruktur och permanent- och fritidsbebyggelse. Det ökande antalet besökande via Öresundsbron har gjort att trycket på mark för rekreation och friluftsliv ökat ytterligare. Konkurrensen om attraktiva platser för boende har ökat allra mest i vattennära områden. Intresset av att exploatera mark nära vatten har gjort att frågan om att bevara miljön och säkra tillgängligheten utmed Skånes stränder och vattendrag blivit allt viktigare. Länsstyrelsen flaggar i detta plan-pm för översiktsplanens betydelse som verktyg i planeringen av vattennära utbyggnader. För att skapa ett hållbart och framsynt sätt att arbeta med strandskydd på kommunal nivå är det viktigt att ha en strategisk strandskyddsplanering i den kommunala översiktsplanen. Vill man åstadkomma en smidig och effektiv process vid byggande nära vatten är det också angeläget att samordna arbetet med miljöbalken och plan- och bygglagen tidigt i detaljplanearbetet. Malin Rizell, Karin Emanuelsson, Anna-Mary Foltyn och Ida Thuresson har deltagit i arbetet med plan-pm för strandskydd. Handläggarna vid plan- och bostadssektionen har bidragit med sina erfarenheter. Länsstyrelsen i Skåne, plan- och bostadssektionen Malmö 9 september 2008 Kerstin Nilermark Länsarkitekt 4

5 Skydd av attraktiva strandområden Strandnära områden är ofta utsatta för hårt exploateringstryck samtidigt som de är värdefulla rekreations områden för många människor och viktiga livsmiljöer för ett flertal djuroch växtarter. Strändernas värden För oss människor är strandmiljöerna en källa till naturupplevelser, avkoppling och aktiviteter som bad, fiske och vandring, värden som har stor betydelse för människors hälsa och välbefinnande. Områden i närheten av vatten är också mycket värdefulla för flora och fauna. Strandzonen övergången mellan land och vatten bildar viktiga livsmiljöer för många olika djur- och växtarter. En orörd strandzon har också en betydelsefull funktion som biologiskt filter där partiklar binds och näringsämnen tas upp i växter. Bakgrund till strandskyddet Det finns många olika intressen som konkurrerar om marken inom strandområden inte minst intresset av att bygga i attraktiva lägen vid tätorter. Redan i början av 50-talet infördes strandlagen för att skydda allemansrätten vid strandområden. Lagstiftningen kring exploatering av vattennära områden har sedan kontinuerligt skärpts. I lagstiftningen betonas vikten av att se bevarandet av strandmiljöer ur ett långvarigt perspektiv. Att ett område är av mindre intresse för något av strandskyddets syften idag behöver inte innebära att området kommer att vara ointressant i framtiden. 5

6 Strandskyddets syfte och innehåll Skyddet av våra stränder är en nationell angelägenhet. Syftet med strandskyddet är att stränderna ska vara tillgängliga för friluftslivet idag och i framtiden. Syftet är också att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet i vatten och på land. Strandskyddet innebär förbud mot att vidta en rad åtgärder som motverkar bestämmelsernas syften. Översyn av strandskyddsområden i Skåne Skyddszonen är normalt 100 meter från strandkanten både in mot land och ut i vattnet och inkluderar även undervattensmiljön. Länsstyrelsen kan utvidga zonen upp till 300 meter om det krävs för att tillgodose strandskyddets syften. Skånes Länsstyrelse och kommuner har tillsammans reviderat länets strandskyddade områden. Varje kommun har ett beslut med tillhörande karta där strandskyddets avgränsningar kan utläsas. I vissa strandområden är strandskyddet borttaget eller reducerat medan det är utökat i andra strandpartier (maximalt 300 meter). Av beslutskartan framgår det vilka strandområden som omfattas strandskyddsförordnande. Miljöbalken 7 kap 16 Inom strandskyddsområde får inte: 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till, 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för bebyggelse som avses i 1 och 2, 4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, eller 5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. Se Länsstyrelsens karttjänst för strandskydd: Foto: Anna-Karin Linusson 6

7 Strandskydd i översiktsplan Den kommunala översiktsplanen kan fungera som ett bra verktyg i handläggningen av strandskyddsfrågor. En bred analys och redovisning av vattenområden i ett tidigt skede kan underlätta framtida ställningstaganden bundna till strandskyddsärenden. I översiktsplanen kan kommunen utarbeta tydlig vägledning för hur den fysiska planeringen i närheten av stränder ska hanteras i kommunens planeringsprocess. Kommunens översiktliga strategi för vattenområden bör även innefatta vattenområdenas framtida utvecklingspotential och skyddsvärden. För att synliggöra hot och utvecklingsmöjligheter bör översiktsplanen redovisa vilka områden i kommunen som har höga värden för natur, kultur, rekreation, flora och fauna. Översiktsplanen bör även klargöra vilka strandnära områden som redan har ett högt exploateringstryck. Med en tydlig översiktlig strategi kring exploatering i strandnära områden kan man få en helhetssyn och undvika att göra många små ingrepp som var för sig inte innebär några stora förluster för tillgänglighet eller miljö men som tillsammans kan förstöra stora värden. Ett klart ställningstagande i översiktsplanen ger också kommunen en ökad kraft i dialogen med eventuella exploatörer. Viktiga strandskyddsfrågor för översiktsplanen: Hur ser kommunens tillgång på vattenområden ut och hur är de fördelade i kommunen? Vilka olika värden t.ex. friluftsliv och flora och fauna - finns att tillgå utmed stränderna? Vilken befintlig exploateringsgrad finns utmed stränderna? Vad har stränderna för karaktär och attraktivitetsvärden? Hur orörda är vattenområdena? Vilka kulturhistoriska sammanhang har vattendragen? Hur kan upphävda strandskydd kompenseras? Vilka riksintressen för natur- och friluftsliv, natura 2000-områden, regionala och mellankommunala frågor, andra områdesskydd och/eller regionala natur- och friluftsintressen finns i anslutning till kommunens stränder? Fördjupad översiktsplan I fördjupade översiktsplaner kan en närmare bedömning av planområdets strandområden göras. I en fördjupad översiktsplan kan karaktärs- och attraktivitetsvärden analyseras närmare och olika exploateringsoch utvecklingsalternativ vägas mot varandra. Planen kan också ange riktlinjer för hur mycket exploatering olika strandpartier tål och vilka kompensationer som kan bli aktuella. Ju tydligare karaktärisering som görs, desto bättre stöd har kommunen inför framtida detaljplanearbete. 7

8 Detaljplanering och strandskydd Den slutgiltiga planeringen kring vattennära byggande görs i detaljplaneskedet då exploateringen prövas juridiskt. I detaljplanen ska plan- och utformningsmässiga avväganden göras med hänsyn till platsens natur-, kultur och friluftsvärden. Om detaljplanen berör ett befintligt strandskyddsområde bör man överväga att ansöka om upphävande(av strandskyddet). Detaljplanen bör även ta upp områdets VA-lösningar samt vilka risker för översvämningar som finns. Samordning av miljöbalken och PBL Detaljplaneärenden som kräver upphävande av strandskydd innebär två processer som prövas utifrån två olika lagar; plan- och bygglagen och miljöbalken. För att de parallella prövningarna ska gå så snabbt och smidigt som möjligt är det angeläget att kommunen ansöker om upphävande av strandskydd så tidigt som möjligt i planprocessen. Ett ärende som samordnas från början ger Länsstyrelsen bättre möjligheter att ge en enad statlig syn på de följder som projektet får på de allmänna intressena. Att tänka på vid detaljplanering inom eller i anslutning till strandskydd: Vilka värden för friluftslivet och växt och djurlivet finns i området? Vilka konsekvenser medför förslaget för det strandskyddade områdets befintliga och potentiella värden? Hur ska platsen disponeras? Hur kan den planerade bebyggelsen anpassas till omgivningen? Hur tryggas tillgängligheten? Eventuella kompensationer Foto: Marie Eriksson PBL program samråd utställning antagande detaljplaneprocessen 8 MB ansökan om upphävande av strandskydd beslut

9 Upphävande av strandskydd Vad en ansökan bör innehålla: Redogörelse för vad ansökan avser samt de särskilda skäl som åberopas Tydligt kartunderlag som visar vilka områden som omfattas av strandskydd och i vilket område som strandskyddet avses upphävas Beskrivning och analys av områdets befintliga och potentiella värden för flora, fauna och friluftsliv kan t.ex. innebära inventeringar av växt- och djurliv, naturtypsklassificiering och/eller geologiska beskrivningar av området. Redovisning av vilka konsekvenser en utbyggnad enligt detaljplan innebär för det strandskyddade områdets värden. Uppgifter om området omfattas av områdesskydd enligt 7 kap MB (utöver strandskydd) och/eller området är av riksintresse enligt 3 eller 4 kap MB. Förslag på kompensationsåtgärder Ett beslut om upphävande av strandskydd kan överklagas inom tre veckor efter delgivningen av den sökande, vissa natur- och miljöskyddsföreningar och av Naturvårdsverket. Om en kommande detaljplan berörs av gällande strandskydd kan Länsstyrelsen besluta om att upphäva - det vill säga ta bort - strandskyddet. Beslutet om upphävande bör endast tas för de delar av planområdet som får tas i anspråk för bebyggelse eller andra anläggningar alltså endast för kvartersmark. För de delar av planområdet som är allmän mark, t.ex. parker och naturområden, kan strandsskyddet med fördel ligga kvar. Vissa av Skånes kommuner har befogenhet att själva ge dispens. Det är lämpligt att antagandet av planen eller områdesbestämmelserna anstår tills dess att beslut har fattats i strandskyddsfrågan. Restriktivitet Strandskyddet är ett allmänt intresse som ska väga tungt i frågor kring planering av markanvändning. Frågor om dispens och upphävanden ska därför alltid bedömas restriktivt, särskilt inom områden som är särskilt skyddsvärda. Att ett område ska bebyggas enligt detaljplan är inte i sig något giltigt skäl för att upphäva strandskyddet. För att frågan om ett upphävande av strandskyddet ska kunna prövas krävs en fördjupad analys eller utredning som bör tas fram redan tidigt i planprocessen. Analysen ska redovisa vilka konsekvenser ett upphävande av bestämmelserna inom planområdet får för natur- och friluftsvärdena sett ur ett långsiktigt perspektiv. 9

10 10 Särskilda skäl Enligt miljöbalken (7 kap. 18 ) krävs så kallade särskilda skäl för att bevilja ansökan om strandsskyddsdispens. Följande skäl räknas som särskilda enligt miljöbalkspropositionen: Den aktuella platsen är belägen på redan ianspråktagen mark. Det avgörande är att området inte längre är allemansrättsligt tillgängligt. Uppförande av komplementbyggnad i nära anslutning till huvudbyggnad. Kompletteringen får inte medföra en utvidgning av det privata området. Uppförande av ersättningsbyggnad. Den aktuella platsen är avskuren från stranden av till exempel en järnväg eller en större väg och saknar därför betydelse för allmänhetens friluftsliv. Området utgör en lucktomt som förlorat sin betydelse för allmänheten då det till exempel finns andra och bättre passager till och från vattnet. Utgör lucktomten en viktig passage ner till vattnet är det däremot viktigt att denna bevaras obebyggd. Anläggning avsedd för det rörliga friluftsivets behov, eller som i varje fall inte inskränker allmänhetens möjligheter att nyttja stranden. Anläggningar som till karaktären är sådana att de måste ligga vid vatten. Anläggningarna bör dock inte lokaliseras till områden med stort rekreationsvärde. Samlokalisering bör ske om så är möjligt. Försvarsanläggningar som med hänsyn till sin funktion måste ligga inom strandskyddsområde Påverkas områdets biologiska värden på ett oacceptabelt sätt kan inte dispens ges, oavsett om ovanstående kriterier uppfylls. Dispens allmänt tillgänglig mark d.v.s. natur eller allmän platsmark i detaljplaner kan beslutas av vissa kommuner fattas separat från bygglov (strandskyddsdispens MB, bygglov PBL) kan vara tidsbegränsad Dispens eller upphävande? Upphävande Markanvändning som strider mot strandsskyddets syften Vid förändrad markanvändning av hela områden Endast de delar av planområdet som tas i anspråk för bebyggelse d.v.s. kvartersmark i detaljplaner Återinträder om ett område upphör att ingå i en detaljplan fattas separat från bygglov (strandskyddsdispens MB, bygglov PBL) Länsstyrelsen beslutar

11 Strandskydd och exploatering Attraktivitet En viktig infallsvinkel i diskussionerna kring strandnära exploatering är attraktivitet. Ett strandområdes attraktivitet måste bedömas utifrån såväl allmänhetens som de boendes synvinkel. Vilka värden är det som är attraktiva och för vem? Exploatering av strandnära områden riskerar att ge ett fåtal ett strandnära attraktivt boende på det stora flertalets bekostnad. Ofta utgår man från att en förutsättning för attraktivt boende är att det är placerat nära vattnet, även om det inte är säkert att det är just det direkta avståndet till vattnet som gör boendet attraktivt. Kanske är det möjligt att arbeta med andra faktorer för att skapa en lockande boendemiljö? Röjning för att skapa sjöutsikt, bad- och båtbryggor, ett varierat naturlandskap, strövområden och god samhällsservice är ofta väl så intressanta attraktivitetsfaktorer som en strandtomt! Kompensation För att kompensera att allemansrättslig mark tas i anspråk kan satsningar göras för att stärka platsens frilufts- och naturvärden. Kompensationer är främst användbara på platser där natur- och friluftsvärdena är låga eller diffusa och kan till och med föra med sig att en exploatering ökar allmänhetens tillgänglighet och behållning av platsen. Kompensationer utgör inte något särskilt skäl i lagstiftningen - man kan alltså inte ansöka om dispens eller upphävande av strandskydd med motiveringen att det borttagna strandskyddet ska kompenseras. Däremot kan kompensationsåtgärder anges som en skyldighet vid dispens eller tillstånd om upphävande av strandskyddet enligt miljöbalken 16 kap 9. Se till hur man kan skapa attraktivitet för alla! 11

12 Vad säger lagen? Miljöbalkens bestämmelser om strandskydd återfinns i sjunde kapitlet miljöbalken. 7 kap miljöbalken 13 Strandskydd råder vid havet och vid insjöar och vattendrag. Syftet med strandskyddet är att trygga förutsättningarna för allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor på land och i vatten för djuroch växtlivet. 14 Strandskyddet omfattar land-och vattenområdet intill 100meter från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Området får av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utvidgas till högst 300 meter från strandlinjen, om det behövs för att tillgodose något av strandskyddets syfte. Ett beslut om att utvidga strandskyddet skall gälla omedelbart även om det överklagas. 15 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandskyddsområde som uppenbart saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften inte skall omfattas av strandskydd. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får förordna att ett strandskyddsområde som avses ingå i en detaljplan eller omfattas av områdesbestämmelser enligt plan- och bygglagen (1987:10) inte längre skall vara omfattat av strandskydd, om det finns särskilda skäl. Upphör området att ingå i en detaljplan eller att omfattas av områdesbestämmelser inträder åter strandskydd. Lag (2002:175). 16 Inom strandskyddsområde får inte 1. nya byggnader uppföras, 2. byggnader ändras så att de kan tillgodose ett väsentligen annat ändamål än de tidigare har använts till, 3. grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för bebyggelse som avses i 1 och 2, 4. andra anläggningar eller anordningar utföras som hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt eller som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- eller växtarter, eller 5. andra åtgärder vidtas som väsentligen försämrar livsvillkoren för djur- och växtarter. 17 Förbuden i 16 gäller inte 1. byggnader, anläggningar, anordningar eller åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och som inte tillgodoser bostadsändamål, eller 2. verksamheter eller åtgärder som har tillåtits av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 eller till vilka tillstånd har lämnats enligt denna balk eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av denna balk. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva att förbuden i 16 inte skall gälla sådana byggnader, anläggningar eller anordningar som utgör komplement till bebyggelse på en tomtplats och som förläggs längre från stranden än huvudbyggnaden. 18 Länsstyrelsen får meddela dispens från bestämmelserna i 16, om det finns särskilda skäl. Om dispens meddelas, skall länsstyrelsen bestämma i vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars användas för det avsedda ändamålet. Ett beslut om dispens upphör att gälla, om den åtgärd som avses med dispensen inte har påbörjats inom två år eller avslutats inom fem år från den dag då beslutet vann laga kraft.

13 Läs mer om strandskydd! Vill du veta mer om strandskydd och hur strandskydd ska tillämpas kan du läsa vidare här: Miljöbalken: På Notisums hemsida finns sökbara författningar i fulltext. I miljöbalkens sjunde kapitel kan du läsa om strandskydd. Förordningarna (SFS 1998:1252) och (SFS 1998:900) behandlar områdesskydd och bestämmelser rörande tillsyn. Naturvårdsverket: På Naturvårdsverkets webbplats finns vägledning i strandskyddsfrågor. Här finns bland annat information om särskilda skäl för dispens samt naturvårdsverkets rapport 5185: Kartläggning mm av strandskyddsbestämelserna. I rapporten anges bl a vilket underlag som behövs för att bedöma en åtgärds påverkan på djur- och växtliv. Skriften Våra stränder och bestämmelser om strandskydd ger en bra introduktion om strandskyddet och vad det innefattar. Länsstyrelsens karttjänst gällande strandskydd: I propositionen till miljöbalken (1997/98:45) finns mer att läsa om motiv och kommentarer till strandskyddsbestämmelserna. På Länsstyrelsen i Skånes egen webbsida finns en karttjänt där Skånes strandskydd har märkts ut. När du tagit dig till sidan klickar du på rutan synlig i Strandskydd Skåne. Tryck sedan på uppdatera. 13

14 Referenser Strandnära för alla - Planmässiga överväganden för strandnära bebyggelse - Länsstyrelsen i Jönköpings län (2006) Våra stränder och bestämmelser om strandsskydd - Naturvårdsverket Stranden - en värdefull miljö - Miljödepartementet Ds 2008:21 14

15 Östra Boulevarden 62A, Kristianstad Kungsgatan 13, Malmö Tel 044/ , Fax 044/ E-post